生活源低价值可回收物收运处置体系建设探讨<br/>——以上海市嘉定区为例

生活源低价值可回收物收运处置体系建设探讨
——以上海市嘉定区为例

2022-07-02张寅

能源与环境 2022年3期

张寅

（上海市嘉定区市容环境卫生管理所上海 201800）

近年来，随着生活垃圾全程分类体系建设的不断推进，上海市嘉定区把再生资源回收工作作为区政府重点工作常抓不懈，强化政策引导和目标责任考核，着力推动生活垃圾分类清运体系和生活源再生资源回收体系“两网融合”，推进生活源可回收物的资源化回收，减少生活垃圾末端处置量，有序推进“两网融合”体系建设工作［1］，探索符合全区垃圾分类工作新路径。

1 基本情况

1.1 回收企业情况

自2018 年起，上海市嘉定区政府与上海市城投集团建立战略合作，并吸纳社会化、市场化、智能化力量参与回收市场。目前，生产性回收资源、生活源高价值可回收物主要是依靠民营企业完成，低价值可回收物由政府扶持，城投托底。

（1）回收企业分布。根据区商务委备案登记不完全统计，截至2019 年底，在区商务委备案登记的废旧物资回收企业共有约126 家。其中中心城区（嘉定镇街道、新成路街道、真新街道、菊园新区）废旧物资回收企业共有11 家，占有备案登记比例为8.7%，其他街镇占有比例为91.3%。低价值可回收物企业主要是上海市城投集团下属的资源分公司，负责辖区安亭镇、嘉定新城（马陆镇）、江桥镇、徐行镇、外冈镇、华亭镇、嘉定镇街道、新成路街道、嘉定工业区等9 个街镇的托底转运处置，另外，南翔镇、真新街道、菊园新区等3 个街镇自行委托社会化民营企业回收低价值可回收物。

（2）回收数量。根据区商务委不完全统计，2019 年全区回收再生资源量在45 万t 左右，其中废旧金属约33 万t，废纸7 万余t，废塑料约3 万t，其他约2 万t。通过城投托底收运的生活源可回收物量在0.73 万t 左右，仅占所有回收总量1.6%。

1.2 回收点、站、场分布情况

近年来，嘉定区着力重构“两网融合、覆盖全区”的再生资源回收网络，建设以居村服务点回收为基础、中转站分拣为核心、区级集散场规范转运为保障的资源回收网络体系。

（1）可回收物服务点情况。在服务点类型方面，截至2019年底，全区范围内分布在居村的各类可回收物服务点共有1 029 个，覆盖率100%。其中：示范标准型服务点（具备再生资源交投、分拣、存储等基本功能的固定回收服务点）303 个，占比29%；流动型服务点（采用App 预约回收和车辆流动回收等方式供居民交投的服务点）608 个，占比59%；自助型服务点（具备供居民自助交投、获得交投积分等功能的智能回收箱）118 个，占比12 %。2020 年可回收物服务点提升改造后，示范标准型服务点达到634 个（占62%），流动型服务点370 个（占36%），自助型服务点25 个（占2%）。服务点街镇分布如表1 所示，安亭镇、嘉定新城（马陆镇）、南翔镇、江桥镇等服务点数量相对较多，占全区总数63%；总体来看，各街镇服务点数量与居村数量成正比。

表1 嘉定区生活源可回收物服务点分布

（2）可回收物中转站情况。目前，辖区内可回收物中转站以民营自管与街镇自建相结合，经梳理排摸的中转站共有16 座，其中民营5 座（占31%），街镇自建11 座（占69%）。街镇自建的中转站主要是从2020 年初开始选址建设，主要服务于辖区内低价值可回收物暂存、分拣及转运功能。

（3）可回收物集散场情况。2018 年起，通过租赁土地的方式，在马陆镇包桥村建设区级可回收物集散场，占地1 693.33 m2，建筑面积1 357.69 m2，转运能力约50 t/d。

