成都市农村集体经济发展研究

□ 范维涛（四川省社会科学院，四川 成都 610071）

农村集体经济的发展具有缩小城乡发展差距、提高农民生活水平、改善农村基本公共服务、促进共同富裕目标实现的重要作用。成都的集体经济发展较为典型，能反映我国大部分地区的集体经济发展情况，其发展经验值得其他地区借鉴。一方面，成都地处西部，与东部发达地区集体经济的相比存在一定差距，但在欠发达地区中又属于排头兵，总体来说，成都市的集体经济发展处于我国中游水平。另一方面，成都市是典型的大城市带大郊区，既有发展较好的集体经济，也有发展薄弱的集体经济。并且，成都市的农村集体产权制度改革走在全国前列，在改革实验的过程中探索出了许多有益经验，值得推广借鉴。

一、成都市农村集体经济发展现状

（一）村集体经济组织数量精简、质量增效

成都市充分利用农村集体产权制度改革和两项改革的改革红利，使农村集体经济取得较快发展。两项改革“前半篇”文章的基本完成，使得建制村数量大幅减少，改变了改革前建制村和村集体经济组织“多、小、密、弱”的特征。农村集体经济组织数量减少，规模调大，实力调优。2020年以来，成都市村级集体经济组织逐渐调减至如今的2289个，调减比例35.35%；集体闲置资产盘活率超过90%。成都市全面完成农村集体资产清产核资、集体成员确认、集体资产股份量化、集体经济组织登记赋码等农村集体产权制度改革的阶段性任务。截至2021年年底，2289个村级集体经济组织登记赋码实现全覆盖。农村集体产权制度改革和“两项改革”的合力，使得成都市农村集体经济加快发展，农村集体经济总收入从2017年的38.16亿元增长到2021年55.85亿元，增长46.3%，年均增长9.9%。

（二）村集体经济组织干部队伍年轻化

随着国家对集体经济的重视程度不断提高，越来越多年轻人认识到集体经济的重要性，成都市集体经济的干部队伍出现年轻化的趋势。一是由于农村的发展机会增多，农村对年轻人的吸引加大。二是随着成都市两项改革的推进，建制村规模扩大，涵盖人口增加，更容易发掘出具有经营管理能力的人才。三是原本薄弱的村通过联合，有了更多的集体资产，大量闲置的集体资产让年轻人看到了发展集体经济的机会，加之成都市对周边农村的辐射作用，也会吸引年轻人加入到农村发展中来。越来越多年轻人回到乡村，给集体经济发展带来了新的活力。调研发现，成都市村集体经济组织负责人平均年龄大概在四五十岁，在简阳调研时遇到一个村集体经济组织负责人年龄只有34岁。

（三）村集体经济组织开放性日益增强

成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，大力破除制约城乡一体化发展的体制机制障碍，促进了城乡生产要素双向自由流动，集体经济开放性日益增强。一方面，大量的优秀人才、社会资本进入农业农村创新创业，促进集体经济发展模式从原有的“自力更生”式逐步转变为“合作共赢”式。例如，郫都区青冈村引进艺术“新村民”，发展乡村文创产业，促进集体经济增收。另一方面，集体经济组织也利用自身优势，积极走出去，通过对外投资、入股等多种方式，扩大经营范围，拓宽收入渠道。例如，彭州市宝山村，利用其发展水电的技术优势，在雨城区、宝兴县等多地投资成立了多个水电开发有限公司，发展水电业务。此外，宝山村还利用自身的资金优势，参与到旅游开发、生态农业、房地产等多个行业中。

（四）村集体经济的实现形式日益丰富

成都市积极探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，引导农村集体经济组织采用“集体经济+平台公司”“集体经济+龙头企业”等模式，总结了彭州市“集体经济联营制”、简阳市集体经济“四合一”等典型经验。此外，为破解单个村集体经济发展动力不足、发展能力欠缺、发展空间受限等难题，不少地方积极探索地域相邻、产业相近、交通相连的多个村，将资金、资产、资源聚集起来，统一规划、统一管理、统一经营，实现抱团发展。例如，彭州市龙门山镇通过跨村合作，由11个村共同出资组建镇级“乡村旅游联合社有限公司”，联建联营旅游发展项目，发展壮大集体经济。集体经济的发展呈现出片区化发展的特点。

