村规民约在乡村治理中的困境及提升路径——以东南地区X村的人居环境治理为例

王雨寒

（暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院，广东 广州 510630）

0 引言

作为一种非正式的、约定俗成的、由村民共同商议的行为规范，村规民约在传统农村社会治理中发挥着重要作用。当前，为深入实施乡村振兴战略，党和国家高度重视村规民约等基层自治制度在现代乡村治理体系中所具备的积极功能。十九大以来，习近平总书记多次就发挥村规民约作用，教育和引导贫困群众改变陈规陋习、树立文明新风等作出重要指示。为贯彻落实习总书记重要指示精神和党中央决策部署，2018年，民政部、中组部、全国妇联等7个部门联合出台了《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，提出“到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约”的工作目标[1]，深入挖掘村规民约等社会规范在农村现代化建设中的积极作用。这是新时代充分汲取中华优秀传统进行创造性转化、打造“自治、德治、法治”三位一体治理格局的重要举措。

然而，伴随着广大农村加快转型和革新的现代化进程，在传统乡土社会孕育下形成的村规民约也出现了诸多问题，严重阻碍了村规民约实现其应有的功效和价值。在新形势乡村治理的背景下，正确认识村规民约的时代价值，深入探析村规民约实施过程中面临的现实困境，积极思考应对之策，以促进村规民约的完善，对推动乡村有序治理、国家治理能力和治理水平提升具有重要意义。

1 村规民约的时代价值

村规民约作为提升基层治理水平、推进乡村振兴的重要手段，在新时代越发显现其价值意蕴：通过村规民约，广泛收集村民群众意见，增强了村民参与乡村事务的责任感和主体意识；以风俗习惯为基础的具有自发契约性质的村规民约能在一定程度上补充国家法律法规的空缺之处，更好地实现乡村的良序治理；通过承载道德伦理内涵的村规民约，可以更好地推进社会主义核心价值观在乡村社会的落实，弘扬和培育纯正风气。

1.1 保障村民自治

村民自治涉及村民生产生活的各个方面，实施和建构村规民约是落实村民自我管理、自我教育、自我约束、自我监督的重要载体和有效保障，也是村民依法直接行使民主权利的重要方式。利用村规民约的平台，村民可以对自身最关心的问题进行咨询商议，可以要求村庄在村务管理、村务公开等方面进行明确规定，这一过程有效发挥了村民的主体意识，保障了村民对村庄事务的知情权、参与权。事实上，村规民约本身就是各村庄依据自身情况、在全村范围内达成的具有最高约束力的共识，是经由多数村民同意的“社会契约”[2]。这一性质决定了村规民约必须充分尊重村民的意愿，坚持村民在乡村治理和公共事务中的主体作用。

1.2 助推乡村治理

国家的法律法规不可能将社会生活的各个方面都纳入法治范畴，农村地区更是如此。而且，每个村庄的具体情况并不一样，就更需要因地制宜地制定相关规范对村庄事务进行有序治理。作为聚合村民一致共识的“软约束”，村规民约能在国家政策的统一指导下对各个村庄进行差异化管理，实现在乡村治理中推进制度具体化，在表达上也更加通俗易懂，具有灵活、高效的特性。在有规可依的乡村自治实践中，村规民约能有效地对村庄财政、社会治安、生态环境等各项内容进行管理，进而形成良好的乡村治理秩序[3]。

1.3 培育良风善俗

村规民约由来已久，在“皇权不下县”的乡土中国，基层村落的运行主要靠这种不成文的民间习俗来进行调控[4]。尽管带有旧时的封建纲常伦理、宗族势力把控等糟粕，但也难掩邻里互助、尊老爱幼、诚信友善等优秀传统美德通过村规民约代代相传，村规民约是传统乡村社会关系和人文道德的集中呈现。在新时期，农村社会仍保留着内生秩序，通过村规民约、自然法则等来维持和促进治理[5]。依靠村规民约的建构，将传统美德和新时代中国特色社会主义核心价值观相融合，在弘扬正气、重信尚义的环境中引导农村社会风气良性发展，必能为乡村治理提供强大的文化支撑。

