大数据时代铸牢中华民族共同体意识研究——以族际关系治理转型为视角

田钒平 张 耀

[提要]大数据时代是以互联网平台为基础，以海量数据为资源，以算法技术为核心，以人工智能为指向的数字信息时代。在大数据时代，族际关系治理呈现出治理主体多元化、治理过程动态化、治理环境复杂化、治理结果的不可预测性等新特征，需要面对区域间“数字鸿沟”带来的治理阻隔、大数据治理理念和治理实践的滞后发展以及族际错误言论的网络扩散风险等现实挑战。为此，亟需从弥合“数字鸿沟”差距、提升各民族公民数字权利实现的可行能力，推进族际关系的数据治理理念和数据治理实践转型，健全数字法治规范、引导族际关系治理法治化发展等方面，回应大数据时代族际关系治理结构的变革需求和治理挑战，以在虚实同构的治理场域中促进族际关系和谐发展与铸牢中华民族共同体意识。

我国是一个统一的多民族国家，在中华民族多元一体格局下，妥善治理族际关系，积极引导和推动中华民族共性文化生成，是巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系、促进各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展、铸牢中华民族共同体意识和实现中华民族伟大复兴的根本前提。大数据时代是以互联网平台为基础、以海量数据为资源、以算法技术为核心、以人工智能社会为指向的数字信息时代。在大数据时代，信息技术革命对族际交往方式产生了深刻影响，使族际关系治理呈现出新的结构性特征，因而传统的族际关系治理理念和路径已难以有效回应大数据时代族际关系治理转型下的现实需求和治理挑战。

2019年党的十九届四中全会提出要充分运用互联网、大数据和人工智能等技术手段，加强数字政府建设，把大数据治理作为提升国家治理体系和治理能力现代化的重要举措；[1](P.18)2021年习近平总书记在第五次中央民族工作会议上进一步指出，新时代做好党的民族工作，“要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平”[2]。这不仅促进了大数据在国家社会治理中的广泛适用，也对大数据时代提升族际关系治理现代化水平提出了更为紧迫的任务和要求。当前，理论界主要从大数据对国家和社会治理现代化带来的机遇和挑战，以及在社会不同领域如何运用大数据技术实现社会治理等层面进行了有益探究，但对大数据时代族际关系治理领域的研究则较为匮乏。在铸牢中华民族共同体意识的主线约束和实现中华民族伟大复兴的目标指引下，族际关系治理应当如何顺应大数据时代的发展潮流，秉承大数据治理思维理念，有效应对大数据对民族事务治理实践带来的风险和挑战，更好地促进各民族交往交流交融和铸牢中华民族共同体意识，构成了当前我国族际关系治理必须认真对待的重大命题。本文拟在系统分析大数据时代族际关系治理呈现出的新的结构性特征的基础上，从“数字鸿沟”、治理理念实践和族际错误言论等方面对大数据时代族际关系治理面临的主要挑战和应对策略进行深入研究，以期为在大数据时代提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平，有效引导各族公民铸牢中华民族共同体意识提供必要的理论支撑。

一、大数据时代族际关系治理的结构性特征

传统的族际关系治理具有治理主体的相对单一性、治理过程的科层性、治理环境的相对封闭性以及治理结果的相对可预测性等特征。在大数据时代，互联网平台为各族公民打开了通往赛博空间之门，各族公民参与社会治理更具可及性、及时性、便捷性和互动性，这使族际关系治理呈现出治理主体多元化、治理过程动态化、治理环境复杂化以及治理结果的不可预测性等结构性特征。

