审判委员会改革制度的分析及完善

赵皓诚

浙江大学，浙江 杭州 310058

一、审委会制度的源起和作用

在我国封建王朝时期，司法的重要性与政治和军事相同，统治者采用行政、司法合一的审判制度。在此制度下，行政长官也是司法长官，他们审理案件、判决案件，有时候为了标榜开明、驯化教育世人，他们也会邀请一些名流士绅陪审。但是在封建专权时代，即使是名流陪审，更多的也是“陪”而不是“审”。一般重大的案件要上交中央，由皇帝决定刑部、大理寺、都察院“三司会审”，特别重大的案件则是由规模更大、人数更多的“九卿会审”来解决。古人认为官员级别越高，能力更强，也更加的公正，而且集合众人的智慧能够更容易地调查出案件的事实和真相。中国古代虽然有明确的成文法典，但是由于成文法典条目较少，规定简单，所以判例就成了各级官员审判的参照物。而高级别行政官员参与审判的案件自然成为下级官吏参照的范本。他们审判的方式、经验会被传之天下，作为标杆。［1］

审委会制度的形成，是当时的政治经济、司法现实以及传统文化等多重因素共同作用的结果。新中国成立后，审委会制度得到发展，并逐渐法律化和规范化。1951年9月，中央人民政府委员会发布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》首次规定，在各级人民法院设立审判委员会，负责分析和处理重大的刑事、民事或疑难案件，并为其提供政策上、原则上等方面的指导，同时指导合议庭（或独任审判员）的审判工作。其后，《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《法院组织法》）规定，法院设立审判委员会（以下简称“审委会”），但并未厘定审委会是否直接裁决具体案件，也未明确其与合议庭的权责关系。［2］

二、审委会存废问题分析

关于审委会的存废问题学界有多种看法，一部分人主张从严治理，审委会应该被取消；但也有部分人认为审委会有其不可替代的价值和作用，应理性分析弊病，通过改革让这一旧制度重新焕发出新的生命力。

（一）废除派观点

首先，审委会的一大职能是讨论复杂疑难案件，这一职能会让法官产生依赖和惰性心理。他们为了减轻自己的负担和摆脱责任会将许多并不是特别疑难的案件提交审委会。而且审委会职责规定比较模糊，审委会也会利用职权要求法官将审理的案件提交，长此以往会让法官产生惰性心理。

其次，审委会是由多人合议审理案件，多人对此负责，而多人负责常常导致没人负责的结果，显然不符合权责对等要求，也不利于法官形成责任意识。对于事后的错案追究也非常不利。

最后，审委会的成员多由法院行政领导构成，相关的业务专家较少。因而审委会研究审批案件，更多体现法院的行政化特征，不利于实现司法独立和司法公正，不利于维护和保障案件当事人的合理合法权益，也有悖于中央关于深化司法体制机制改革的战略部署。［3］

（二）保留派观点

首先，在现阶段我国司法环境中，外界环境对法官审理案件具有较大影响，尤其是一些有重大社会影响的案件。但是审委会的存在可以很好地解决这个问题。审委会是一个团体，其抗压能力明显强过个人，这样即使在社会舆论压力下，法院也能够做出更高质量和更公正的审判。

其次，审委会可以集合优秀人员的力量，查缺补漏。对案件的公开讨论和争辩，会让案件越辩越明。审委会这一组织可以有效地集合众人的力量，并最大程度发挥它的作用。

最后，由于合议庭和法官的案件处理权力扩大，更依赖审委会进行案件的研究和审批，从而强化对裁判者的监督。现阶段司法改革突出法官权力，要求法官对案件终身负责，但这是一种事后监督。审委会对案件的监督则是一种事前的监督。事后监督只是一种威慑、追究和弥补，其作用有限。而事前监督可以防患于未然，其作用是不可替代的。［4］