2 村规民约在乡村治理中的困境分析

村规民约在乡村治理中的价值显著，但在实际的建设中却存在不少问题。对于村规民约的创新重塑既不能完全剥离文化传统，又必须与现代法治化、民主化社会相吻合。同时，在现代化治理要求的指导下，村规民约的具体发展和转型路径必须结合各个村庄的实际情况加以改造。对此，笔者将以东南地区X村通过村规民约对村庄人居环境进行治理的实践为例，分析村规民约在乡村人居环境治理中面临的问题和困境，并据此提出相应的改进措施。

X村坐落于中国东南地区，是著名的世界文化与自然遗产地。然而随着经济发展和城镇化步伐的加快，该村的自然资源和公共环境卫生遭到破坏，村庄“脏乱差”的问题十分突出。自2020年起，为响应地方政府农村人居环境综合整治的号召，该村在农村户厕改造、农村垃圾处理和村容村貌提升等方面对既有的村规民约进行了创新建构，村庄环境得到有效改善。目前，村庄里的大多数危房完成拆除改造工作，村庄街道和水渠更加清洁畅通，房前屋后的杂草得到修整，对垃圾也进行了相关的分类处理。尽管初见成效，但笔者在调查过程中，发现该村在重塑和实施卫生村规民约的过程中还存在着一些问题。

2.1 制定村规民约的过程及其问题

2.1.1 村规民约制定过程

1）村支书倡议发起。为构建美丽和谐的社会主义新农村，该村书记提出要制定一个关于环境卫生的村规民约，这一倡议得到了村委会的大力支持，迅速开启了具体制定和修订卫生公约的议程。

2）村两委拟定卫生公约草案并征求村民意见。在前期，有关环境卫生村规民约的详细内容首先在X村党支部、村民委员会中予以讨论，经过多次会议，卫生公约草案拟定。草案完成后，村干部在村庄公告栏进行张贴，就草案内容普遍征求村民的意见。

3）形成村规民约文本并召开村民代表大会。经过公示，环境卫生公约形成最终文本，村两委以召开村民代表大会的形式对公约进行表决，经由多数人同意通过。

2.1.2 村规民约制定过程中的问题

本质上，村规民约是村民们共同制定、达成一致并自愿遵守的日常行为约定，集中体现着所有村民的共同利益。村规民约的正当性本身来源于村民的认可，因而在村规民约的制定中，必须积极动员村民参与其中，使其充分行使人民当家作主的自治权利。根据有关规定，村规民约必须广泛听取和采纳村民提出的合理建议，并将其纳入村规民约当中，成为大家共同认可的规定。同时，村规民约还需经过村民代表大会进行表决并备案后实施[6]。

根据X村有关环境卫生村规民约的具体制定流程，可以发现X村村两委能够在拟定草案后征求村民的意见，同时村规民约经村民代表大会讨论通过后才生效实施，基本依照规定程序完成相关步骤。不过，笔者在与一些村民交谈后发现，多数村民表示村规民约的制定与自己关系不大，应该交给村干部等专人去做，自己对此并无什么建议。甚至有些村民并不知道当时的卫生环境草案有在村里公示并征询过意见，认为都是村干部直接制定好后在村庄中推行。可见，虽然制定村规民约的程序具有一定的民主性，但并不充分。据个别村民反映，村庄的程序制定更多只是流于表面形式，实际并没有什么村民会积极地去提意见，上面说什么下面照做就是。选择在公告栏进行张贴，而不是深入到各个村民家中入户调查，同时收集民意，也能够体现村委会并没有充分引导村民参与本村事务治理，最终造成村民总体参与度不足、积极性缺乏。由此看来，该村现阶段人居环境治理和美丽乡村建设由政府部门绝对主导，而村民的参与积极性不高[7]。