(一)族际关系治理主体：由政府主导向多元主体治理转变

在传统族际关系治理中，政府是族际关系治理的核心角色和主要引领者，各族公民和社会组织在族际关系治理中处于相对次要的地位。新中国成立以来，在马克思主义民族平等理论的指导下，我国通过开展民族识别工作、设立民族区域自治制度、实施帮助民族自治地方经济社会发展的优惠政策等多项举措，致力推进各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展，形成了平等团结互助和谐的社会主义民族关系。在此过程中，民族自治地方的上级国家机关和民族自治地方政府，特别是各级政府机关中的民族事务管理机构是我国族际关系治理的主体力量。因而，在我国政治体制格局中，族际关系治理体系“不可避免地带有国家治理上的结构性特征——治理主体的单一化，即体制上形成以党政为核心的权力中心，对政治事务与社会事务进行统一管理”[3]。相应地，各族公民和社会组织在族际关系治理中发挥的作用相对较小，往往处于被动接受的地位，这与我国族际关系治理主体的政府驱动模式具有十分紧密的关系，也反映出各族公民和社会组织参与族际关系治理的渠道不畅通和治理意识不充分等现实问题。

在大数据时代，随着各族公民在网络世界中的广泛参与，由政府主导的族际关系治理模式开始向多元主体治理趋势转变。互联网平台为数字社会搭建了底层架构，是大数据时代族际关系治理主体由“政府驱动”向“多方主体参与”发展的重要推力。互联网创设了与物理世界相对的网络空间，延展了族际关系治理的时空场域，为各族公民共同参与族际关系治理提供了良好的交往媒介和公共平台。一方面，互联网平台和大数据技术的发展降低了族际关系治理成本，各族公民、社会组织等主体参与族际关系治理的渠道更加便捷。相对于传统治理模式，族际交往的物理时空进一步被打破，仅仅需要一部手机，即使身处边疆的各族公民也能轻松获取各种数据信息、表达自我利益诉求和展现民族文化风韵，进而以低成本、便捷化的数字信息手段参与族际关系治理的各个领域。另一方面，虚拟现实将各族公民的民族身份、财富水平、职业阶层、性别差异、居住环境等个体化特征整合重构，创设了统一的“数字公民”身份，从而避免了可能基于民族身份的刻板化印象带来的交往阻隔，进一步激励和提升了各族公民在虚拟空间中参与族际关系治理的意识和积极性。

同时，随着政府治理理念由“管理型”社会向“服务型”社会转型，社会公共事务治理体系也愈加注重社会主体的自我治理、协同治理，“在民族事务治理主体上，由政府包办一切的一元单边方式，转变为在政府主导之下由社会组织、企业、公众等多元化主体共治的格局”[4]。然而，尽管大数据时代的公民、社会组织等多元主体在族际关系治理中具有广泛的参与性，但政府依然是影响族际关系发展的重要力量。多元主体协同参与的族际关系治理“强调的是各个组织之间的协同，政府作为嵌入社会的重要行为体，它在集体行动的规则、目标的制定方面起着不可替代的作用”[5]。

(二)族际关系治理过程：由科层式治理向动态化治理转变

大数据时代的族际关系治理打破了现实生活中的物理时空阻隔，族际关系治理的交互式、动态化形态正逐步取代科层式治理形态。一直以来，我国族际关系治理总体上形成的是由中央政府统一领导—上级国家机关帮助扶持—民族自治地方或其他地方政府分级管理的层级式治理体制。这种由上至下的科层式治理体制在族际交往环境相对封闭、人口流动相对缓慢的历史时期曾发挥过重要作用。但是，在由政府主导的族际关系治理体制下，区域性、条块化的行政单位划分和各部门“各自为政”的隔离状态，往往容易造成“上令下从”的单一向度治理模式。这种治理模式中的“很多事例表明，基于权力职责体系分工和上下层级规制的官僚科层制，容易导致资源配置与之形成相反的倒金字塔结构”[6]。

在大数据时代，网络平台和算法技术等可以对各族公民的族际交往行为赋能，“以往层级结构和层级势能所依凭的物理时空基础和载体，逐渐被数字时代的扁平化、破碎化、流动化的社会关系和社会结构所消解”[7]。大数据时代的族际交往通过“数据化”呈现和“网络化”表达，使“固态社会”中的族际关系治理转变为具有实时性、交互式、动态化的“液态社会”中的族际关系治理形态，传统的科层式治理开始向动态化治理转变。

