关于深化科研事业单位经济责任审计的思考

段艳巧

《中华人民共和国审计法》实施20多年来，伴随着2021年10月23日第二次修订，我国审计事业发展史上又翻开了新的一页。新修订的审计法以“四个坚持”为遵循，切实健全审计监督机制，为强化审计监督、完善审计制度提供了法治保障。作为审计重要组成部分的经济责任审计，如何在新时期更加有效地发挥作用，如何依照《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》)等相关规章制度，更好地开展经济责任审计，现结合科研事业单位实际，浅谈一些拙见，以共同探讨。

一、科研事业单位经济责任审计现状

科研事业单位经济责任审计的对象主要是各级主要领导干部。根据科研事业单位的特殊性，这些领导干部大多是从业务领域脱颖而出的，他们具有较强的业务能力，在选拔到领导岗位后，基本上是“一岗双责”、“双肩挑”，既要考虑管理职责，又要兼顾业务领域。由于这种情况的特殊性，无疑给科研事业单位经济责任审计增加了一定的难度。但只要我们善于“抽丝剥茧”，经济责任审计也会“拨云见日”。

（一）审计主体类型有三，审计目的三者归一

科研事业单位经济责任审计主体有国家审计机关(审计署、审计厅、审计局等)、社会审计机构(会计师事务所等)和单位内审机构，虽然审计主体各异，但审计内容和审计的指标大同小异，因为他们都是为了“经济责任”这个共同的目的(按照《规定》，这里的经济责任，指领导干部在任职期间对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动，应当履行的职责)。

（二）审计内容多时间紧，审计程序流于形式

《规定》第十八条有关党政工作部门、纪检监察机关、法院、检察院、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计内容包括的七项具体要求，基本上已经覆盖了单位业务的方方面面。可以说，领导干部经济责任审计覆盖面之广，是其他审计所不能媲美的。

审计内容覆盖面广，但开展审计的期限却比较短。在较短时间内完成几年甚至十几年的经济责任认定，无疑给审计工作增加了相当的难度。于是正常审计流程(审前调查研究、制定审计实施方案，明确审计重点、编制审计报告、审计整改落实等)实施时，往往存在偏颇，具体操作易流于形式，有些甚至边审计边明确范围边圈定重点，审计结束则草草形成结论等，让人们对审计目的产生了质疑。

（三）审计评价指标松散，评价不合理

近年来，对事业单位经济责任审计的评价指标，学术界提出了不少，虽然看着都有一定道理，指标的设定也是定性指标与定量指标相结合，亦兼顾到方方面面，但可操作性往往较差，“资料罗列一大筐，就是不会往里装”，评价指标的偏离，导致各方面风险责任的认定就会有失公允、不够客观准确。

评价指标的滞后性也是不容忽视的一个方面。比如，明明科研事业单位已经执行了政府会计制度，按新制度进行核算，评价指标却要求按照原事业单位会计制度下的科目进行评判，选择的评价指标不合理，不能对症下药，导致做不出客观、公正的判断。

二、改变现状使经济责任审计发挥应有效用

（一）分清审计主体，合理安排审计

由于国家审计机关、社会审计机构和单位内审机构三类审计主体不同，在经济责任审计安排上也应有一定区分。一般来说，单位内部审计可不定期进行，既可以是年度常规检查，也可1-5年作重点“体检”，时间安排相对宽松。只要对单位情况了解清楚，审计工作就会做到全面准确，但审计独立性一般很难保障。社会审计机构的审计独立性会好一些，但单位委托的社会审计机构有时也会做出有失公允的评价。国家审计机关的审计独立性最强、最权威，可由于受审计时间短、被审计周期长等因素困扰，审计结果有时也不尽如人意。

科学合理安排时间和审计主体，将三类审计(也可以分为两类：内部审计和外部审计)融合起来，取长补短、查漏补缺，统筹审计力量，达到资源配置立体化、优势互补化、监督立体化，实现审计“一盘棋”。这同科研单位进行项目研究一样，可以由三者组建经济责任审计行业团队，实行项目化管理、研究性审计，广纳优秀人才加入团队，集中力量，形成监督合力。

当然，审计主体对科研活动进行检查时要尊重科研规律，当与检查对象对政策理解不一致时，要及时与政策制定部门沟通，传递准确的政策信息。审计监督做到全覆盖和动态覆盖相协调，充分利用大数据等信息技术提高监管效率，对检查结果实现信息互认，减少重复检查和交叉检查。对相关人员在任职期内经济活动业绩、存在问题、应负责任、工作交接完成情况等，做出独立、客观、公正的评价。

（二）紧扣审计内容，广采相关资料

《规定》明确了“经济责任审计应当以领导干部权力运行和责任落实情况为重点，充分考虑领导干部管理监督需要、履职特点和审计资源等因素，依法依规确定审计内容”。

1.针对《规定》审计内容的前两项：一是贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况；二是本部门本单位重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况。

