利用多层次治理改善空气污染问题

2022-11-23陈梓欣

皮革制作与环保科技 2022年8期

陈梓欣

(广东创新科技职业学院，广东东莞 523000）

1 我国环境污染现状

虽然我国的GDP逐年上升，但环境成本的占比是亚洲其他国家的几倍，约为3%～10%，中国一度被认为是世界上产生污染物最多的国家。因此，我国引起世界关注的不仅仅是经济的转型和增长，还有伴随着经济快速增长的空气污染[1]。虽然我国工业发达，但是极度依赖煤炭资源，重工业工厂的污染物排放量大。不仅如此，汽车数量和排放量的急剧上升，以及冬天北方家庭通过烧煤取暖也加剧了空气污染。雾霾是空气污染的表现之一，北方地区常年存在着雾霾问题。近年来最严重的空气污染问题发生在2013年和2015的北京，当时北京陷入了长时间的雾霾，导致交通瘫痪、学校停课，因此采取工厂停工、室外建设停止的措施，严重影响了人们的生活与健康。目前，政府相关部门已经出台了一些治理空气污染的政策措施。例如，用天然气或其他可再生资源代替煤炭、为主要污染源安装污染控制设备、淘汰旧车辆和为新车辆安装污染控制设备等，但采取这些措施却提高了环境成本。尽管采取这些措施后空气质量有所改善，但空气污染指数仍位居世界前列。空气污染威胁着人类的健康，已被列为造成人类疾病和死亡的重要因素之一[2-3]。其中，空气中的PM2.5或直径小于2.5的污染物对人类健康是最致命的，空气中PM2.5的浓度与发病率和死亡率呈正相关，人类健康是环境成本的主要来源。我国空气中PM2.5的浓度不仅远高出世界平均水平，而且远高于WHO制定的PM2.5标准值10 μg/m3年均值。根据数据显示，我国每年因环境颗粒物PM2.5死亡的人数占到了15.5%。因此，PM2.5对我国居民的危害是最直接和最严重的，成为危害人们身体健康的重要因素之一，因此人们对于空气污染治理的需求很迫切[4-5]。值得注意的是，空气污染被认为是抗解问题，这种观点有很多原因。例如，首先，空气污染会产生并引发其他问题。空气污染除了会导致人类疾病和死亡，还会增加酸雨的发生概率并加剧土地退化。其次，抗解问题被认为是一个无法被完全解决的问题。不仅如此，公众对于解决抗解问题的需求是迫切的，对解决措施的失败容忍度很低[6-8]。

虽然政府部门尝试通过制定一些措施和政策减少污染物的排放，并努力提高空气质量，但是空气污染问题始终无法完全被解决。因为空气污染由多种污染物组成，污染物的来源也有许多途径，其中，城市化和人们生活带来的污染物排放是无法避免的。不仅如此，当人们对污染问题处理不当时，空气污染带来的问题会随着时间的变化变得越来越严重，对人类和环境造成的损害也随之增大。

2 利用多层次治理改善空气污染

相比集中在一个地方，多层次治理更有助于解决抗解问题，这是因为相比集中在一个辖区中治理，多层次治理会更加灵活和有效。MGL有两种类型，类型Ⅰ是指有限的政府部门的共享权利和权限，他们之间相互联系，但成员之间不相交。类型Ⅱ是辖区数量不限，职责和角色混合，角色交叉并且是跨级别工作的。虽然这两种类型之间存在差异，但不同的决策构想都是为了同一个目标。对于采用自上而下管理模式的中国，利用MLG 可以更有效应对空气污染的挑战。

首先，从属于纵向治理的类型Ⅰ来说，空气污染的来源有很多，不同级别的治理有助于减少和处理这些污染源[9]。

（1）如上所述，中国的空气污染指数严重超过其他国家和国际标准。此外，中国国际贸易发达，空气污染物有20%来源于出口贸易。因此，我们可以通过与类似于世界卫生组织的数据进行对比，向其他空气污染指数低的国家学习，并促进跨国合作或允许跨国治理。跨国治理网络通常包括松散的谈话和正式的合作项目，这些网络再通过制定标准和信息传播等方式履行一系列的功能。此外，我国政府可以与其他国家签署一些有关节能减排的协议以加强减缓空气污染方面的合作，并且通过协议共享环保技术。

（2）通过明显的数据差异和签订相关环境保护协议，可以使相关部门更容易和清楚地意识到情况的严重性，从而激发和增加改善环境污染的动力。通过制定和改进一些措施改善空气污染。例如，工业污染是影响PM2.5浓度的主要因素[10]，但是中国的产业结构是以重工业生产为主，工业污染尤其严重。因此，相关部门应鼓励污染严重的企业优化产业结构，推广可再生能源的使用并制定符合可持续发展的污染物排放标准。不仅如此，相关部门还可以通过制定相应的环境法律法规规定工业生产排能量等，从法律层面减少空气污染。