第一，从交往形式来看，各族公民所具有的不同的文化风俗、生活习惯、价值观念等要素可以通过数据化形式在网络空间中呈现出来，并通过发文、评论、点赞、转载等网络社交行为方式使其相互交流碰撞，从而扩大和强化了各族公民互动的频率和程度，使各族公民间的交往活动更具交互性、动态化特征。

第二，从政府与各族公民的治理关系而言，各族公民不再是被动接受政府治理的对象，而是积极主动参与族际关系治理的重要力量。一方面，运用移动通信设备，各族公民可以高效便捷地获取各类社会信息和表达利益诉求，从而极大地改变了政府和各族公民间信息不对称的困境，有利于政府进一步调整优化政策服务。另一方面，政府通过数据挖掘和数据整合等技术手段，可以对各族公民在网络空间中留存的海量数据信息进行分析预测，进而得以把握各族公民的分布特征、流动趋势、舆论走向、需求表现、消费能力等诸多情况，以此为精准治理提供可靠的数据信息支撑。例如，在城市少数民族流动人口服务管理中，政府运用大数据技术将“大数据呈现出的海量性、追踪性、实时性、共享性、预测性等优势与少数民族流动人口群体的多样性、流动性、分散性、融入性、参与性”[8]等特征紧密结合起来，通过动态化服务管理，可以在民族文化保护、特殊性社会生活需求、就业帮扶指导、政治参与过程、突发事件应对等方面有效提升族际关系治理能力和治理绩效。

大数据时代族际交往过程的数据化是族际关系治理形态由科层式治理向动态化治理转变的关键，族际交往主体和行为均可通过数据化形式呈现。首先，国家在“数字政府”建设过程中可以收集各族公民必要的个人信息，将各族公民统一化为“数字公民”，并据此作为族际关系治理的数据来源和依据；同时，以“BAT”①为代表的互联网平台企业在为各族公民提供数字红利和开辟数字生活方式的过程中也收集、储存着海量数据信息，从而为大数据时代族际关系治理的交互性、动态化提供有利条件和必要保障。其次，大数据时代族际交往的行为内容呈现数据化特征。各族公民以文字、声音、图片、视频等半结构化、非结构化数据类型呈现的涉民族因素信息，在大数据技术作用下具有长久的可储存性与随时的可获取性，这不仅丰富了族际交流互动的表现形式，也延展了族际治理过程的动态发展特性。最后，数字化族际关系所产生的海量的数据信息将“通过新一代信息技术手段汇集成数据流，并服务于后续的社会运行和社会治理”[9]，由此进一步增强了族际关系治理的动态化趋势。

(三)族际关系治理环境：由相对封闭性向开放复杂化转变

在传统的族际关系治理形态中，各族公民在物理时空中受制于自我治理的封闭性环境和政府组织体系部门化决策的影响，从而形成了相对封闭的族际关系治理环境。

第一，从各族公民自我治理情况来看，长期以来，在我国城乡二元对立的社会结构背景下，我国民族地区往往处于经济发展水平相对落后的边远贫困地区；同时受自然地理环境和历史文化传统等因素影响，生活在民族地区的各族公民与外部社会缺乏有效沟通和联系，形成了相对封闭的“熟人社会”，在解决当地的族际矛盾时，风俗习惯发挥着重要作用。由此不仅导致民族地区的社会生活环境相对封闭，在族际关系的自我治理中，治理环境亦呈现出相对封闭的特征。

第二，从政府治理的情况来看，我国主要通过制定和实施广泛的优惠性政策来调整族际关系。但是，这种政府组织型的族际关系治理模式难以摆脱相对封闭的部门化决策桎梏。从传统的治理实践来看，我国政府组织体系呈现的是一种以政府为核心的封闭式结构，即“在政府内部形成以官僚科层制为主体的政府及其职能部门，政治系统之外的利益集团即使参与政治，也是以公共政策的制定为中心，将其利益意志输入到政治系统，再由政府职能部门像黑箱(black box)一样制定出公共政策”[10]。这在一定程度上忽视了各族公民、社会组织等治理主体的外部影响，在政策的执行过程中也缺乏适时调整的灵活性。

