“双循环”新发展格局下粮食安全生产路径研究

2022-11-23赵月明

南方农机 2022年15期

赵月明

（湖南望城国家农业科技园区管理委员会，湖南长沙 410000）

0 引言

按照联合国粮农组织的定义，粮食安全是指任何人随时可以获得且能够买得起足够、安全、营养的食物，以满足他们从事积极生活的需要和对食物的偏好[1]。在2020年5月14日召开的中央政治局常委会会议上，习近平总书记提出构建双循环新发展格局，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。双循环新发展格局下，更应该积极构建稳定的粮食供给体系，以实现更高水平的粮食安全[2]。曹宝明等[3]认为保障粮食安全，应兼顾供求，不仅要从生产角度确保供给安全，而且要关注需求端，特别是中西部城乡居民粮食需求如何得到满足的问题。同时，应将粮食安全的概念向食物安全的概念拓展。在保障粮食供给方面，水资源紧缺比耕地更加严峻，育种研发、灌溉农业、精细农业等都面临挑战，要沉下心积累科技创新优势。中国已经越过饥荒、营养不良以及粮食危机的阶段，未来暴发粮食危机的概率微乎其微。而从当前粮食供需总量来看，中国不需要担忧粮食危机，但要密切关注外部环境冲击对保障粮食安全带来的影响，特别是国际粮价市场的大幅波动。

2022年3月，习近平总书记看望了全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员，并参加联组会，听取意见和建议。他强调，实施乡村振兴战略，必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务，把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置，把“藏粮于地、藏粮于技”真正落实到位。我国在农业综合生产能力建设上积极探索，为粮食供给安全打下了坚实基础，但生产要素配置不合理、粮食供给结构失衡、资源环境压力大、口粮品质整体不高等问题仍很突出，增加产量和提升品质、协调机械和人力、种植和储粮标准等矛盾亟待解决。因此，必须顺应新时代新形势，坚持问题导向、灵活处理矛盾，扎实推进我国农业综合生产能力建设，确保国家谷物基本自给、口粮绝对安全。

1 粮食安全基本面分析

根据社会主义国家“集中力量办大事”的制度优势，我国在储备粮食方面未雨绸缪，严格的生产红线、充足的储备，有能力承受全球粮食价格大幅波动的压力，相对完善的粮食安全保障体系能够在危机前发挥“稳定器”的作用。

“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，走出了一条中国特色粮食安全之路。我国粮食安全保障体系在应对重大危机挑战面前有强大抗风险能力和实力[4]。具体表现在以下几个方面。

一是具备以口粮为主的生产保障基础。粮食种植面积稳定在1.1亿公顷以上，持续将基本农田改造为高标准农田，加大农业科技投入，逐步实施“藏粮于地、藏粮于技”重大战略，粮食连年丰收，年产量连续稳定在1.3万亿斤以上，能够保障全国人民口粮绝对安全。

二是强大的进口调剂能力和外汇储备。进口食物主要是大豆、玉米、油料、大麦、高粱等，解决了国内饲料用粮和品种调剂难题，缓解紧张的土地资源对外依存度，通过“适度进口”，用金融手段以现金换时间、空间，节省了耕地资源，间接助力现有土地资源专注口粮生产[5]。

三是具有战略性储备规模和体系。中央储备体系已成功运作20多年，具备了应对重大突发事件的保障功能，地方储备拥有6个月以上的储量，是区域性粮食安全的重要支撑。大中城市普遍建立的米面油等成品应急储备，可以保障半个月以上的供应，加上大型商超、批发市场的多元供应网络，都能保障城乡粮食供应安全[5]。

2 粮食供给风险分析

2.1 自然风险

自然风险，简单说就是天灾。粮食出口国家的旱灾、水灾、风灾、虫灾等各种自然灾害，导致当年粮食产量减少。国内粮食生产大省如东北三省、河南、山东、安徽、湖北、湖南等地，受异常天气影响，自然灾害发生（如2021年北涝南旱的反常天气），使粮食生产受到不同程度的冲击。

