提升基层环境监察执法效能的有效途径

童德军

（宣城市生态环境局，安徽 宣城 242000）

十八大会议强调了环境监察法在环境治理中的地位。我国在建设美丽新中国的目标落实中，颁布了新《环境保护法》，对基层环境监察执法提出了新要求。相关部门以及基层工作者在遏制不断恶化的生态环境，控制环境污染问题，加强城市农村生态建设提出了要求，已经取得一定成效，但基层环境监察执法效能仍需要进一步提升。

1 环境监察执法概述

环境监察执法工作是指环境保护及相关部门根据上级的规定，落实环境保护职责、履行监察职能的内容。相关部门应派遣相关人员针对可能出现的环境问题以及目前所存在的环境问题，对环境污染、环境破坏等相关风险因素进行分析，制定相应的措施，通过监察手段规范企业、人员的行为，减少对环境的破坏情况。我国自2006年开始在全国范围内开展相关工作，针对区域特点落实区域化管理策略，建立区域化的环境监察体系。十八大会议中提出监察执法应采用垂直管理的方式，使监察执法部门的职能发生了改变，地区环境监察单位由省级单位直接负责管理，指导具体监察工作[1]。

监察机构的执法职能分布在内部管理体系中，在监察过程中将法律内容作为基本依据，如在管理的区域内相关企业出现违背相关法律规定的行为，导致环境出现一定程度的破坏，需要依照相关法律给予违法单位和个人行政处罚，由于我国并未单独设立环境执法部门，监察部门承担着执法的职责，实现对区域环境问题的监察。

2 环境监察执法问题分析

2.1 机制问题

《环境保护法》文件中对环境保护的管理体系、监察职能进行明确，承担基层环境监察执法的部门主要为地方行政部门，并通过纵横交错的管理方式开展具体的环境监察工作。而在实际的基层环境监察之中，各级部门在监察执法机制上所面临的问题是职能分工不明确、权限内容设置混乱。具体而言，基层环境监察工作涉及内容较多，包括实地勘察、区域管理等，在各基层单位联动监察期间，并没有对基层人员的职责加以明确。例如，某地区政府单位颁布《加强环境监察执法通知》的文件内，明确基层环境保护方案，对技术路线以及具体的责任人提出要求，但基层单位的管理权限以及管理职能并未在文件中加以明确，基层部门需要思考开展相关工作的方法[2]。

基于上述内容分析，我国基层环境监察执法工作之中存在职责划分不清晰、执法资源分布不合理等问题。从纵向管理和横向管理角度分析，在纵向管理上基层分工不明确，区域工作计划存在差异，缺乏整体协调性，难以实现基层单位之间的合力，导致效果有所降低；在横向管理上，基层环境监察执法单位并未建立完善的协调与沟通机制，基本的业务难以交叉，无法实现地区的统一监管。

2.2 手段问题

手段问题是影响基层环境监察执法效能的主要因素之一，由于基层环境监察部门缺乏具体的监察手段，所采用的方法缺乏技术保障，导致监察执法效率有所降低。例如，宁夏自治区在开展基层环境监察执法工作期间，在对区域环境进行监察时，执法人员需要到现场进行执法检查。目前，我国已经开始推广无人机侦察技术、污染源在线监察监控系统等在环境监察执法中的应用，但由于基层基础设施较差，大数据技术、智能技术、信息技术无法在环境监察执法中普及应用，导致基层环境监察工作效能较低。目前，很多地区已经开始将信息手段应用到基层环境监察工作之中，但应用效果比较实际效果仍存在差距，其主要体现在基础模块建设不完善，缺乏统筹规划，基层工作人员的信息技术素养较差，对信息技术的掌握能力存在差异，仍沿用传统的监察方法[3]。

2.3 效果问题

依据环境保护、环境监察的相关法律文件开展具体的环境监察工作，但就目前来看，我国的基层环境监察执法工作的效能比较差，效果难以保障区域生态环境的可持续发展。我国所颁布的法律中并未单独涉及基层的环境监察执法工作规范，《环境保护法》仅仅作为具体工作落实的指导性文件。各县级、乡级人员环境监察执法效果较差，现有的法律内容难以全面满足基层环境监察工作的实际需要。具体而言，基层环境监察执法工作由于缺乏详细的计划，缺乏具体的指导性文件，导致设置的监管方案无法落实到实处，监察执法活动的开展有效性难以提升，缺乏长效发展机制，不符合环境保护与环境建设的可持续发展需要。基层环境监察执法人员的执法力度也难以调动区域企业个人的积极性，导致区域环境污染问题仍然存在，没有发挥监察处置对于环境问题产生的预防作用。

2.4 模式问题

基层环境监察执法工作通过社会介入和群众参与的方式开展，各基层单位在联合监察模式中开展执法工作往往没依据作为依托，社会层面上的监督权力难以有效落实。例如，某基层单位针对环境污染问题开展监察执法工作，但社会公众的参与度偏低，群众在监察执法中的作用难以得到保障，联合模式无法有效落实，群众的积极性较低，基层单位仍处于单线作战的状态。单纯将行政制裁、民事赔偿作为环境监察执法的处罚办法，并未开发群众诉讼、检举揭发的渠道，合作关系难以有效维持。在基层环境监察执法工作中，难以形成多元化的合力监察模式，执法模式仍比较单一[4]。

3 基层环境监察执法效能提升路径

针对基层环境监察执法问题，应明确目的、方法、过程、效果等内容，切实通过环境监察与环境保护的方式保障区域公众的基本权益，相关政策与法律的建立完善是基层环境监察执法工作的基础内容。我国环境保护工作逐步进入新常态，对环境监察执法部门提出了更高的要求，如何提高监察执法能效，解决上述问题是需要基层部门以及相关人员重点考虑的问题。

