终身学习立法的法理逻辑与核心内涵

陈乃林

终身学习立法的法理逻辑与核心内涵

陈乃林

（江苏省教育厅，江苏 南京 210024）

从我国当下推进终身教育立法的舆情看，对于立法的重要性、必要性乃至紧迫性，已经越来越趋于一致。认知是解决问题的前提，这种舆情是推进终身教育立法一个很重要的基础性、前提性积极成果。在立法方面，当前的主要矛盾已经变为立什么样的法、怎样立法的问题。就此，本文就制定“终身学习促进法”，谈一些思考与建议，以期促进立法目标实现。

一、推进终身教育立法还是终身学习立法

平心而论，实施终身教育立法或者终身学习立法，应该说都是一种可供选择的思路与路径。但比较权衡以后，笔者更倾向于推进终身学习立法。理据如下：

（一）从法理上，实施终身学习立法是较理性的选择

从理论上，终身教育是贯穿人的一生、并涉及到社会生活各个方面的连续性教育。按照这种理念立法，应该制定一部位于宪法下位、教育领域的基本法（母法）。我国1995年颁布的《中华人民共和国教育法》是一部教育领域的基本法，不仅规定了我国教育改革发展的方向，也为其他教育类法律法规的制定提供了立法依据。其他教育类法律法规的制定，必须与教育法保持一致，不能越位。[1]终身教育立法当然也不例外。

这带来两难的选择：从法理上说，终身教育立法应当高于《教育法》，因为终身教育是涵盖各级各类教育的社会化、终身性的大教育；而从立法实践看，法律位阶要高于《教育法》的地位是不可能的，越位就是违法。面对如此复杂的情况，在多种思路与路径的比较中，实施终身学习立法，避开了终身教育立法与现行教育法的立法原则与法律位阶的矛盾，不失为一种理性与智慧的选择。

从法理的另一个、也许更为重要的层面来讲，在我国，公民受教育权的立法与保护已经相对成熟。1982颁布的《中华人民共和国宪法》，第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”[2]1995年颁布的《中华人民共和国教育法》，第三十六条进一步明确：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等的权利”[3]。公民受教育权的依法确定，保障了受教育权在我国的落地落实，保证了教育事业持续健康发展。

在这种教育实践和教育立法背景下，从受教育权保障迈向学习权保障的转换与跨越，也就顺理成章地成为顺应我国全面建设社会主义现代化、推进全民终身学习的实践诉求与法治诉求，成为推进终身学习立法的必然要求和发展趋势。公民的学习权保障，既是构建学习型社会的出发点和落脚点，也应当成为终身学习法的基本内容和核心。

正是从这个视角看，推进终身学习立法，不仅填补了国内现行教育法律体系的空白，而且包含了深刻的改革创新意涵，对我国的教育法制建设具有重大的现实意义和深远的社会影响。

（二）从学理上，终身学习立法更能体现教育改革创新的本质意涵

联合国教科文组织2011年修订通过的《国际教育标准分类法》（ISCED）将教育定义为“有意识的活动，涉及某种形式的交流，旨在引发学习”，[4]这就深刻地阐释了教育旨在“引发学习”的本质意涵。教育与学习的关系，就好比一个硬币的两面，本质上是一致的，最终都指向同一个社会个体，即学习者。教育是学习的指导与支持，学习是教育发展的必然趋势和更高境界，促进与帮助学习者的成长发展，是各级各类教育的最终目的和归宿。从社会历史发展视角，终身学习自20世纪六七十年代产生以来，随着社会经济科技文化的迅速发展，终身教育也加快向终身学习的转型，到20世纪90年代，发达国家和地区的终身学习已经成为一种新的发展趋势，乃至成为教育社会主流的话语体系。我国从2005年开始，在全国持续开展全民终身学习活动周，已成为向国际社会推进全民终身学习的一个具有中国特色的学习品牌。因此，推进终身学习立法已然成为顺理成章、水到渠成的事情。

（三）从规划上，也是更为重要的一个原因，党和国家做出的关于推进终身学习最新的决策和部署，已为我国实施终身学习立法提供了根本遵循

党的十九大以来，我国社会主义现代化建设进入新时代，党和国家越来越重视全民终身学习，密集地出台了一系列重磅文件。2019年初，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，将“建成服务全民终身学习的现代教育体系”作为首要教育发展目标，将“构建服务全民的终身学习体系”作为十大战略任务之一。[5]2019年10月，中共十九届四中全会又从中国特色社会主义制度的高度，提出了“构建服务全民终身学习的教育体系”的战略任务。[6]党的十九届五中全会建议、随后由国家正式制定的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，进一步指出：“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会。推进高水平大学开放教育资源，完善注册学习和弹性学习制度，畅通不同类型学习成果的互认和转换渠道。”[7]