1.3 现阶段建设运行模式

对居村等生活源可回收物的循环利用，坚持因需布点，通过政府引导、社区参与、市场主导的方式，搭建“点、站、场”的再生资源回收网络［2］。

（1）实施提标改造。为进一步提升居村“两网融合”回收服务点、中转站规范化、功能化水平，2020 年起，参照《关于明确可回收物回收服务点、中转站专项补贴申请有关事项的通知》（沪绿容〔2020〕342 号）等相关文件要求，加快实施点、站提标改造。①结合垃圾箱房及投放点改造，梳理各居村符合条件的区域，满足低价值可回收物分类存放，做到再生资源回收网点与垃圾箱房设施共享，目前推进实施完成辖区634 个示范标准服务点提标改造。②采用公建用地或市场化租赁形式等，每个街镇至少设置1 座场地面积不小于500 m2，建筑面积不小于150 m2的“两网融合”中转站，配备自动称重、分拣及起重设备，具备街镇生活源再生资源交投、中转、分拣、打包等复合功能。③配齐专项收运车辆，每个街镇至少配置1 辆环卫托底收运车辆，落实进居村专项收运低价值可回收物，主体企业全品类回收车辆配置厢式货车、电动驳运机具等收运车辆，统一车辆标识，确保可回收物收运车辆数量配置与回收量及回收频率相匹配。

（2）铺设回收网络。按照示范点、标准点、流动点3 种类型，分层次实现标准、计量、车辆、服装、标识的统一。①示范点：由回收主体企业委派专人驻守，对居民开放。各类低价值可回收物分类存放，点位具备垃圾分类及“两网融合”宣传功能，堆满前由专用车辆及时清运到集散场。②标准点：定人定时定点，即派人每周在规定时间段，在“两网融合”点位收运。③流动点：定期派人在小区“两网融合”点位回收，随后由专车清运到中转站或集散场。从近两年回收网络运行情况来看，目前基层网络主要以个体回收点、流动回收人员为主，整个回收网络体系尚不完善。

（3）强化宣传领导。开展依托社区居委、物业、社区楼组长、党员、志愿者带动的社区宣传活动。通过宣传活动，讲清激励政策，激发居民垃圾分类、资源回收意识，提高对低附加值物分类和回收的知晓率及参与率，强化居民对于垃圾源头减量的意识，引导社区回收人员有效收集低价值可回收物，实现专项回收、处置，不让其混入生活垃圾中，进而实现再生资源“应分尽分”和“应收尽收”。

（4）加大政策扶持。为进一步加大回收企业培育力度，2019 年，嘉定区在全市率先开展了低价值可回收物专项补贴，补贴项目主要是自与上海市城投集团合作以来至2019 年上半年期间专项收运的废玻璃，专项回收量为560 t，共计补贴8.4 万元。2021 年，区绿容局与区财政局联合制定《关于嘉定区生活源低价值可回收物回收体系建设管理实施办法》，进一步明确收集转运模式，并配套相关奖补政策，服务点与中转站补贴与市级政策1∶1 同步配套，低价值可回收物奖补300 元/t（环卫收集补贴150 元/t+城投分拣转运补贴150 元/t）。

2 存在问题

近年来，由于原材料价格持续走低，再生资源回收发展行业仍比较薄弱，上海市可回收物回收体系缺失，大量可回收物进入生活垃圾清运渠道，在资源浪费的同时也增加了生活垃圾清运的负担［3］。目前嘉定区垃圾分类回收网络建设与可再生资源回收网络分属于两个不同的管理部门，两网脱节管理运营是造成低价值可回收物回收利用效率不高的原因［4］。

2.1 回收市场鱼龙混杂

目前，辖区内回收企业多为民营企业或个体工商户，废旧物品回收主要有金属废料、废旧塑料、废纸板3 类，回收站点一般分布在城乡接合部及近郊农村。据不完全调查，徐行镇、华亭镇、外冈镇等区域存在100 多个流动型废品回收站点，大多是就地分拣，拆解处理手段简单原始，且屡禁不止。另外，部分依法登记注册回收网点设施简陋，以露天堆放为主，在环保控制、规范作业、安全生产等方面也存在诸多问题。再生资源回收产业“小规模、低水平、低效益、高成本、高污染”等问题较为突出，管理科学化、规范化程度不高。