当前，随着我国全面建成小康社会目标的完成和社会主要矛盾的转变，各民族交往交流交融的进程不断加深，使得族际关系治理呈现出更加复杂的族际交往环境。首先，民族地区城镇化进程的快速推进造成了民族地区以风俗习惯为主要表现形式的非正式规则与市场经济体制下的国家正式规则间的冲突张力，由此伴随的“文化阵痛”和“文化调适”过程也易于加剧民族地区部分群体对本民族文化认同的内生性危机。其次，在人口大流动大融居背景下，城市民族工作中存在的“三个不适应”现象也会一定程度地影响民族关系的健康和谐发展。最后，改革开放以来，一些西方敌对势力以文化交流、资助帮扶等名义试图煽动我国少数民族进行分裂活动，族际交往环境面临国际因素方面的复杂性。

在大数据时代，物理时空中的族际关系治理逐渐突破相对封闭性的社会治理环境，呈现出更加开放性、复杂化的特征。

第一，多元的族际关系治理主体、突破物理时空限制的族际交往场域、交互及时性的族际交往体验等因素的存在，使得族际交往方式、目的、环境日益变幻。复杂的族际关系通过“网上网下共振，现实世界与虚拟世界相互交织，公众诉求与网络舆情交相呼应，信息传播、交互方式、信息与资源集聚程度等都发生了巨大变化”[11]。在此背景下，影响族际关系发展的个体与群体性言论、事件等经由转发、评论等互动行为在时间与空间范围内显示出倍增效应，族际关系治理环境更趋复杂化。

第二，数字信息技术的发展所带来的“发散性网状”结构，要求政府的族际关系治理结构朝着开放性和扁平化管理模式发展。为适应大数据时代发展要求，政府在族际关系治理的组织架构上也朝着互动互通、信息共享、协同合作的治理模式奋进，通过开放族际关系治理边界，鼓励多元族际关系治理主体通过大数据平台表达利益诉求和广泛参与族际关系治理。由此，既促进了族际关系治理的开放式发展，也对政府及时应变的治理能力提出了更高要求和新的挑战。

(四)族际关系治理结果：由相对可预测性向不确定性转变

大数据时代，各族公民在网络与现实双重时空领域的交织互动改变了族际交往的方式，扩大了族际交流的范围，深化了族际交融的程度。但是，“民族交往频率与族际关系融洽并非是线性关系，交往增多并不必然带来关系和睦”[12]。大数据时代族际交往环境的复杂性、族际关系治理主体的多元性以及族际关系治理过程的动态化，在客观上必然导致族际关系治理结果面临更多的不确定性。

在大数据时代的族际关系治理中，生活在祖国各地的各族公民逐渐被卷入数字经济市场化浪潮之中，互联网科技编织的社会关系网将相隔千里的各族公民紧密相连。因而，族际关系治理系统中的各要素之间呈现出紧密的相关性与高度的依赖性，增加了族际交往环境的复杂性、族际矛盾冲突生发的或然性、族际互动的扩散性，以及族际关系治理结果的不确定性。

第一，和谐的族际关系依赖于各族公民对待族际关系的心理态度，以及维护族际关系和谐发展的保障制度。无论是日常社会生活中的言论行为，还是运用技术权力制定的市场规则，凡是涉及影响族际关系的微小因素，在经由多频互动与网络发酵后，都有可能导致影响甚大的具有不确定性的“蝴蝶效应”。

第二，社会生活的无限性与政府资源的有限性决定了政府的调控行为不可能有效触及族际关系治理的各个层面。族际交往的广泛性和活跃度与制度规则的相对滞后性之间存在明显的对比差异，由此决定了政府不可能监管到每一个不和谐因素的生发与蔓延。在大数据时代，政府虽然借助信息技术能够强化治理措施的精准性与预测性，但是，“由于其信息不对称、数据质量难保证、数字鸿沟与裂痕、数据结果的非正当使用、安全隐患与技术风险等因素的存在，大数据技术亦在很大程度上放大了社会治理结果的不确定性”[11]。