3.1 加强基层顶层设计指导

首先，各基层单位应对环境执法的核心内容、及执法内涵进行明确，将管理权利与监督权利进行划分，落实到两个独立部门，由监察执法单位统一进行管理。根据对监察区域和监察对象的划分，将具体的区域环境监察执法工作落实到个人，明确各工作人员的“属地责任”，并坚持预防为主的权益。具体而言，对基层环境监察单位的权利、职责、范围等进行明确，预先进行法律责任界定和程序设定，落实具体的监察执法细则，按照工业污染、环境治理、水源污染、林业管理、城市垃圾管理、能源管理等进行分类，对区域内的环境风险因素进行明确，指导具体的监察执法工作落实[5]。

其次，需要发挥相关基础法律文件的指导性作用，加强以基层环境监察执法为主要对象的顶层设计工作，《环境保护法》作为指导性的大纲文件，依照大纲内容进行基层工作落实，并制定相关的法律，指导基层开展环境监察执法工作。例如，可以颁布《地方污染物排放管理条例》、《地方区域废物管理办法》、《地区水源污染防治条例》、《地方生态建设与生态管理条例》等内容，制定一些区域性的政策文件以及规范条例，将其用于指导具体的基层执法工作。

最后，在顶层设计中针对基层的环境监察工作开展落实进行指导，建立联动的区域合作机制，对区域内的各单位各部门进行统一管理，建立分类监察管理程序，对监察部门、监察人员的责任与义务进行明确，切实建立符合地区发展与环境现状的监察执法机制。

3.2 优化环境监察执法手段

就目前来看，基层环境监察工作的开展所采用的方法大都为查封、转送、扣押、计罚等，在执法内容和执法权利上所借鉴的范围比较大。以相关法律文件为依托开展基层环境监察工作，在实践中对其进行创新，提高效果。例如，基层在环境监察执法工作方法上可以推广应用网格化的管理方式，要求相关人员主动承担，积极作为，切实发挥基层人员自身在环境监察执法工作中的主观能动性。目前，我国很多地区在基层环境监察执法工作中采用网格化的监察办法与监察手段，网格员负责区域内的现场执法、工作监督等。

3.3 加强基层环境执法队伍建设

为提高基层环境监察执法效能，应加强基层监察执法队伍建设，重视相关人员能力素质培养与道德素质培养。基层环境监察执法工作的队伍建设应由领导部门负责，主要通过引进与培养的方式建立高素质的人才队伍。

首先，应重视基层人员监察执法经验的学习，通过建立“学徒制”方法，由经验较为丰富，从事基层监察执法工作多年的人员带领经验较少的人员开展具体工作。除采用此办法之外，也可以加强队伍内部的理论培训工作与实践培训工作，通过培训考核的方式提高相关人员的综合素质，使其可以满足基层环境监察执法工作的客观需要。监察执法单位可以建立独立的培训部门，由经验老到、素质较高的人员对其他人员进行培训，讲述自己在监察执法工作中遇到的问题，讲述自身实际经历。除此之外，也要对相关人员的信息素养、信息系统操作能力等进行培养。

其次，相关部门需要重视监察执法队伍的思想道德建设，端正基层人员对环境监察工作的认知，提高对环境监察执法工作的重视程度。思想道德建设可以采用培训的方式，将认知、方法等作为考核内容，评价基层人员的监察执法理念。除此之外，也可以定期组织内部人员开展座谈会或者在节日组织以“监察执法意识提升”为核心的活动，切实提高相关人员的思想认知。

最后，基层环境监察执法应为队伍人员配置相应的设施，其中包括监察执法用车、各项装备等，尽可能为基层人员开展监察执法工作提供便利条件，确保监察执法的效能提升。

3.4 提升群众参与积极性

环境监察工作是一项特殊的工作，具有系统化的特点，因此单一凭借执法部门进行日常的管理工作难以发挥预期的效果，无法满足社会对这项工作的实际需要。群众的参与能够从根本上为执法部门的相关工作提供条件，进一步促进工作人员的工作质量以及效率，确保检查工作能够切实的发挥作用，进而全面提升环境检查人员的工作能力和水平。在具体工作中，相关部门应该充分了解相关法律法规，并在此基础上优化并完善群众参与方式，使群众可以更加便捷地参与到社会监督的工作中。此外，要不断健全现有的参与制度以及方式，进而从根本上确保群众能够拥有知情权，提升社会监督的质量。这样不仅有利于环境检查工作的完成效果，还能够促进工作人员的管理水平。与此同时，应进一步拓展群众参与方式，建立参与平台，利用平台的建设为群众监管提供便捷。在日常工作中，工作人员也要在平台上定期地进行信息推送，积极调动群众的参与积极性。

环境监察部门还可以对表现较为突出的人员进行表扬和奖励，以此利用“标兵”带动的形式，刺激群众进行日常的环境监察工作，降低管理人员日常工作的难度，有效利用群众监督，扩大监察工作的涉猎范围，进而营造一个良好的环境监察环境，为我国环境监察行业的长远发展奠定良好的基础。

总而言之，环境监察工作对于社会发展来讲十分重要，尤其是在社会以及经济发展的背景下，更要不断升华绿色发展主题，有效地宣传环境保护意识，利用环境监察等手段，降低人们对自然环境的破坏程度。

4 结论

综上所述，基层环境监察执法效能提升应从四个角度出发，本文从顶层设计、监察方式、制度建设和监察队伍建设角度出发，提出提高基层环境监察执法效能的对策，为进一步开展环境监察工作提供路径。我国的基层环境监察执法效能在不断提升，但仍需要进一步优化，使得基层监察工作可以适应时代发展的内在要求，贯彻落实建设美丽新中国的战略目标。