综上所述，审委会的确存在许多问题，但仍然有重要价值和作用，而且这些作用是不可替代的。所以应该改革现有审委会，剥除与时代不相符的部分，增添新时代的核心要素和功能，而不是消灭它。消灭一个制度，伤筋动骨影响甚巨，而改造一个制度则可以循序渐进，不仅会少犯错误减少阻力，而且就像摸着石头过河还有回旋的余地。所以我们要改造其能为我们所用。

三、审委会现状及其问题

审委会的出现及其存在有一定的渊源和其特定的历史背景，在法律从业者水平不高、司法资源有限的情况下，集中优秀的法律工作人员，总结审判经验，为其他法官判案提供一个参照物，这是审委会制度出现的最根本原因。然而许多年之后，社会环境发生了许多的变化，审委会自身却没有随之转变。在当今的环境下，审委会已经不能适应法治社会发展要求，表现出许多的问题。

（一）法律规定不明确，审委会权力过大

我国法律关于审委会的权责规定尚不明晰，审判委员会在法院系统的现实运作中权力过大。《法院组织法》规定设立审判委员会，研究重大疑难案件和其他重大问题，但审委会的运行机制不够健全，审委会与合议庭的关系还没有完全理顺。这种宽泛的规定实际上赋予了审委会近似于无限的权力。但是这种无限的权力并没有转化为合理的效果。审委会拥有很大的权力，占有非常多的资源，但是没有与之对应的产出。

（二）“审”“判”不一，权责不对等

在案件审理判决中，审委会的运作方式是：对于重大和疑难的案件，由合议庭将案件汇报给审委会，审委会根据合议庭的汇报审理案件。《刑事诉讼法》第一百四十九条中规定，合议庭对于疑难复杂重大案件难以做出决定的，提请人民法院院长决定，提交审判委员会讨论决定。这种审理方式存在两个问题，第一，审委会并没有亲自审理案件或者说并没有接触案件当事人，仅仅根据法官的汇报，无法保证能查清案件事实；第二，审委会作出的决定，合议庭必须执行，执行时签署的是合议庭法官的名字。这样审判的权力归属于审委会，责任却由法官承担，导致权责明显不对等的问题。

（三）审委会成员业务素质问题

最初设立审委会的目的是集中优秀的法官，总结审判经验以作为其他法官判案的参考，因而当初审委会的成员都是业务上的出色人员。如今，审委会成员多是行政职位较高的人员。他们的行政能力毋庸置疑，但是因为远离一线审判，专业性很难保证。因而总结审判经验、处理疑难复杂案件的应有职能通常难以实现。

（四）诉讼法的基本原则问题

我国《民事诉讼法》明确规定审理民事案件时，法院按照法律规定要求，采取合议、回避、公开审判和两审终审的制度。各级审判机关审理案件要回避，公开。但是审委会审理案件并不符合这两个原则。审委会审理案件时，涉事法官并没有回避；而且，审委会审理案件也并没有公开，他们只是私下协商。这违反了《民事诉讼法》的基本原则。［5］

四、审委会改革思考

通过分析审委会存在的权力过大、权责不对等、业务素质难以保证、违背诉讼法基本原则等问题，应该对审判委员会这一制度进行深层次、全方位改革。具体而言，本文提出以下几点改革思路：

（一）明确规定审委会职责

审委会被诟病很严重的一点就是法律规定不明确，这种不明确赋予了审委会过于庞大的权力。而这种庞大的权力很明显会侵蚀合议庭的权力。在现在司法改革的大浪潮下，改革者的呼声愈加强调要还权力于合议庭，更多的要让法官做决策。这种庞大的权力明显与当前的司法改革的呼声相悖。因而对审委会的改革首先就要有明确的法律条文做依据，明确规定审委会的权力和责任，对应该由其审理的案件做出明确的规定以及详细的限制；其次就是要让审委会也要承担相应的责任，对于其讨论后作出决定的案件，一旦出现问题审委会也要承担相应的责任。让审委会在作出决定前深思熟虑，更加严肃谨慎。而且新的规定也要对诸如回避问题做出相应的解决方案。