第三，在大数据时代，由于政府治理能力的有限性，新兴的网络经济平台不断渗入社会治理过程之中，成为族际关系治理结果不确定性的又一重要影响因素。在大数据时代，网络平台企业等市场主体更倾向于将数据资源纳入自身发展规划之中，特别是在网络平台经济等新经济业态中，用户享受互联网商业平台所提供的便利服务的前提是接受其制定的平台规则，“在这种情况下，一方面，商业平台权力的行使以一种更为动态和精细化的方式实施；另一方面，它也激发了消费者本身参与规范执行的意愿”[13]。由此，互联网商业平台逐步渗透到各族公民的社会生活领域，“它们不再局限于经济目标上的经营管理，而是通过制定平台规则、处理平台纠纷、行使平台监管权等赋有了‘准立法权’‘准行政权’‘准司法权’”[14]，开始与政府分享社会治理的公共权力，进而可能加剧族际关系治理环境的复杂性。

二、大数据时代族际关系治理面对的挑战

在大数据时代，族际关系呈现出新的特征与发展趋势，各族公民互动的时空领域得以延展，族际交往交流交融的内容和程度得以深化拓展，为铸牢中华民族共同体意识提供了有利的场域条件。然而，大数据时代信息技术作为族际关系治理的双刃剑，在为族际关系创造有利社会环境的同时，也给族际关系治理带来了一些难以回避的现实挑战。

(一)“数字鸿沟”对族际关系治理的现实阻隔

信息通信技术是大数据时代族际关系发生场域由物理时空转向赛博空间的前提，而各族公民间存在的“数字鸿沟”现象，则是阻碍族际交往和族际关系治理的重要因素。“数字鸿沟”问题“是指在全球数字化进程中，不同国家、不同地区、不同行业、不同人群之间通过互联网或其他信息技术和服务获取信息的差异，这种差异包括使用机会的差异和应用技能的差异”[15]。在大数据时代，我国族际关系治理中的“数字鸿沟”问题主要表现为东部和中西部地区以及农村与城镇地区这两大区域内各族公民间的差距。同时，这种差距也表现为各族公民在享有互联网信息技术服务及其产生的数字红利这两方面的权利实现差异等问题。

第一，从城乡间的“数字鸿沟”问题来看，尽管我国互联网事业发展迅速，但是城乡各族公民之间存在的“数字鸿沟”差距依然显著。2020年我国常住人口城镇化率仅为63.89%[16]，农村人口依然占据全国人口的较大比重，各族公民在城乡之间的“数字鸿沟”差距问题十分明显。具体而言，首先，在城乡互联网使用人数上，根据中国互联网络信息中心发布的《第47次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年12月底，我国网民规模为9.89亿人，其中城镇网民人数达6.8亿人，占网民整体的68.7%，而农村网民规模为3.09亿人，占比仅为31.3%。[17]其次，从不同地区各族公民获取互联网通讯服务的基础设施条件来看，城乡各族公民在获取互联网的机会上依然存在较大差距。当前，我国城镇地区互联网普及率为79.8%，而农村地区互联网普及率仅为55.9%。最后，从非网民规模在城乡分布的情况来看，农村地区的非网民人数占整体非网民人数的62.7%，且高于全国农村人口比例23.3个百分点。从我国各族公民的城乡分布情况来看，虽然少数民族人口只占全国总人口的8.5%，但是民族自治地方却占全国国土总面积的64%，其中绝大部分少数民族生活在广阔的农村偏远地区。因而，从城乡间“数字鸿沟”的分布情况来看，农村地区的公民，特别是少数民族公民所享有的互联网通信服务和数字红利情况堪忧，这对大数据时代族际交往和族际关系治理带来了困阻。

第二，从东部和中西部地区各族公民的“数字鸿沟”分布情况来看，情况亦不容乐观。2017年，我国信息社会指数(ISI)为0.4749，东部、中部和西部的信息社会指数分别为0.6024、0.4372、0.4190。东部地区ISI指数高出全国平均水平的26.9%，比中部与西部地区高出37.8%和43.8%。[18]东部与中西部地区ISI指数之间的差异反映的不仅仅是东部与中西部地区各族公民对互联网的可及性差距，更为重要的是，ISI指数包含信息经济、网络社会、在线政府和数字生活四大指标，反映的是不同地区各族公民通过互联网创造、获取、使用和分享数字知识信息的能力差距，以及促进个人全面发展的权利实现差异问题，即不同地区各族公民在“数字鸿沟”现象中所表现出的机会平等与实质平等之间的差距。

