新《事业单位财务规则》下如何强化学校事业单位财务管理

何 谐

中等职业教育作为高中阶段普及教育的组成部分，是中国特色职业教育体系建设的重要基础。2019年国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》，明确指出“改善中等职业学校基本办学条件，进一步完善中等职业学校生均拨款制度，各地中等职业学校生均财政拨款水平可适当高于当地普通高中”，表明近年来国家对职业教育的经费投入力度不断加大。中等职业学校作为国家重要事业单位之一，新的时代条件下迎来了发展的黄金期。

一、以财政改革为契机加强学校事业单位财务管理的重要性

随着国家对职业教育重视程度的不断增强，事业单位改革也在深入推进。近年来，公共财政管理改革发生着深刻的变化，部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类改革、财政资金使用绩效评价、行政事业性国有资产管理条例、中央财政预算管理一体化资金支付管理办法等一系列新政策、新举措也相继出台。2015年以来，财政部陆续发布了政府会计基本准则、政府会计具体准则及应用指引、政府会计制度、政府会计准则制度解释等，建立了比较完善的政府会计标准体系，以及政府会计主体“双重报告”会计核算模式，这些新准则和制度的实施，对事业单位财务管理工作提出了新的标准和要求。中等职业学校事业单位财务管理要以财政改革为契机，快速适应新规制，既是优化基础教育资源的有效配置与利用，合法、合规、合理使用教育经费的必然要求，也是保障各项教育目标得以实现的必要手段，更是中等职业学校提高办学质量实现育人使命的内在体现，事关我国教育事业健康发展，事关人才培养可持续性。

二、以新《规则》为本规范中等职业学校财务管理的紧迫性

财政部对2012年施行的《事业单位财务规则》(以下称《规则》)进行修订，自2022年3月1日起施行。新《规则》是中等职业学校等事业单位财务管理工作的根本遵循，对健全完善中等职业学校财务管理机制、规范学校财务行为至关重要。中等职业学校有其自身经济业务的特殊性，新形势下要对学校财务管理工作存在的问题进行梳理，探讨应对策略，从而制定出有利于学校发展科学、规范、精细的财务管理制度来规范财务行为，以提高学校综合办学能力。

三、新《规则》的主要变化

（一）以《预算法》精神为引领

以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，贯彻落实《预算法》《预算法实施条例》精神，结合预算管理一体化要求，进一步完善预算管理内容：新增了关于深化收入全口径管理，取得的“各类收入应全部纳入预算”，“未纳入预算的收入不得安排支出”；完善支出管理机制，将各项支出全部纳入单位预算，并实行“项目库管理”；强调严格执行批准的预算，并对预算调剂作出规定；全面加强预算绩效管理，提升资金使用效益，在预算执行层面与预算编制层面实现一体化管理。

（二）以《政府会计准则》运用为基础

新《规则》的施行，为充分利用会计信息提供支撑，进一步推进政府会计准则制度实施：在《规则》中新增了关于会计核算的总体要求，客观反映预算收支和结转结余情况，促进预算管理进一步优化；科学全面反映资产信息，对固定资产和在建工程、无形资产的定义和核算、存货的范围以及对外投资项目的要求等方面作出修订；如实反映依法举借债务情况等要求，促进债务管理水平提升。

（三）与《行政事业性国有资产管理条例》相衔接

新《规则》体现国有资产管理的新要求，增加国有资产管理人和使用人的岗位责任，汇总编制行政事业性国有资产管理情况报告的要求；提出了资产设置台账、定期盘点、对账和资产评估的要求；本着厉行节约原则，提出调剂方式配置行政事业性国有资产、大型设备等国有资产共享共用的新要求；严格货币性资产损失核销内容以及利用国有资产对外投资的程序性要求。

（四）与《政府财务报告编制办法（试行）》相接轨

新《规则》在收付实现制记账基础上全面引入权责发生制，在预算会计和财务会计“平行记账”核算模式下，同步体现双重报告体系。新《规则》删除了年度财务报告、财务情况说明书、财务分析指标体系等相关条款，新增财务报告、决算报告的定义及财务报表的构成、财务分析的内容等条款，与《政府财务报告编制办法(试行)》予以有效接轨，进一步督促事业单位如实反映财务状况和公共受托责任履行情况，向财务报告使用者提供财务状况、运行情况和现金流量等有关信息，更有助于财务报告使用者理性做出决策并监督管理。