上述纲领性文献，集中体现了如下鲜明特点：

一是党和国家提出的社会主义现代化新时代，为推进全民终身学习确定了新的历史方位，关于主要矛盾的科学论断，为推进全民终身学习提供了新的理论依据，构建全民终身学习体系，已成为我国社会主义新时代的时代使命和历史任务。

二是标志着我国教育发展进程，已经从学校教育本位的阶段，进入了推进全民终身学习的新阶段、新时代。我国的教育发展理念，已由过去关注公民“受教育权”的实现，发展到在重视公民受教育权基础上，更加指向公民学习权的保障。

三是把终身学习体系建设，提高到全局性、战略性高度，纳入完善社会主义制度体系之中，系统谋划整体决策，战略部署全面推进。党的政策是国家立法的根本依据和重要法源。党和国家这些纲领性文件，也已为我国终身学习立法提供了前所未有的机遇，奠定了坚实基础。

在该宏观背景下，实施终身学习立法，更利于凸显以人民为中心的思想，使教育更好地惠及14亿中国人民；有利于体现教育的本质特征和根本目的，调动学习者的积极性、主动性，弘扬人人皆学的良好社会风气，促进学习型社会的建设；从规范公权、保障私权的立法原则出发，更能体现保障公民学习权的立法核心。

事实上，随着时代的进步与发展，我国已经加快了教育法制科学化、现代化的进程，从2005年起，福建省出台了国内第一部地方性《终身教育促进条例》后，已有上海市（2011）、太原市（2012）、河北省（2014）、宁波市（2015）等地方出台了终身教育促进条例，这证明终身教育已从理念层面转向立法规范的实践阶段。

当然，我们也要看到，社会经济文化发展与全民终身学习的社会环境条件，有一个不断完善与优化的过程，全民终身学习是一个动态的发展过程，学习更多地表现为一种社会成员自主、自觉、自由、能动的行为，不适宜搞简单的行政干预。在此背景下，社会成员的学习成果如何得到尊重与认可、政府如何有效作为、如何推进全民终身学习持续健康发展、如何在全民终身学习实践中，形成自主自觉自律自纠自适应的机制，都是一些值得重视并研究的新问题。鉴于此，笔者建议制定“终身学习促进法”，可能是一种积极可行的选择，这样，既保证了法律准确反映经济社会发展要求，也充分考量了公民学习的自主自由，以发挥立法的推动和引领作用。

二、终身学习视域下的政府责任是否会弱化

终身学习法的法律主体是学习者，政府责任是否因此弱化，是当下终身学习立法过程中，人们普遍存在的担心与疑虑，人们普遍认为制定终身教育法，执法的责任主体明确，便于实施与监督，而制定终身学习法，政府执法的主体责任会不会弱化或给人大与社会的监督带来困难。笔者带着这个问题，检索了日本和我国台湾地区两部终身学习法律（规），证明这种担心和顾虑是不必要的。

1990年6月29日，日本政府颁布了有关推进终身学习的专项法律——《关于振兴终身（生涯）学习，完善其实施与推进机制的法律》（简称《终身（生涯）学习振兴法》），该法于1990年7月1日起正式实施。[8]

这部法律共12条，最突出、最鲜明的特点就是规定了各级政府是推进终身学习的责任主体，并依法建立了终身学习事业的推进体制。该法明确规定终身学习的实施主体，在中央是文部省，在地方是都道府县，通过规范政府的权力和责任，建立文部省与通产省联合负责的机制；明确了地方振兴终身学习事业体制的基本标准，以主导和推进终身学习的实施和开展；明确地方政府在发展终身学习方面的职责和作用，包括制定发展终身学习的计划和要求；同时，建立中央和地方终身学习审议会，分别负责全国性和地方性终身学习事业的咨询与建议。总之，该法集中规定了自上而下的推进体制。

我国台湾地区于2002年出台了“台湾终身学习法”规，共计23条，其中，直接对各级政府及教育主管部门规定的，就占全部条款的70%；内容涉及政府及主管部门的实施职责、组织体制（建立终身学习推展委员会、设置社区大学、发展学习型组织）、政策制度（建立回流教育制度、设立终身学习基金会、建立学习成就认证制度、推动员工带薪学习制度、建构学习网络体系、评鉴终身学习及奖励）等项主要事宜，[9]带有一定的特色性和创新性。