（二）成立专门委员会

公众对审委会的专业性有怀疑，部分原因是审委会的组成人员很大一部分是法院的行政领导；另一部分原因是组成人员专业背景混杂，各个部门法出身的法官都有。审委会成员中行政领导较多，好处是能够抵御外界的各种压力，而且行政领导经验丰富；坏处则是行政领导事务繁忙很难花费精力去审理案件，而且他们远离一线审判，可能会对业务感到生疏。［6］而组成人员专业背景复杂，好处是能够从各个方面考虑思考案件；坏处是不够专业与深入。笔者认为审委会应该成立专门的委员会，类似于法院的各个审判庭一样，成立“民事审委会”“刑事审委会”“知识产权审委会”等等，每个专门审委会都由各个专业的经验丰富的法官组成，而且只审理本专业的案件。这样就可以避免专业性问题。审委会也可以实现其成立的宗旨，总结审判经验，审理疑难复杂案件。

（三）审委会亲自审理案件

审委会之前审理案件的模式是由法官向审委会汇报案件，审委会根据法官的汇报进行审理，这种审理更多的是侧重于法律的适用。由于审委会自己并没有亲自接触当事人，仅仅考虑法律的适用，因而这种审判很难称得上是尽善尽美的。笔者认为审委会的审判要想取得更好的成效，审委会的成员是要亲自接触当事人、要亲临现场去审判的。对于重大疑难的案件，审委会成员组成合议庭，亲自去审理案件。这样他们能够在了解案情的基础上更好地适用法律。最后的判决是由审委会做出的，审委会也要对其做出的判决负责，一旦后期出现错误，审委会要对其承担责任。这样做就是权力和责任统一，让审理者裁判，让裁判者负责。

（四）规范审委会表决制度

审委会审理案件后到表决阶段时应该有一套明确严格的表决制度。例如，审理案件时应该超人数的二分之一出席，表决时应该得到出席人数的过半数同意。对于投反对票的法官，允许他们在内部表决记录上写下自己的反对意见，事后追责时，投反对票的法官可以不被追责。而且就像美国联邦最高法院法官审理案件一样，可以允许持不同意见者公开表达自己的不同观点。这样才能让案件的事实更清楚，法院的审判才是公正的，社会上才会更加容易接受法院的裁决。

审委会制度的改革是一项复杂性、全局性工程。需要进行改革的，不仅包括审委会的组织结构、职责和运行方式，而且牵涉到上下级法院之间审委会的工作职能及其改革的一致性和连贯协调性。因此，审委会如何实现其工作职能，既是人民法院司法活动的客观需要，也为完善审委会制度提供必要的理论依据。因此，应当全面研究分析并在现行法律规定框架内探索实践。

现阶段，审委会的改革以“谁审理谁裁判、谁裁判谁负责”为制度导向，创新完善审委会听证程序，扩大诉辩双方的参与度，拓宽审委会委员厘清案情和抓住重点的渠道，提高了审委会认定事实、适用法律的准确性。2019年，最高法印发了《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》，将审委会的职权范围严格限定在审委会工作细则中，健全案件提交审委会之前的法官专业会议前置讨论工作，进一步规范审委会回避制度，逐步优化审委会在各级人民法院的工作机制。

总的来说，审判委员会制度是中国特色社会主义司法制度下各级人民法院的最高审判机构。审委会制度的改革使政治站位高、法律理论强、审判业务精且不担任领导职务的资深法官进入审委会，专业委员会和专业法官会议制度也使审委会的专业把关能力得到加强。最高法的意见同时明确，除法律规定不公开外，审委会的决定在裁判文书中应予公开。一系列重大改革提升了审委会的工作成效，使审委会制度得到了更好的适用。