四、新《规则》对中等职业学校财务管理工作提出了挑战

（一）对财务人员素质与能力提出了更高要求

新《规则》有效衔接了最新的国家财经政策法规与准则制度，对会计要素在事业单位财务管理工作具体应用上提供了指导性意见。中等职业学校作为国家事业单位，在具体应用中需要财务人员深入理解、领会、宣传、落实。首先，对财务人员学习能力提出更高要求。财经法规、财务会计专业知识更新很快，要有自我学习与研究能力，需要终身学习与研究，才有宽口径的政策法规与专业知识积累，才具更强的领悟力。其次，要不断提高自身职业判断能力，业务上遇到新问题，能在第一时间规划出正确、合理、合规的财务处理方案，而不是盲目跟着领导走，能给领导提供正确的财务管理参考意见。再次，需要良好的职业操守、责任和态度、沟通与协调能力，新政策新法规出台，需要向领导清楚地传达、向职工宣传，以在全单位自觉形成知规守规、知法守法的良好氛围，这是对财务人员的基本要求。

（二）对学校事业单位特殊性区分不足增加执行难度

事业单位体系庞大、情况复杂，新《规则》侧重于搭建普适性总体框架，所遵循的各类制度政策对不同单位的差异性考虑较少，对不同行业事业单位的特殊性考虑不够，存在行政化套用政府会计准则制度等“一刀切”的情况，弱化了其灵活性和机动性，也压缩了自由裁量和变通的空间。特别是教育类事业单位，没有具体行业层面的财务制度，会让财务人员感受到压力，增加其责任与风险。中等职业学校作为具体的特殊事业单位，在贯彻落实新《规则》时会增加执行难度。

（三）对资产管理安全完整和保值增值提出更高要求

随着国家对职业教育的重视，中等职业学校投入的教育经费不断加大，学校场馆建设、校园文化及环境建设、专业设备设施购置等规模不断扩大，但是资产管理基础工作相对薄弱，管理机构不健全，多数中职学校没有专门的资产管理部门，一般只是在总务部门设一个管理岗位，起到资产保管员的作用，其专业性不够强。资产管理人与使用人职责不清，也没有建立相应的责任追究制度。资产利用透明度较低，特别是通用设备共享共用性差，专业群的概念在中职学校比较弱，专业经费往往按照专业划分，各自建设自己专业，各专业之间通用设备没有完全做到打通共享，有的专业招生人数下降，教学设备闲置严重，有的专业招生人数扩大，资产资源紧缺，由于部门间条块分割严重，导致资源浪费、使用效率不高。针对实务中可能存在的问题，新《规则》不仅要求资产安全完整，更要求保值增值。

（四）对预算绩效目标设定和审核提出新要求

在事业单位内部，预算资金使用一般是“谁申请用钱，谁设定目标，谁负责绩效”，强化绩效目标设定，是使用预算资金的前置条件和关键，这就需要经费使用部门本着做出成效，考虑产出、成本，以及经济效益、社会效益、学生满意度等来设定目标，但是经费使用部门往往把目标定得过低且模糊，例如，目前教育部门正在大力推进职业学校高水平学校和高水平专业建设，项目资助力度大，资金绩效目标高，对建设达到什么样“高”的绩效，需要有具体的可操作性的目标来支撑，比如人才培养质量提升度、优质教学资源开发与应用、教材与教法改革、师资团队建设、社会贡献度、区域影响力提升度等要求，但是现实中不少学校项目绩效指标设定很模糊也不能量化，没能真正体现出“高”，模糊或宏观化便可减轻自身一些责任。作为学校领导，加强绩效目标审核控制是关键，但需要领导审核把关的项目多，有时候做不到事无巨细和深入研究，出现把关不严等情况。经费下达部门指导与监督力度也不够，导致不少项目绩效目标设定不科学。针对容易出现的类似问题，新《规则》对预算绩效管理提出了精细化要求。

五、新《规则》下完善中等职业学校财务管理的对策建议

（一）更新观念尽快适应新《规则》

中等职业学校财会人员要顺应形势，更新观念，主动适应新时代财政管理改革，尽快实现从事后管理为主的传统财务核算和费用“报销型”会计向经济业务事项全过程管理的“管理型”会计转变。加强多层次业务培训，让财务人员尽快接受适应新《规则》变化，让单位负责人明白为什么要改、怎么改，让财务工作获得领导重视，从而形成良好的财务人文环境。