2.2 市场风险

市场风险主要表现在我国粮食价格出现“倒挂”现象。在“谷贱伤农”意识的影响下，我国粮食价格普遍高于国际粮食价格，但在国内同一地块种植其他品种的机会成本又最高，而将种粮与外出打工的收入对比，其机会成本更高。这种“三高”现象导致我国粮食生产的功能为保障国内民众口粮安全。因为小农户不是纯粹务农，大量兼业农民的存在，使得粮食生产主体存在不稳定性，农田抛荒撂荒现象时有发生。

2.3 流通风险

流通风险属于市场风险的延伸。新冠肺炎疫情的冲击下，资金流通变得困难，外循环的外汇储备有减少的趋势，同时物流通道和人员流动受限，区域之间农资供应不足、生产基地缺人工、农业机械服务衔接难，农产品贸易受油价高涨的影响，物流成本大幅增加，无论是国际还是国内均出现流通风险。

3 粮食安全生产对策

3.1 确保耕地有其耕，农耕后继有人

第一，在保护粮食主产区的基础上，尽可能地开发粮食主销区的耕地，应种尽种，保证粮食“供给量”的安全。粮食主产区特别是全国800个产粮大县维持“保供”问题不大，未来几年需重点补上“粮食主销区”的短板，制定粮食调入县的本地化产粮激励政策。措施可以不强调产量，目的是禁止“弃耕抛荒”的现象。具体是以村委会为单位制定考核标准，实行“耕地有其耕”村主任负责制，要求粮食主销区各村村干部主动作为，引导本村或外来农业经营主体代耕抛荒土地，力争做到不闲置耕地。

第二，亟须解决种粮劳动力周期性不足问题。城市务工收入远远高于种田收入，但粮食从播种、施肥、打药、收割到销售，并不需要全年长时间脱产作业，即便在机械化较低的地区农忙时间也就10余天[6]。如何补充农业生产一线的短期劳动力成为亟须解决的难题。对此，国家可制定法定农忙期，将回乡耕种作为一种义务。地方政府可出台对短期回乡务农人员和用人公司的奖励办法，保障公司和个人权利不因短期缺工受影响。例如，国家可将重要农忙时节（播种期和收割期）定为法定劳动日，允许具备劳动力的农村籍大学生在农忙时节回乡短期劳作，将其视为在校实践，可计入学分；或者对采矿业、建筑业、餐饮业、电子工厂等农村籍员工较多的单位，地方政府在保证公司正常运营的前提下，出台奖励用人公司的办法；对于工资收入较高的农村籍员工，还可以将周期性回乡务农的行为列入“个人所得税”专项附加扣除，纳税人只需提供村委会证明和土地承包经营权证即可每年扣除5 000元，以此调动其务农积极性。

3.2 依靠科技与信息

第一，要想把饭碗端在自己手里，就必须重视粮食科技基础研究。将种子、农药这些关键技术掌握在自己手中，摆脱长期单纯购买外国品种的现状。与美国孟山都、德国拜耳、以色列农业设备公司开展合作，学习日本现代化水稻种植技术，为我所用。在水稻育种和种植模式方面，以湖南杂交水稻研究中心为代表的“三分田养活一个人”粮食高产绿色优质科技创新工程、“海水稻工程”已经取得了可喜的成绩，但是在大豆育种、高效农药、技术应用方面，我国与发达国家还有差距。未来几年需继续强化种业和农药科技创新，突破种质和新农药创新、新品种选育和高效繁育等核心技术难题。

第二，加大对小型农机装备的产业投入。2019—2021年全国农作物耕种收综合机械化率超过70%，但机耕率高，机播率和机收率较低，特别是南方山地和丘陵地带机械化率更低。以湖南省为例，山地和丘陵合占全省总面积的66%，平原占13%，而洞庭湖平原的综合机械化率高于其他区域。娄底双峰专注小型化农机，开发出适合丘陵地带机械化作业的拖拉机、插秧机、旋耕机、收割机等小型农机装备，但是推广力度还不大，普及度还不够。未来几年可以将湖南娄底作为国家南方小型农机装备产业研发中心，把农机产品纳入国家补贴目录，创新补贴方式，将购机补贴和耗油补贴相结合。相对落后的粮食主销区使用娄底农机，则可先由政府租赁，再分配给当地农户使用，以此方式降低农户用机成本。