二、成都市农村集体经济发展存在的问题

（一）村集体经济发展不均衡

成都市的集体经济发展，无论是与外部发达地区比较，还是自身内部比较，发展不均衡的情况都很突出。首先，成都市与发达地区的村集体经济相比，存在较大差距，2021年，成都市村集体经济组织平均收入为244万元，分别占上海和杭州的19.7%、86%，东西部差距较大。其次，成都市内部集体经济发展同样不均衡。从区域分布看，成都市中心城区村平均收入390.5万元，远郊区（市）县村平均收入（除宝山村）92.65万元，相差近300万元，差距明显。从各个村集体发展情况上看，2021年成都市农村集体经济总收入最高的宝山村为5.1亿元，占全成都市集体总收入的9.1%，当年还有一部分村集体经济发展相对薄弱的村，差距同样明显。

（二）村集体经济人才保障不足

一方面，缺乏专司集体经济资产管理的人才。成都市依旧存在集体经济负责人由村“两委”干部兼任的现象，这样不仅会使得村“两委”干部的任务过重，发展集体经济的精力不足，还由于村“两委”干部存在双重身份，无法保证村集体经济组织经营的独立性，造成经营效率不高。另一方面，集体经济组织干部队伍的经营管理能力尚需提高。虽然成都市集体经济组织的干部队伍已呈现出年轻化趋势，年轻的干部一般有思维活跃、勇于创新的优势，但客观上也存在着工作经验不足的问题。同时，由于我国农村发展的复杂性，即使在外有成功经商经验的人才回到乡村，在对农业农村认识不够深刻的情况下，也很难直接复制城市成功的经商经验。多数新上任的村干部对集体经济的概念认识模糊，对集体经济的作用认识不足，不知道怎么发展，导致缺乏发展集体经济思路。例如，简阳市连山村的村“两委”干部，在交流时也指出自己对集体经济的概念存在一些困惑，有许多闲置的集体资产不知道怎么利用，导致2021年村集体经济经营性收入仅有1000元，占集体经济总收入的比例极低。

（三）对集体经济开放发展中的风险意识不足

任何组织在开放自身资源，融入市场竞争的过程中，随着开放程度的加深，风险也同样会随之增加。目前，一些村集体经济组织在开放发展时，还存在风险意识不足的问题。一方面，一些经济基础薄弱甚至无收入的集体经济在引进资本时，只注重引进资本这一单一目标，即使明知有失去主导权的风险，也要积极引进资本。例如，杏花村、岷江村、华山村三个集体经济，与下乡资本的议价能力弱，在面临急迫的发展任务时，存在发展项目被资本主导和掌控的风险，但依旧会选择积极引进资本。另一方面，部分集体经济对外投资时，有时并未考虑对自身风险的控制，存在盲目扩张的现象，有经营不善和经营性债务过高的风险。

（四）集体经济发展的宏观统筹不足

对集体经济资产进行宏观统筹可以显著提升集体资产的利用效率。相较于乡镇和区县两级，在市级层面统筹利用集体资产可以在更大范围对集体资产和资源进行调度，可以结合全市的产业发展规划，降低各级集体经济的交易成本，在未来的市场竞争中会更有优势。成都市对抱团发展也有一定探索，例如前文说到，彭州市探索形成的以村集体、农民及市场主体多元协作配合为重点的多层级、立体化、宽领域联合协同的“农村集体经济联营制”，使基础薄弱的农村集体经济得到发展，在一定程度上破解了集体经济发展的动力不足、能力欠缺、空间受限以及支持政策缺失等四大共同性矛盾。但考虑到未来要面临激烈的市场竞争，推动农村集体经济抱团发展需要依托城市的大资源平台与大规模市场，区县一级集体平台的统筹能力略显不足。

（五）集体经济发展的激励机制不健全

有效的激励机制有助于提升集体经济负责人发展集体经济的积极性，进而促进集体经济的发展。调研发现，成都市的激励机制主要存在以下不足：一是成都市在政策的落实环节存在不足。虽在市级层面出台了“基本报酬+考核绩效+集体经济发展创收奖励”政策，激励“一肩挑”村党组织书记发展壮大集体经济，但在政策的实际落实中，由于村党组织书记身份定位困难，导致激励政策落实不到位。二是在政策的激励对象上存在不足。由于目前成都市的集体经济的运营管理主要还是由村“两委”干部兼任，因而政策的激励对象主要还是村“两委”干部，缺乏专门对集体经济负责人、职业经理人等专职发展集体经济人员的激励。三是在政策的激励内容上存在不足，一方面目前的激励政策仅仅注重收入方面，缺乏对社保、医疗等社会保障的配套激励政策；另一方面，目前的激励政策只注重物质层面的激励，缺乏精神激励。

