浅谈广西环评市场现状及监管变化特点

刘冰燕 梁晓华 何彦芳 冯媛 黄俊凯 赵侣璇

（1 广西壮族自治区环境保护科学研究院 广西南宁 530022 2 北海市生态环境局 广西北海 536000）

2018 年底，全国人大常委会对《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）作出修改，取消了建设项目环境影响评价资质（以下简称“环评资质”）行政许可事项。2019 年，生态环境部先后发布《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》（以下简称《监督管理办法》）及3 个配套文件，并于11 月1 日启用全国环境影响评价信用平台（以下简称环评信用平台），标志着建设项目环评进入信用管理新时代，形成了以质量为核心、以公开为手段、以信用为主线的建设项目环境影响报告书（表）编制监管体系［1］。2020 年，生态环境部先后印发《关于加强环境影响报告书（表）编制质量监管工作的通知》《环评与排污许可监管行动计划（2021—2023 年）》《关于严惩弄虚作假提高环评质量的意见》等文件，提出更系统、更严格的环评监管要求。为研究环评资质的取消后环评市场呈现的新特点，本文以广西壮族自治区为例，总结归纳环评资质取消前后建设项目环评市场现状及环评监管政策变化情况，并结合实际情况简要分析当前环评市场发展趋势给环评监管带来的新要求与挑战。

1 环评市场现状及变化特点

1.1 编制单位数量变化情况

环评资质取消之前，机构需要通过申请获得环评资质后方可编制环评文件，而环评资质对机构配备的环评工程师有人数要求（甲级资质至少配备16 名，乙级资质至少9 名），生态环境部也会对这些环评工程师的全职情况进行严格核定，全国有环评资质的环评文件编制单位稳定在900 家左右。2018 年环评资质取消后，由于不再受资质和环评工程师人数限制，机构只要有环评工程师就能够编制环评文件，从事环评的门槛大幅降低，环评市场上的编制单位便如雨后春笋般迅速增长。截至2020 年12 月31 日，在环评信用平台注册的编制单位高达6 626 家［2］，较资质取消前的数量多了6 倍以上。

在广西，由于本地的环评工程师数量一直较少，技术力量比较薄弱，在环评资质取消前，区内有环评资质的环评文件编制单位仅有25 家，环评业务承接能力十分有限，大部分环评业务由区外编制单位承接完成。2016—2018 年间，在广西从业的编制单位中区内编制单位数量占比仅为15%左右，业绩量占比约为35%。环评资质取消后，广西本地编制单位数量快速增长，截至2020 年底，在环评信用平台注册的住所在广西的编制单位数量已超过100 家。随着数量增多，环评业务总体承接能力和市场竞争力增强，区内编制单位在广西环评从业占比也明显增大，业绩量占比从资质取消前的35%增长至60%左右，逐渐成为广西环评市场的“主力军”。

1.2 “问题”编制单位主要特点

环评资质取消前，环评文件存在问题较多的“问题”编制单位主要呈现环评工程师月均业绩量偏高、人员流动性大、环评工程师从业单位变更频繁等特点。环评资质取消后，“问题”编制单位的上述特点更加突出。这主要是环评资质取消后，注册成立一家编制单位门槛和成本降低，对于环评从业机构的环评工程师人数要求放宽，市场上涌现出一批“快餐式”编制单位。这些单位从成立开始就大量承揽环评业务，但通常只配备少量甚至一名环评工程师，导致环评业务水平跟不上业务量，环评文件编制质量得不到有效把关。另外因为目前环评市场上编制单位数量庞大，市场对环评工程师的需求增多，环评工程师从业选择增多，导致一些人员频繁变更从业单位，一些项目甚至在编制过程中要更换好几次编制主持人，环评文件编制缺乏连贯性，导致编制质量受到一定影响。此外，上述这些“快餐式”编制单位通常内部管理混乱，在环评信用平台上登记的经常为无效信息，联系困难，失信记分达到限制分数后便迅速注销，给审批部门造成了较大的审批风险和隐患。

2 国家环评监管政策变化

2.1 责任主体变化

2015 年原环境保护部印发的 《建设项目环境影响评价资质管理办法》中规定：“主持编制机构对环境影响报告书（表）编制质量和环境影响评价结论负责，环境影响报告书（表）编制主持人和主要编制人员承担相应责任。” 监管中发现问题时，由实施监督检查的生态环境主管部门依法依规对环评文件编制单位和编制人员进行处理处罚。2018 年底新修订的《环评法》 第二十条第一款规定：“建设单位应当对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的内容和结论负责，接受委托编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的技术单位对其编制的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表承担相应责任。”《监督管理办法》第三条也明确：“建设单位应当对环境影响报告书（表）的内容和结论负责；技术单位对其编制的环境影响报告书（表）承担相应责任。”环评文件责任主体由编制单位转变为建设单位。监管中发现问题时，生态环境主管部门对建设单位及其相关人员、编制单位、编制人员以及相关评估单位、审批部门都将予以处理处罚。