第三，加强农业信息化建设，跟踪生产、防灾减灾。粮食生长进度、市场行情变化、灾情状况每天都在变动，因此需要便捷畅通的信息传输渠道。将三大通信运营商作为信息发布的平台，一端将天气预报、农业生产情况、市场行情、农业基础资源等数据以短信形式直接发送给农户，另一端将农业信息发展趋势第一时间上报给地方政府。这就要求农业农村部门、气象部门、粮食批发市场与通信运营商通力合作，运用北斗卫星监测系统共享数据信息。用市场调控来指导农户做好粮食生产工作，对气象预报、病虫害、旱涝灾害等农业信息提前预警，一旦发生自然灾害，可将损失降到最低。

3.3 丰富农业种植结构和提质

第一，全面推行粮食优势产区标准化生产、非优势产区选择性种植。粮食包括谷物、豆类、薯类，其中，大豆除用作粮食外，还作为动物饲料用粮和植物油原料，每年的缺口较大。而大豆一年四季皆可种植，需尽快出台更实际的价格补贴和激励政策引导种植。除了谷物外，对大豆种植也应实行肥料统配统施、植保统防统治，用标准化技术降低农药、化肥等生产资料成本，更好地提高农业生产率[7-9]。

第二，加大科技降镉的投入力度。2019年云南镉超标大米舆情风波，波及了产粮地湖南省。湖南粮企销量下滑近45%，线上新闻、线下外省经销商集体抵制湖南大米，造成了不良影响，镉大米也成为影响粮食质量安全的敏感词语。南方地区如湖南、江西、广东等省份有色金属矿产丰富，土壤中含重金属超标问题比较普遍，因此必须继续加大科技降镉的投入力度。重金属污染土地是个区域性问题，而且“镉超标土壤≠生产镉超标大米”，在中轻度污染土壤中，生产的稻谷镉含量有一定随机性。2021年镉含量标准为不超过0.3 mg/kg，来年有可能为0.4 mg/kg甚至更高。近十年来湖南省积极探索，不间断加大支持降镉技术的资金投入，严禁在重度污染土壤上种植水稻，在中轻度污染区采用物理和化学降镉方法。在研发低吸镉品种，土壤测土配方（不过度使用化肥、撒石灰），水稻旺盛期田间管理清水灌溉、降低水稻吸镉能力等方面，取得了一些成绩。例如，湖南南县稻虾种养规模55万亩，年产小龙虾10万t，“稻虾米”25万t，综合产值超过100亿元。稻虾种养模式选择在中轻度镉污染稻田中发挥水稻和龙虾互利共生的作用，稻谷镉含量不超标，“稻虾米”还获得了国家农产品地理标志称号。

第三，统一镉含量检测标准。随着生活水平的提高，居民饮食结构更丰富，每天的大米摄入量减少，因此笔者建议将大米镉含量和稻谷镉含量国家检测标准与世界标准统一，即稻谷和大米镉含量均为不大于0.4 mg/kg（现行标准0.2 mg/kg）。对于含量在0.4 mg/kg～0.8 mg/kg的，在邀请专家讨论和科学实验后，本着不浪费粮食、科学用粮的原则，建议作为饲料用粮；工业用粮则不对稻米中的镉含量作硬性要求。

3.4 建立现代粮食物流体系

为了保证前述措施一一落实，需要在制度层面成立一支强大的农业服务队伍，可以参考日本、韩国农协的经验，以现有的供销合作社为基础成立中国农会（或农协），与农业农村主管部门相互配合，共同推动政策细节落实落地。同时建立安全高效、一体化运作的粮食物流网络。未来几年可开通若干条国际粮道、省际粮道、县际粮道，保证在极端条件下粮食产销区之间的物流运输平稳畅通。