收集资料：单位的基本情况介绍(主要包括情况介绍、历史沿革、组织架构、机构设置、人员构成、职责分工、审计期间主要从事的业务等)，单位执行的内控管理制度(包括日常管理制度、财务制度、采购制度、业务管理、风险控制、工程管理制度、资产管理制度、经营管理制度、劳资制度、科研制度等)，本单位制定的重要发展规划和政策措施、“三重一大”事项的决策资料及相关会议记录，还要有上级党委行政工作安排情况，以及下达的任务、目标、考核指标等完成情况，任期内单位年度总结、经济合同(协议)汇总、所有新上项目明细表、任期内的课题任务书、课题预算、验收报告及结题报告等。

2.针对《规定》审计内容的中间三项：一是重大经济事项的决策、执行和效果情况；二是财政财务管理和经济风险防范情况、民生保障和防范情况，生态文明建设项目、资金使用管理和效益情况，以及在预算管理中执行机构编制管理规定情况；三是在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况。

收集资料：(1)财务方面的有关资料：任职期间会计报表、记账凭证、会计账簿，任职期间审计报告、检查报告及整改报告(处理意见及纠正情况的资料)，任职期间各开户银行对账单、余额调节表、银行询证函、现金盘点表、专项应付款及长期应付款财政拨款和其他专项资金的拨款文件、往来客户联系表、预算下达文件。(2)资产管理方面：任职期间的存货盘点表(每年末)、固定资产盘点表(每年末)、固定资产台账、资产产权证明(房产证、车辆行驶证、土地证等)、房屋租赁合同、土地租赁合同、车辆租赁合同、产权有在争议、权属不清的书面证明。(3)工程方面(任职期间项目)：项目立项文件、土地使用权证、环评批复、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、概算批准文件；招投标文件，中标通知书；施工、监理、结算或跟踪审计；工程竣工验收报告、验收备案资料、工程结算审核报告、工程决算审核报告。

3.针对《规定》审计内容的后两项：一是以往审计发现问题的整改情况，二是其他需要审计的内容。

收集资料：任职前后有关经济遗留问题的专门材料；领导干部需要提供的资料：被审计人基本情况、任职期间年度个人总结、述职报告、获奖情况和受处罚情况、收入统计表(包括工资、奖金、补助等所有单位支付的收入)。

（三）构建评价指标，创新方式方法

1.政治站位要提高，制度执行强化好。依法审计，把贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况同本部门本单位重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况贯穿起来，具体问题根据特定的时间、情境进行具体分析。

相关制度的完善是我们开展工作的重要依据和有效保障，科研单位由于其自身的特殊性，存在着与其他事业单位不同的地方。不仅要了解《事业单位工作人员处分暂行规定》，也要将近年来国家针对科研单位出台的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等一系列科研管理方面的相关规定烂熟于心，这样，才能在制度制定、职能界定上有明确思路，才能将制度的完善落到实处。重点要关注制度落实不力、部门协调不畅、执行效果不太明显等领域，以便找出政策制度缺陷等，为相关部门进一步制定政策提供储备，产生政策的协同效应，构建完善的内部控制机制，营造良好的法律生态环境。

2.经济脉络勤梳理，重点指标要赓续。以业务活动为主线，拿资金运行来贯穿，以《规定》审计内容的中间三项为主旨，量化指标和非量化指标相结合，构建评价指标体系，正确判断经济责任。

(1)经费支出的真实性。审计重点是经费支出的真实性，这是审计亘古不变的永恒主题。科研事业单位经济活动从收支两条线来看，“收”钱比较简单，财政资金和非财政资金界限清晰；“支”钱就复杂一些，可以通过基本支出(包括人员经费和日常公用经费)和项目支出两大方面着手进行梳理。

一般来说，在基本支出列支的人员经费是财政核拨的在职在编人员工资、医疗保险、养老保险、公积金，只要上年预算准确，当年将正常晋职、升薪、增减人员工资据实调整，经费使用不会有大的出入。

对日常公用经费使用也规定了严格的范围，主要用于机构运行支出，如办公费、取暖费、邮电费等。由于日常公用经费额度有限，基本保障正常工作开展就已非常乐观。

项目支出审计要费一番周折。作为科研事业单位，主要应以项目为依托，开展科学研究和技术创新，执行的项目既多又杂，作为经济责任审计，不可能对每个项目逐一核实。可以将领导干部作为项目负责人开展的项目作为审计重点，其他项目则按照业务开展规律及相关进度等进行抽查。比如农业科研单位临时用工费的发放，元月、二月临时用工很少，如果支出了大笔费用就不太合理；再如田间肥料的开支如超出栽种面积的一定比例，就应用合理性判断。