通过日本终身学习法与台湾地区终身学习法规的案例，不难看出，把立法的着重点放在终身学习方面，并不是、也没有淡化或削弱各级政府推进终身学习的责任和担当，相反，各级政府仍然承担着推进终身学习主体和主导的责任。可见，那些担心制定终身学习法会削弱政府责任的疑虑是不必要的。

事实上，主权在民，立法为民。法律是国家意志、也是人民意志的表现，立法者在立法时，必须也可以根据当时终身学习的实际状况与推进需求，全面而有重点地规定法律文本的主要内容，使之更加符合推进终身学习的实际与需求。

三、终身学习立法解决的核心问题

受教育权与学习权是公民的一项基本权利和义务。两者本质上是一致的，法定的对象都指向同一个社会成员；区别在于法定对象的身份与主体地位是不一样的，就具体的立法实践而言，从受教育权到学习权，必须有一个身份与主体地位的转换乃至跨越，而不是单纯的概念不同。

在立法过程中，必须确立保障学习权的核心理念，秉持权利本位、机会均等、可选择性及弱势补偿的立法原则，将学习权保障贯穿于立法始终，[10]不仅在法律总则中加以宣示，而且需要在法律文本的内容中，加以展开与具体化，为公民学习权的全面实现及其付诸实践，提供法律规范与依据。

那么，究竟如何体现保障公民学习权的立法核心呢？笔者以为，主要应该包括以下一些内容：

第一，公民不论其民族、性别、出生、社会阶层、经济状况，都享有平等学习的权利，一切排斥、限制、剥夺某些人的教育机会或给予某些人以教育特权，都应受到法律惩处。

第二，公民学习权保障应当贯彻在人生的各个发展阶段。对于那些在正规教育中处于不利地位的群体，终身学习的机会与资源，应该向这些人群适当倾斜，使其有较多的选择空间和余地。

第三，尊重学习者的主体地位，关注学习者的个体差异，公民具有对于学习时间、地点、形式的选择权利。

第四，学习者要增强学习主体的权利观念，积极主动地选择学习内容，参与学习过程，接受学习考核，达到国家规定标准。

第五，各级政府坚持面向人人、弱势群体优先的原则，保障失业人员、进城务工人员、残疾人、少数民族等弱势群体的基本学习权益。

第六，建立可供选择的弹性学习制度，鼓励公民自主学习、互动学习、数字学习、随时随地学习，并取得等效的学习认可。

第七，建立国家资历框架和学分银行制度，建立真实可信的社会培训登记制度和居民学习电子档案，为公民学习成果的储存、认证、转换提供条件。

第八，落实教育（培训）带薪假制度。建立学习个体和学习组织终身学习激励机制，建立学习成果和学习贡献奖励制度。

第九，尝试建立公民在一定时段（如一年或一月）内的基本学习时间制度，以满足基本的社会生活需要。

总之，要弘扬终身学习的法理观念，彰显终身学习的立法原则；紧扣终身学习权主要问题，确立终身学习的法制规范；尊重学习者的终身学习权益，也要有适当的法律约束，以利推进全民终身学习法律落实落地和监督执行，推进学习大国和学习型社会建设取得务实效果。

［1］ 兰岚. 终身教育立法研究之与现有法律体系的冲突[J]. 现代远距离教育, 2017(5): 66-74.

［2］ 中华人民共和国宪法[EB/OL]. (1982-12-04) http://www.xianfa.cc/.

［3］ 中华人民共和国教育法[EB/OL]. (1995-09-01) https://baike.sogou.com/v119433.htm.

［4］ 杨进. 谈构建全民终身学习体系的国际趋势[J]. 宁波大学学报: 教育科学版, 2021(5): 2-7.

［5］ 中共中央、国务院印发中国教育现代化2035[EB/OL]. (2019-02-23) https://www.gov.cn.

［6］ 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL]. (2019-11-06) http://www.mohrss. gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201911/t20191106_340378.html.

［7］ 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL]. (2021-03-13)http://www.rmzxb.com.cn/c/2021-03- 13/2808407.shtml.

［8］ 日本关于健全振兴终身学习推进体制的法律[EB/OL]. (2022-04-12) https://baike.sogou.com/ v63714890.htm.

［9］ 台湾终身学习法[EB/OL]. (2002-12-12) http://www.taiwan.cn/flfg/twdq/200512/t20051212_219651.htm.

［10］兰岚. 论我国终身教育的立法核心——公民学习权保障[J]. 华东师范大学学报: 教育科学版, 2019(1): 152-159.

陈乃林，原江苏省教育委员会副主任兼江苏广播电视大学校长，中国教育发展战略学会终身学习委员会顾问，研究方向：终身教育、社区教育、老年教育及其管理决策。

（责任编辑 赵 蔚）