2.2 村规民约的主体内容及其问题

2.2.1 村规民约的主体内容

从内容上，X村切实制定了十条环境卫生村规民约以大力整治该村的人居环境。前三条主要是倡导性的条文规定：1）养成良好习惯，全体村民都是搞好卫生、爱护环境的主体，要树立“家园清洁人人有责，环境卫生个个参与”的意识；2）积极参加公共卫生活动，参与和支持农村环境卫生改造；3）做好个人卫生，勤洗漱、勤更衣，做到个人仪表端庄，衣服干净整洁，不蓬头垢面。后六条则是对卫生整治的具体内容进行规定，其中包括：1）确保村内道路及两侧和公共场所卫生整洁，无粪堆粪坑、无散养牲畜、无污水乱排、无柴草堆，保证道路畅通；2）落实门前“三包”（包秩序、包卫生、包绿化）责任制，生活垃圾定点存放，杜绝垃圾乱扔；3）家禽家畜集中圈养，不得散养，狗必须拴养，死禽死畜要深埋；4）保持河道清洁，不得将生活垃圾、农药瓶、农田杂草等一切杂物倒入各大小河道；5）自觉维护村内绿化地段的树木，不乱砍乱伐树木，保持绿化地段无杂物、无杂草、无垃圾；6）严禁焚烧秸秆，村民有义务进行监督举报。最后一条是惩罚措施，对于违反上述规定者，将责令其限期改正并视情况给予50～500元的罚款处理，直至追究相关责任。

2.2.2 村规民约内容中的问题

从环境卫生村规民约的具体条文着手，可以发现其中存在不少问题。首先，前三项规定是道德宣言式和倡导式的条文，比较笼统抽象、涵盖面广，而并没有准确告知村民的具体权利与义务，因而缺乏有效的约束力和可操作性。另外，在违反规约的处罚程序上，村规中提出要采取罚款的经济处罚手段，然而却缺少了规劝、说服教育等更为灵活的方式。这种刚性有余柔性不足的村规民约缺失了作为一种“社会契约”所需要的平等、宽容、妥协性，并不利于正向引导村民养成文明、爱护环境卫生的风气，更可能因为罚款影响了村规民约的正当性和权威性。同时，也缺少对一些做得好的村户进行表彰奖励的措施，极大地降低了村民参与卫生整治的积极性。

2.3 执行村规民约的过程及其问题

2.3.1 村规民约的执行过程

自文明卫生村规民约正式出台后，为了让村民了解掌握村规的具体内容和主要目的，党支部、村民委员会将公约大幅张贴在公告栏、户外墙壁上，并制作有关爱护环境的公告牌摆放在河畔、街道路口等显眼位置，同时利用宣传手册、横幅和村广播等传统模式传播规约的基本精神，努力做到家喻户晓、户户参与，号召村民为打造“文明示范村”而共同努力。在规约的具体执行上，由党员、网格员、村民代表分成六组，划片包户负责环境整治，发现问题，限期一周整改。另外，要求村民对自家院落及周边的堆放物、生活垃圾等进行集中清扫整治。还在村两委主要干部间成立了“环境卫生领导小组”作为监督村规执行的主体，定期进行环境卫生的视察。

2.3.2 村规民约执行过程中的问题

总体而言，经过一年多的修整，村庄环境卫生方面的治理效果较为明显，村容村貌得到提升，村民清洁卫生文明意识也普遍提高。大部分村民也表示文明卫生条约极大地改善了自身的居住环境，对此表示了认可。但笔者通过访谈了解到X村环境卫生村规民约在执行过程中也存在着一些问题：1）仍然有部分村民参与的积极性较低；2）年轻一代由于长期不在村子里，对村规民约的服从度和感知度较低；3）已搬离村子的居民住宅旁边的环境卫生无法得到保障。然而，这些问题在执行过程中并没有得到及时处理，反而被有意无意地忽视了。从根本上看，村民和村委会之间缺少了沟通的桥梁，导致在具体执行中会遇到而规约上容易忽视的实际问题没有真正被反馈到村委会。

3 村规民约在乡村治理中的提升路径

这种通过村规民约开展的环境治理不仅为村民塑造了新的生活卫生习惯，倡导和建设了社会主义文明新风尚，同时也起到了通过环境整治带动全体村民共同参与到村庄事务中的作用，从而提高了村民的主人翁意识[8]。然而，在制定和实施村规民约的过程中，也存在着一些问题，以人居环境治理的实践为例，这些问题在乡村治理的其他方面很大程度上也是存在的，具有普遍性。针对以上问题，笔者认为可以从以下三个方面进行提升和改进。