第三，“数字鸿沟”中一级“接入沟”反映的是各族公民对互联网服务及终端设备的机会平等，而各族公民在享有数字红利的二级“使用沟”层面的差距更加不容忽视。随着我国信息基础设施建设的不断推进，我国各族公民在一级“接入沟”中的差距越来越小，但在使用信息通信工具的素养和技能方面的“技能鸿沟”，在使用数字信息网络提升自我社会适应能力的“经济机会鸿沟”和利用互联网提高自己的政治参与度和影响力方面的“民主鸿沟”等二级“使用沟”层面[19](P.69)，城乡与东、中、西部地区的各族公民之间的“数字鸿沟”差距给族际关系治理带来的不利影响更为突出。“数字鸿沟”的本质差异在于各族公民通过运用数字信息技术在社会领域中实现数字权利的“可行能力”的差异。例如，在互联网使用者与非互联网使用者之间就存在明显的工资溢价效应。有研究表明，“在控制了其他因素之后，互联网使用者的平均工资收入是非使用者的1.375倍”[20]，这对处于“数字鸿沟”中的各族公民，特别是少数民族公民的经济竞争力将会产生较为不利的社会影响。

从我国各民族的空间分布情况来看，少数民族主要生活在地理自然条件相对较差、经济社会发育程度相对落后的农村边远地区，其获取与使用互联网信息技术服务的现实性更低。更为严重的是，在边远农村地区，各族公民“线上活动的内容及其结构不尽合理，较少将互联网作为自我发展的工具；在线关系显现出浓重的熟人社会色彩，表现出低度融入，在利用互联网拓展自身的社会资本、发展机会、群际交流等方面仍有局限性”[21]。这不仅对大数据时代族际交往交流交融与社会治理造成了现实阻隔，也不利于各族公民实现享有数字红利的平等权利，提升自身经济发展能力。

(二)大数据治理理念和实践的滞后发展

大数据时代的族际关系治理目标在于引导多元治理主体运用大数据技术等信息科技来推动族际关系治理理念和实践的变革发展，从而保障各族公民享有“数字人权”和实现族际关系的和谐发展。当前，大数据时代的族际关系治理呈现出诸多新特点、新需求，但是社会主体在治理理念和治理实践中的表现却相对滞后，不能适应大数据时代族际关系治理的现实需求。在大数据时代，政府依然是族际关系治理的重要主体，政府凭借互联网、大数据、算法等信息技术治理思维理念和技术手段来处理民族事务、调整民族关系，从而发挥着影响族际关系发展趋势的重要作用。然而，当前政府在运用大数据技术调整族际关系的能力不足，是导致族际关系治理理念和治理实践滞后于族际关系发展需求的主要根源。

从治理理念来看，尽管我国行政体制改革取得了诸多成效，然而政府在族际关系治理中主要还是依赖的由上而下的“管理型”治理理念，这与大数据时代族际关系发展的新特点与新需求不相契合。

第一，从治理主体来看，政府部门依然是公共政策制定的重要主体，而社会公民缺乏必要的政治决策参与，政府与各族公民间呈现的是决策—执行—服从的管理型关系。在我国的行政体制改革中，虽然公共决策机制的优化一直是改革的重点，如探索实施乡镇直选、基层议事会等公共决策机制以提升公民的参与度和体验感，但对整体性的制度设计而言依然收效甚微。在这种管理理念之下，族际关系治理更多呈现的是部门化决策，即由不同部门间的利益博弈而产生的公共决策机制。部门化决策是一个依赖于不同部门间的资源交换和权力权威关系的复杂过程[22]，在调整族际关系的公共政策决策中，部门的自主性与竞争性权威之间存在的内生张力，进一步制约了调整族际关系的公共政策的合理性和及时性。从民族自治地方自治机关对族际关系的治理理念来看，虽然我国《民族区域自治法》对民主协商制度作出了明确的原则性规定②，但受制于“管理型”决策理念桎梏和行为规则的缺失，在民族自治地方自治机关的公共决策中主要形成的是由政府部门与各民族代表分别协商的“垂直型”协商决策模式。[23]这种“垂直型”协商决策模式具有浓厚的族际关系“管理型”治理理念色彩，即使在数字政府建设中也不仅容易导致部门间相互分离的“数据孤岛”困境，同时与大数据时代下参与族际关系治理主体的多元性、自主性、可及性等新需求、新特点并不相融，甚至会引发新的矛盾。