三、促进成都市集体经济发展的建议

（一）加大财政支持力度，促进集体经济均衡发展

一是成都市级财政每年统筹安排补助资金，促进集体经济均衡发展。制定集体经济消薄计划和“空壳村”消除计划，每年重点扶持一批集体经济收入低于5万元的薄弱村，分解消除任务，制定出全市集体经济均衡发展的时间表、路线图，按照整体规划框架进行分类有序补助。二是进行分类支持。对集体经济薄弱的村可以采取项目资助、兜底保护等方式扶持村级集体经济发展；对集体经济发展较好的，可以通过示范工程，集中打造一批辐射带动能力强的集体经济示范村，打造集体经济品牌。三是积极争取国家、省级的财政支持，统筹涉农资金的使用，支持集体经济发展。根据中央涉农资金统筹整合政策要求，允许县级政府根据当地产业发展需求，对各部门下达性质相同、用途相近的资金进行整合。

（二）加强人才队伍建设，保障集体经济人才需要

一是加快人才引进，保证村级集体经济组织至少有一个专司集体经济运营管理的负责人。首先，引进职业经理人，提升经营管理绩效。开展独立董事制度的试点，引进独立董事，增加集体经济人才的高端智力供给，制定集体经济发展战略，确保集体经济持续发展。其次，完善引进制度，确保人才引得进、留得下。二是加大培训力度，提升集体经济组织负责人的业务能力。首先，加大培训资金投入，确保培训工作长期、有效开展。其次，精选培训内容，保证培训效果。培训内容应注重加深负责人对集体经济的理解，帮助其理顺发展思路。再次，充分利用科技手段，提升培训易得性和便捷性。通过线上网课的方式进行培训，方便集体经济负责人在需要的时候能便捷地获取，增强学习效果。

（三）加快风控体系建立，助力集体经济安全运转

一是设立集体经济组织与集体企业“防火墙”。制定农村集体经济组织监督管理办法，严禁将集体土地所有权等法律法规禁止抵押的集体资产用于抵押，将村级集体经济组织全资、控股企业资产纳入集体资产管理范围，加强财务监管。二是加强经营风险防范。设立集体经济组织债务警戒线，加强对农村集体经济组织的投资规模和经营性债务规模监控和提示。制定农村集体经济组织对外合作制式合同文本，加强合同管理，防范经营风险。发挥监事会内部监督作用，强化村级集体经济组织审计工作。三是强化农村集体“三资”监管。加强农村集体“三资”监管系统建设，强化系统运行维护的人员、经费保障，集体资产、成员、股权等数据信息变更后，一周内要将变更数据录入系统。

（四）组建市级集体公司，增强集体经济统筹能力

建立以市级集团公司为引领，以县（市、区）级分公司（农村合作经济联合总社）、乡镇合作经济联合社、村级合作社为支撑的市级农村集体资产市场化平台。首先，确定参与主体，各个村集体经济组织依据自身发展状况，自愿选择是否加入到市级集体经济发展公司中，要注意协调市级集体经济发展公司和村集体经济发展目标和定位的不同。其次，明确参与方式和利益分配方式，组建市级集体经济发展公司。再次，明确公司成立目的和发展定位，结合本市集体经济发展情况，开展诸如资源承载、资金对接、产业投资、市场开发、人才引育、项目建设和利益共享等多项业务。最后，按公司法规范成立董事会、理事会和监事会，引入职业经理人制度，进行市级集体经济发展公司的管理。

（五）健全发展激励机制，激发集体经济内生活力

一是明确激励对象，打通激励政策落实的“最后一公里”。对激励对象做出明确界定，只要实际承担了集体经济发展任务的人员，就应将其认定为激励对象。二是扩展激励对象的范围，随着集体经济组织融入市场化程度的加深，集体经济为了适应市场化的要求，集体经济组织的内部分工会逐渐明晰，会出现职业经理人、集体经济办事员等多种岗位，为了提前应对这种变化，需要提前在激励政策上扩大激励对象的范围。三是丰富激励内容。在稳步提高集体经济负责人工资待遇的基础上，进一步提高其养老、医保等社会保障水平加大激励力度。此外，除了进行物质激励外，还可通过优先推选为“两代表一委员”、优秀共产党员和劳动模范等方式进行精神激励。