（二）强化全面预算理念

强化全面预算理念，完善预算流程，建立跨年度预算平衡机制，按照规定程序合理安排预算资金，编制财政预算。将各项业务全部纳入预算管理“总盘子”，提升预算执行力，合理有序安排预算支出，根据年度工作目标任务，按照轻重缓急原则，确定年度预算优先安排和重点保障项目，确保各部门人员都能严格按照预算开展财务活动。

（三）构建绩效管理闭环系统

中等职业学校要将绩效理念和绩效管理方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。

1.事前绩效评估。一是根据学校总体战略目标及发展规划，确定学校整体绩效总目标，并逐级分解到学校教学、德育、行政等各类职能部门。二是按照职能部门绩效目标制定各类项目绩效目标，根据财政部门要求及拟定的绩效指标框架，定量与定性相结合，细化产出目标(数量、质量、时效、成本)，效益与效果目标(经济、社会、环境效益等)，满意度目标，并赋予不同目标权重系数，让绩效管理目标以绩效指标体系为依托，尽可能精细化可控可量化，为绩效评价提供可靠数据支撑。三是对重点项目或者金额重大项目开展事前绩效评估，从项目建设方案的可行性、必要性、合理性、经济效益等方面做好论证，以避免财政资金低效浪费。四是以绩效目标为导向，结合各部门上年预算执行情况和绩效评价结果进行新一轮预算编制。事前评估需要各部门密切配合，经费使用部门调查研究尽可能把绩效目标指标细化量化，财务部门给以编制方面政策指导，分管领导责任把关，经费下达部门可以横向比较分析，指导加强规范监督。

2.事中绩效监督。用定量和定性相结合的分析方式，以及日常监控和定期检查相结合的评判方式，对学校各职能部门预算执行情况和绩效目标实现程度开展监督、控制和管理。一是监督绩效目标完成情况，包括预计产出和效果实现进度及趋势；二是监督预算资金执行情况，包括资金收入、实际支出以及预计结转结余情况；三是重点关注预算管理制度落实、无预算超预算开支、挤占挪用预算资金、超资产配置标准等情况。

3.事后绩效评价。结合学校自评、主管部门测评、财政部门评价，作为安排预算、完善政策和改进管理的重要依据。对评价等级优良的，予以支持；对评价等级中等及以下的，视情况核减预算；对不进行整改或整改不到位的，对预算做相应调减或整改到位后再予安排。

（四）提升资产管理水平

首先，强化资产全生命周期管理。资产配置符合职能所需及事业发展规划，满足资产配置标准；资产使用要建立归口分级管理制度，责任到人，落实追究；盘活闲置资产，实现共享共用，打破专业条块分割，做到通用资产在全校范围内共享共用；资产处置要严格遵循处置条件和程序。其次，加强资产基础管理。财务部门设立资产管理会计，要充分利用资产信息管理系统，建立严谨的台账管理制度，及时办理资产购置、建卡、登记以及入账手续，不得形成账外资产；注重资产日常维护与保养，落实设备设施人性化管理责职，教导学生珍惜爱护学校资产，建立损坏赔偿制度，督促其有效使用；资产管理部门要加强盘点监督，定期或不定期对资产进行盘点、抽点、对账，出现资产盘盈盘亏的，严格按照财务有关规定处理，做到账实相符和账账相符，实现实物与价值统一监管，保障学校国有资产安全完整和保值增值。

（五）强化财务监督职能

财务监督贯穿中等职业学校会计核算和财务管理全过程，与审计监督、纪检监督侧重点不同，财务监督主要依靠财务人员工作经验和职业判断，去发现一些不合规、不合理、不合法的财务行为，但是财务人员不是实施监督的唯一主体，经费和实物资产使用者、职能部门负责人等都应作为实施财务监督的主体，建立起“谁使用经费、谁使用资产、谁负责监督”的责任监督机制，不能让财务人员在实施监督中承担无限责任，这就需要优化财务人员实现财务监督的独立工作环境，各级领导在思想上要给予高度重视和支持，让财务监督与审计监督、纪检监督共同构建经费使用的“防火墙”。

尽管新《规则》对中等职业学校财务管理工作提出了新的挑战，但也对规范学校财务工作带来了积极影响，促使中等职业学校在新准则制度指引下，更好地理顺学校财务管理工作，促进职业教育事业高质量发展。