第二，从治理的决策依据来看，传统的治理决策主要依赖有限的个案经验和抽样调查，从而推导出具有全局性和一般性的决策。但是，这种“以有限个案经验为基础的治理思维或管理灵感，不仅难以考虑到社会各阶层、各群体之间的差异性，而且难以顾及不同时空范围的情境化影响，甚至可能是碎片化的耦合关系”[24]。在大数据时代，“数据决策”理念已经是族际关系治理不容忽视的重要方式。在大数据时代，通过算法与大数据技术的处理，各族公民在网络空间中的任何行为“痕迹”都可以使具有相关性、全局性、可靠性、真实性的海量数据成为政府在族际关系治理决策中的重要资源和依据。“用数据说话”的决策理念不仅能够在一定程度上消除小样本调研和个案经验调查的有限性缺憾，更具科学理性化特征，更能对政策的制定和实施作出预判性分析，从而有效提高治理实效和各族公民的满意度。但是，当前政府依赖的传统决策理念已难以适应数据治理的发展需求。

从治理实践来看，当前我国大数据治理实践主要集中于数字经济领域，而在族际关系治理领域的实践运用还相对欠缺，且民族地区的治理实践更为滞后。

第一，在大数据治理领域，政府对大数据时代的治理实践相对集中在经济较为发达地区的数字经济市场，继而表现在由大数据、云计算、人工智能等信息技术所推动的智慧城市建设领域，而在一定程度上忽视了大数据时代族际交往的新变化与族际关系治理的新需求。即使是在各族人口流动频繁的城市，族际关系治理也更趋向于政府对少数民族的行政化管理与民族团结进步创建活动，而对网络空间内和谐族际关系治理的关注度尚不充分。

第二，从民族地区的大数据社会治理来看，由于财政保障与经济水平等影响族际关系治理能力的诸多因素的制约，民族地区政府依然主要适用传统的科层式族际关系治理体制。现实生活中，除贵州贵阳地区外，民族地区对运用大数据技术治理族际关系既缺乏经济动能的支撑保障，又掣肘于各族公民对大数据治理的消极参与，因而民族地区族际关系的大数据治理理念与实践情况并不乐观。

(三)族际错误言论的网络扩散风险

在大数据时代，影响族际关系发展的错误言论经由网络放大扩散后，形成的网络舆情可能在现实社会中产生广泛而严重的负面效应。从族际言论的功能区分来看，族际交往中主要存在两种影响族际关系发展的言论。一种是有利于族际交往交流交融的积极正确言论，其不仅符合族际关系发展的社会现实与客观规律，同时也有利于维护各民族间平等团结互助和谐的社会关系，滋养与促进中华民族共性因素的生成；一种是不利于族际交往交流交融的消极错误言论，其存在不仅有违族际关系发展的现实情况与演进规律，同时也容易导致各族公民间的误解与隔阂，阻碍与破坏中华民族共性因素的形成与发展。