2.2 监管方式变化

环评资质取消前，生态环境主管部门主要通过环评资质管理和环评文件质量考核相结合的方式对编制单位及编制人员开展监督管理，对出现环评文件质量问题的相关单位和人员主要采取通报批评、责令限期整改等行政处理处罚措施。环评资质取消后，为确保环评文件质量，生态环境部启用环评信用平台，在加强环评文件编制质量考核的基础上，开始从国家层面对编制单位和编制人员实施信用管理，对出现报告书（表）质量问题的相关单位和人员予以行政处理处罚与失信记分双重惩戒措施。

2.3 约束范围变化

环评资质取消前，编制单位和编制人员处理处罚的约束范围仅限制在实施监管的生态环境主管部门所管辖区域，在其他地区的环评从业行为基本不受影响。随着 《监督管理办法》的实施和环评信用平台的启用，编制单位和编制人员信用记录实现全国共享，在各地失信记分全国累积，失信记分达到限制分数后，将在全国范围内进行限期整改，环评监管建立起“一处失信、全国公开”和“多处失信、全国受限”的跨地区环评失信惩戒机制，提高了处理处罚措施的约束范围，加大了质量责任追究力度。

3 广西环评监管政策变化

环评资质取消前，广西壮族自治区生态环境厅主要通过日常考核、年度环评文件抽查、环评单位现场检查等方式实施监管，并于2015 年起对从业编制单位开展年度信用评价。环评资质取消以来，广西壮族自治区生态环境厅在提高环评文件抽查频次的同时，将编制单位现场检查纳入“双随机、一公开”抽查事项，并开始着重对编制单位实施信用管理，建立行政管理和诚信管理的双重监管体系。

3.1 推进构建环评大数据监管体系

大数据是通过量化角度认识世界的有效途径［3］，环评大数据是对环评业务开展情况的客观映射［4］。2016 年以来，广西启用广西环保审批信息系统进行全区环评审批项目信息收集与统计分析，并依托该系统开展环评从业情况监督、环评文件复核抽查等一系列工作。环评资质取消后，在广西从业的编制单位数量大幅增加，为提高监管效率，确保环评文件质量，广西壮族自治区生态环境厅在将环评文件复核抽查频次由每年一次提高到每季度一次的基础上，印发《广西壮族自治区生态环境厅“双随机、一公开”抽查工作指引》，将编制单位现场检查纳入“双随机、一公开”抽查事项，启用“双随机、一公开”监管平台，建立编制单位和检查人员数据库，充分利用环评大数据对广西从业编制单位和人员实施监管。

3.2 加强环评信用管理体系建设

广西壮族自治区生态环境厅于2015 年起开始对从业编制单位开展年度信用评价，但由于信用信息采集周期长，发布时间相对滞后，主要是对行政监管的补充。环评资质取消后随着国家监管政策变化，信用管理成为环评监管的重要手段之一。广西壮族自治区生态环境厅积极响应国家 “以质量为核心、以信用为主线、以公开为手段、以监督为保障”的管理思路，开始着重对编制单位实施信用管理。2020 年，广西壮族自治区生态环境厅印发 《广西壮族自治区建设项目环境影响报告书（表）编制单位信用管理办法（试行）》，结合全区考核评分结果和环评信用平台信用信息，按季度对编制单位开展信用等级评定，定期对“守信”和“严重失信”信息予以公开，并按规定进行守信联合激励或者失信联合惩戒，逐步建立行政管理和诚信管理的双重监管体系。

4 结语

环评资质取消后，一方面由于编制单位门槛和成本降低，导致市场上编制单位数量多、变化快，环评从业人员流动更加频繁；另一方面由于社会信用体系建设还在发展阶段，守信联合激励和失信联合惩戒机制尚未成熟，环评领域诚信管理威慑力有限；同时，《行政处罚法》修订后，随着依法行政要求提高，环评监管部门实施行政处理处罚周期可能进一步延长。这些因素都给环评监管部门带来了新的压力和挑战。在当前环评市场发展趋势下，环评监管部门在持续加大环评文件质量监管力度的同时，更需要在今后加强信用管理方面的政策制定，从政府层面加大信用信息曝光力度，推进守信联合激励或者失信联合惩戒在环评领域的应用，提高编制单位诚信约束力，同时应加强建设单位负责制的社会宣贯，提高建设单位对环评文件质量的重视程度，转变建设单位“甩手掌柜”意识，引导建设单位监督编制单位，从行政管理和诚信管理、编制单位和建设单位多方面入手，保证环评制度有效实施，确保环评文件质量，推进环评市场健康有序发展。