（3）我国有23个省、四个直辖市和四个自治区。政府机构可以通过下放权力和制定目标，使地方政府对其管辖区的环境负责。利用“准绳目标”和目标责任制，完善完成目标后的嘉奖与惩罚机制，从而提高地方政府治理空气污染的动力和有效性。此外，环境治理与城市发展息息相关。地方政府应该更灵活地根据每个城市的实际情况治理空气污染。例如，我国东北地区以重工业为主，工业污染是这些地区空气污染物的主要来源。然而，以深圳和广州为代表的沿海地区多以第三产业（如金融）为主，这些地区的空气污染通常以汽车尾气为主[11]。不同类型的空气污染需要不同的解决措施，因此，根据实际情况，沿海地区的地方政府可以发展绿色清洁能源公共交通和提供更便捷的公共交通系统，减少汽车尾气排放，或推动汽车污染控制设备的安装。而东北地区的地方政府更重要的是监督和控制工厂的污染物排放，鼓励工厂安装污染控制设备，淘汰旧的和无法安装污染控制设备的生产设备。

其次，从横向方面，即从类型Ⅱ方面讨论。除了上述提到的差异以外，类型Ⅱ比类型Ⅰ更加灵活，类型Ⅱ能够根据公民偏好的改变而顺应治理的需求。类型Ⅱ也不再是偏好声音而是偏好退出，它有助于退出与进入，但这容易产生退出成本。类型Ⅱ是针对特定的问题和任务，在多个辖区独立完成并且任务不相交。不仅如此，类型Ⅱ的过程是“碎片化（fragmegration）”的，私人和公共部门的成员会在不断变化中竞争与合作。类型Ⅱ被认为是嵌在类型Ⅰ中的，并且与类型Ⅰ是互补关系。因此，国家应该意识到私营部门和人类生活产生的污染物是根深蒂固的，而治理空气污染需要各级政府，不同部门之间和公私部门的合作与协调。以下论述为有助于改善空气污染的类型Ⅱ多层次治理[12]。

（1）虽然空气污染属于环境和环保部门的管辖区，但空气污染物的来源牵涉到不同部门。例如，汽车尾气排放是我国空气污染的主要因素之一，因此，环境部门可以与交通部门合作，通过限制尾号减少汽车出行的数量。此类的限行措施已经在一些交通问题严峻的城市开始执行，效果是令人满意的。此外，交通部门要随时抽查汽车尤其是货车是否安装了污染控制设备，逐步淘汰旧车辆。由此可以看出，治理空气污染需要不同部门间的相互合作。

（2）要让相关企业意识到绿色经济同样能带来巨大的经济效益，这样不仅有利于提高绿色技术发展水平，还可以帮助改善空气污染。在类型Ⅱ的多层次治理中，公私合作关系是一种很常见的模式。政府部门可以与私人公司合作，通过不同途径鼓励人们绿色出行。例如，与科技公司研发一款用于计算行走步数的手机软件。通过朋友与朋友之间的行走步数竞赛，鼓励人们多走路。与共享单车公司合作，帮助私人公司在提高共享单车使用率和经济效益的同时，为人们多提供一种公共出行工具，减少人们短途自驾出行的数量。

（3）设立低碳环保示范城市。通过示范城市的榜样作用，使其他地方政府意识到要通过减少污染提高经济效益和声誉，从而有助于地方政府实现低碳环保城市的建设。示范城市与其他城市之间可以相互监督、合作、学习，通过横向关系网动态实现低碳城市的建设，减少空气污染[13]。

（4）全球对环保和改善空气污染的呼吁正在帮助地方政府获得合法性，地方政府可以利用这种合法性在国际上获得投资机会，获取资源并建立关系网。地方政府通过利用国际关系网可以为改善空气污染建立更加完善和有效的措施和方案。

值得注意的是，虽然多层次治理有助于帮助改善我国的空气污染问题，但是纵向与横向的互动要求污染治理在有效、民主与合法的情况下进行。结合中国的现状，多层次治理确实是有助于解决诸如空气污染这一类的抗解问题。但是，是否能够完全照搬多层次治理理论并有效地运用于我国的污染治理还有待商榷。因此，相关部门应该根据实际情况，发展适合我国国情的、具有中国特色的多层次治理，最大程度地发挥多层次治理的优点，帮助解决诸如空气污染此类抗解问题。