重点关注工程建设项目，依据收集到的资料，认真分析、仔细研判建设项目的立项、招投标、收支、预决算、竣工验收、完工交付等，考察建设项目是否达到了预期效益，是否存在因领导人决策失误、管理不善而造成的不必要损失。

(2)经费支出的绩效性。要谈绩效，首先要弄清楚领导干部经济责任目标(指标)，诸如“十三五”规划、年度工作计划，也要看具体任务指标、项目研发、人才培养、成果转化等。根据目标核对完成目标任务的数量、质量、取得成果的水平等，判断被审计对象的履约能力。

当然，我们不能局限于目标的完成，也要紧跟时代步伐，关注经济责任完成情况的绩效，可以从以下几个方面进行考量。

①事业积累情况评价指标：

累计盈余增长率=(期末累计盈余-期初累计盈余)/期初累计盈余×100%

专用基金增长率=(期末专用基金-期初专用基金)/期初专用基金×100%

在2019年执行政府会计制度后，累计盈余和专用基金是财务会计核算中净资产的重要组成部分，其中累计盈余可以反映实现的盈余和扣除盈余分配后滚存的金额，以及因无偿调入调出资产产生的净资产变动额；专用基金是按照规定提取或设置的具有专门用途的净资产，主要包括职工福利基金、科技成果转化基金等。

通过这两个指标的计算，可以反映任期内事业发展积累的增长情况，是事业单位发展能力的重要体现，也体现了领导干部对单位用于发展的资金掌控力和决策力。

固定资产成新率=平均固定资产净值/平均固定资产原值×100%

该指标反映了科研事业单位所拥有固定资产的新旧程度，体现了固定资产更新快慢和持续发展能力，指标高，说明固定资产比较新，科研条件建设准备比较充分，为事业可持续发展提供的保障度高。

②预算结转结余评价指标：

预算结转增长率=(期末结转结余数-期初结转结余数)/期初结转结余数×100%

该指标可以反映任职期初经费和任职期末经费留存情况，以补充收入、支出增长，反映筹措使用经费情况。

这一系列指标的提出，目的也是“建立以创新质量和贡献为导向的绩效评价体系”，准确评价科研事业单位经济责任审计中的科学价值、经济价值和社会价值。

3.一以贯之谋事业，廉洁自律求发展。对于以往审计发现的问题，当前普遍存在“新官不理旧账”的错误思想，要增强守信意识和担当精神，以对事业高度负责的政治责任感，对存在问题进行清理，并加大遗留问题问责力度。建立严格的前后任交接制度，交接工作必须有上级主管部门相关领导参加，列出交接清单，在清单中明确写出“旧账”产生的时间、地点、当事人、主要原因、原领导班子处理意见等，这样，“新官”理起“旧账”就不会思路不清，而是能够有的放矢。

廉洁自律是每名领导干部应当具备的基本素质和道德准则，也是人民群众对领导干部的基本要求，可以从思想表现、工作作风、道德品行、群众观念四个方面进行考核。通过对被审计人任期内工资、奖金、补助等所有单位支付的收入统计，将现有财产情况与任职前财产情况进行对比，以及缴纳个人所得税等，了解其廉洁自律方面情况。

以上着重从刚性指标的角度进行分析，可以尝试将刚性指标和柔性指标相结合，将调查走访、群众座谈、来信来访反映的内容作为线索，在刚性指标评价中融入疑问，先了解被审计单位基本情况和内部控制环境，了解单位内部控制制度建设情况，审查内部控制设计缺陷，这样摸清了“权力”运行线，经济责任审计就会顺利很多。

（四）跟踪审计整改，扩大审计效能

按照“三个区分开来”的要求，既要容错又要守住底线，明确应承担的是直接责任还是领导责任，是领导人的责任还是其他人员的责任，分清问题的成因、性质、主次和后果，分清后层层抓落实，步步见真效，着力推进整改任务如期完成。同时，在审计过程中要注意强化科研事业单位领导人员的主体地位，充分信任他们，增强相关人员诚信意识，对于严重违反科研诚信要求者，实行终身追责。

进一步针对审计发现问题，完善单位内部控制制度建设，以便监督关口前移，强化科研事业单位日常管理与过程控制，释放一定的辐射效应。进一步健全与相关部门的联动机制，把审计结果及其整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。进一步加强与纪检监察、组织人事、巡视巡察、财政国资等部门的沟通协作。审计机关定期向相关部门通报经济责任审计发现问题的整改进度和问责情况，为相关部门开展审计整改监督提供信息支撑。

三、结语

在审计、巡视巡察等监督体系政策越来越完善的大环境下，本文仅对现阶段科研事业单位经济责任审计中突出的几个方面进行了阐述。笔者相信，在注册会计师人数已接近30万的今天，在审计队伍要求素质、学历、能力“三高”的大趋势下，只要我们齐心协力，高标准严要求，积极对接新目标的转变，科研事业单位经济责任审计一定会翻开事业发展的新篇章。