3.1 充分体现民意，强化村民的主体意识

村规民约的合法性和有效推行以村民的认可和同意为前提，这就需要在村规制定和执行的过程中广泛吸纳村民的意见和建议，充分体现民意。这还意味着，只有当村民真正参与到村规民约的制定和完善中，形成参与感和共同的经历才能有效提升村民对村规民约的心理认同，在践行村规民约时，村民也会表现得更为积极主动。在X村制定环境卫生村规民约的过程中，村两委的做法是自行拟定了规范草稿，然后在公告栏上张贴以征询村民意见，这种方式无法充分地将民众的建议纳入村规民约的制定实施过程中，因而在后续的执行中总有一些村民的参与度和服从度较低。更好的做法是，在起草新的村规民约之前，就应当就所需解决的实际问题在村民间进行前期调研，在前期调研的基础上形成初稿后，再发动党员、村小组代表采用入户收集民意的形式再次征求村民的意见。将根据意见再次修改的草稿提交村民大会审议，然后再根据村民的讨论意见作进一步的完善，最后再进行表决实施[9]。不断修改讨论的过程实质性地减弱了基层政府的绝对影响和干扰，也不断强化了村民的自觉自主，有利于村民增强自身的主人翁意识。

3.2 更具可操作性，制定灵活的奖惩措施

相对于仅仅是一些空泛的、道德倡导式的口号条文，村规民约应当更加具有可操作性，其内容应当与村民生活息息相关，并回答和解决乡村治理之需，这样才能保持村规民约蓬勃的活力和持久的生命力。在调整手段上，也可以结合本村特色和风俗习惯等实际，将村里一些群众公认的小政策、土方法转化为村规民约的重要内容，使其更具有可操作性。针对X村前三条的抽象笼统的条文，应该将其更改为更具实用性的行为规范。比如在鼓励村民参加村庄内公共卫生活动时，可以规定按照轮值的方式以户为单位参与部分区域的清洁工作，这样更能确保规定的落实和公平性。另外，作为一种社会规范，村规民约得以实施的关键还在于采取一些保障性的奖惩措施。然而，在X村的规约设计中，只采用了罚款这样的经济处罚手段，尽管比较有效，但容易引起民众的不满。在手段上，还应配合一些说服教育、舆论引导等更多样化的方式。另外，还可以专门制定文明卫生评比方案和考核标准，依照具体指标对表现优秀的清洁户予以嘉奖，这样更能激发群众的参与积极性。

3.3 及时解决问题，建设良好的反馈机制

作为一种行为规范，村规民约需要不断地在实践中加以完善和调整，这就要求各村能够及时解决和回应村规民约在执行中遇到的各种问题，因而需要建立一个问题反馈机制。村民有问题可以找小组代表，个别问题在双方之间内部处理，其他共性问题则上报给村委会，由村委会集中回应、重点解决[10]。可以看到，这种反馈机制也是村民发声、与自治组织进行沟通的重要桥梁。在X村执行环境卫生村规民约的过程中，村民就可以及时反馈这些问题并提出意见建议，然后村支书主动召集小组代表、党员等就规约实施问题的解决进行商讨，比如可以通过微信、QQ等新型沟通工具将村规民约传达给年轻一代，提高他们对规约的熟悉度；对于一些废弃住宅，可以让村委会成员分担这些区域的清洁工作等。良好的反馈机制不仅能拓宽村民参与村中事务的渠道，也能强化村规民约的执行效果。

4 结语

在我国的乡镇治理体制下，作为产生于基层民主，由村民们在自愿基础上共同参与、协商制定、自觉遵守的具有影响力和约束力的非正式制度，村规民约正发挥着重要作用。从基层管理出发，合理运用村规民约能为乡村秩序的建构和乡村振兴贡献积极力量；从村民出发，村规民约是村民共同意志的体现，反映了民之所需、民之所想和民之所求。不过，在目前的乡村治理实践中，一些村庄对村规民约的使用还存在着诸多问题。因此，必须深入探寻村规民约的发展困境，提出更有针对性的提升措施，真正释放村规民约在现代社会的核心价值和应有作用。