2.2 用地匮乏空间有限

目前，嘉定区“两网融合”回收体系建设仅完成部分基层回收网络建设，由于土地供应等问题，还缺乏规模化、精细化的分拣加工交易中心等上层次的回收网络［5］。并且，再生资源在区、镇两级规划阶段中用地不够明确，同时由于土地资源紧张，各街镇更愿意上高税收项目而不愿上再生资源这种公益性质的公共设施项目。建设再生资源加工交易市场因为土地问题得不到解决最后无法落地实施，再生资源回收阵地不断减少。

2.3 低值回收效果不佳

目前生活垃圾分类工作正处于起步阶段，虽然四分类垃圾桶硬件设施基本覆盖到位，但目前主要引导干、湿分类为主，市民对于可回收物认知度还不高，而且生活源低价值可回收物还没有形成运行有效的定时定点或上门回收模式，交售不便成为居民的普遍困扰。近几年，兴起的“小黄狗”“爱回收”等智能回收箱虽然在短期内解决了老百姓交投可回收物的最后1 km 问题，但智能回收箱在设备研发、日常运维等方面花费大量成本，并且前端分类不充分，中后端环节仍旧沿用传统分拣模式，最终这些项目大都已处在“虎头蛇尾”的烂尾状态［6］。另外，由于生活源可回收物后期处理能力、设施条件、回报率等局限，常与干垃圾混合后直接焚烧处理，分类处理未达到预期效果。

3 对策建议

生活源可回收物回收体系作为城市基础设施的有机组成部分，服务于广大民生，体现着文明程度，是衡量服务功能完备与否的标志之一。上海市生活垃圾分类工作明确要求将可回收物从生活垃圾中分离出来，“十四五” 期间上海市生活垃圾分类回收利用率要达到45%。因此构建完整的生活源可回收物回收体系，将成为实现垃圾减量、资源增量，完善城市服务功能的重要一环。

3.1 净化回收市场，主体企业强培育

建设规范化的可回收物回收体系，有利于回收行业健康发展，对于防止行业无序竞争、解决收废扰民问题有着直接作用。首先，要净化回收市场，借势借力扫除非法回收站点，及时清理、取缔无证流动收购行为。其中涉及商务、环保、市场监管、城管等多个部门，需要各管理机构配合，加强沟通协调，形成齐抓共管的工作格局。其次，积极培育回收主体企业，根据再生资源回收利用行业协会定期发布的生活垃圾可回收物回收市场价格和资源综合利用企业信息，统一管理辖区内回收网络。此外还要建立严密的监管和追溯机制，回收主体企业应当配备自动称重计量系统及监控设备，将可回收物数据纳入全区一网统管平台，实现数据自动化、定量化和可溯性统计，并接受实时监督，进一步规范回收企业运营。

3.2 加强资源整合，规划先行强落实

提升生活源可回收物回收效能，基础设施建设尤为关键。各街镇对辖区内所建可回收物回收服务点、中转站承担协调、建设或改建、管理的主体责任，区绿化市容局、区商务委对集散场建设和管理承担主体责任，区、镇两级要把体系建设项目用地纳入城市规划，并在资金、用地上给予支持。服务点设置方面，要按照合理布局和方便回收的原则，结合物业管理、社区管理和垃圾分类投放管理等形式统筹设置居村服务点，充分考虑回收的便利性、可操作性，提高回收分拣效率。中转站设置方面，应符合国家土地、建筑、环保、安全等方面的政策规定，并纳入城乡建设总体规划，其选址布局、规模建设要与当地经济、城建交通、环保市容相协调。人员车辆配置方面，编制收运队伍的时候要考虑不同区域的车辆、人员配备，整合环卫进小区收运队伍力量，保证可回收物专项收运与垃圾分类收集体系紧密衔接。

3.3 优化政策扶持，加大投入强保障

生活源可回收物回收作为公益性行业，为顺利推进回收体系建设，建议市级部门研究制定鼓励政策，加大对该体系建设的财政税收等方面的优惠政策的支持力度。区、镇两级财政将可回收物回收体系建设扶持资金纳入年度财政预算，用于支持嘉定区规范发展回收网络、建立健全回收体系的专项资金。低价值可回收物采取政府托底回收补助，鼓励回收企业承担低价值可回收物的托底回收职能，区政府每年按低价值可回收物回收数量给予财政补助。