在现实生活中，无论是在传统的物理空间还是在互联网空间，族际关系是否发生都须依据各族公民在交往过程中基于何种利益的需要来作出判定。族际关系是各族公民“基于本民族群体利益的需要，与其他民族的群体组织或者个体成员之间发生的交往关系”[25]；反之，虽然每个公民都具有特定的民族身份，但是如果只是基于个人或组织的利益需要而与其他民族的个体成员发生的关系，并不是族际关系，而只是一般的公民关系。然而，一方面，有些公民为了维护自身利益，或者基于非理性的认知偏见，或者受到某些非法势力的煽动等原因，错误地将非族际关系作为族际关系看待，并通过网络舆情中的“蝴蝶效应”将族际错误言论进行传播扩散，从而破坏了族际关系的和谐发展。另一方面，“一些涉及民族宗教问题的地方性事件，在网络中发酵传播，受信息传播过程中‘沉默的螺旋’效应与网民结构等诸多因素的影响，往往导致网络中‘伪民意’的泛滥”[26]，不仅影响各族公民对正确族际关系的判断，也对政府制定实施族际关系治理的公共政策造成消极影响和社会压力。

从影响族际关系的错误言论的产生原因来看，族际错误言论的网络扩散风险主要源于以下几个方面。首先，虚拟世界中匿名化的数字身份与复杂的族际交往环境为多元价值思潮提供了相对自由的碰撞空间，同时也降低了消极错误言论的道德约束与违法成本。其次，在大数据时代，人人都有“麦克风”，各族公民、社会组织、网络意见领袖等多元的社会主体和自媒体、论坛、微博、微信、抖音、腾讯QQ等大众社交软件削弱了政府生产和传播信息的垄断性权力。最后，网络舆情的开放性、交互性、聚焦性和即时性与族际关系的民族性、敏感性、政治性、跨境复杂性相互叠加[27]，在一定程度上导致涉民族因素的问题向民族问题转化的可能性。在网络平台的作用机制下，影响族际关系的消极错误言论经由网络放大扩散，并经由点赞、评论、转发、再发文等网络互动行为的持续发酵后，可能产生更为广泛的受众群体与社会动员能力，不仅可以对族际关系造成严重的破坏，同时也会对政府的网络民族舆情治理提出更为严峻的现实挑战。例如，一些涉及民族因素的“暴力恐怖事件被一些别有用心之人渲染为民族问题，通过不断刷新信息和发表不实言论，在普通民众的认识上形成了对民族问题的误解，对民族关系产生了极为恶劣的影响”[28]。

此外，在多元治理主体主要依赖大数据技术，进而对海量数据进行收集、清洗、挖掘、分析、重构、决策、行动的逻辑思维范式下，具有各族公民个体身份标签的数据真实性与“算法权力”的价值理念在影响族际关系的决策过程中发挥着至关重要的作用；而对数据真实可靠性的偏离与歧视性的算法价值设计，都有可能侵害各族公民或群体的正当合法利益，甚至引发各族公民或群体的矛盾冲突、破坏平等团结互助和谐的族际关系。

三、大数据时代族际关系治理的优化路径

随着新时代我国社会主要矛盾的转型，人民对美好生活的需要越来越多地体现在由数字科技支撑的现代化生活的需要。“人类生存和生活对数字科技高度依赖，越来越多的平民百姓通过互联网生产生活、买进卖出、结识好友、交流情感、表达自我、学习娱乐，开启了人类在信息空间中的数字化生存方式。”[29]大数据时代的数字科技发展已成必然，“数字人权”呼声愈演愈烈，这不仅为我国提升族际关系治理现代化水平提供了契机，也使得我们必须认真思考如何应对大数据时代族际关系治理面临的现实挑战，从而更好地推进各民族交往交流交融和铸牢中华民族共同体意识。

(一)加强基础设施服务，弥合“数字鸿沟”差距

在大数据时代，有效获取网络通信服务与运用智能终端设备是各族公民享受数字红利、参与族际关系治理的基本前提。当前，虽然我国网民规模和互联网普及率不断提升，但仍有部分公民处于“数字鸿沟”的不利处境，成为大数据时代的“数字弱势群体”。从表象上看，“数字鸿沟”对族际关系治理的现实阻隔反映的是不同地区间的非均衡发展困境，但从实质上讲，体现的是各族公民在数字权利的享有上存在机会平等与实质平等的差距。因而，大数据时代必须有效解决族际关系治理中的“数字鸿沟”问题。

第一，“数字鸿沟”的存在是制约各族公民享有数字权利的前提性因素，是实现机会平等的现实性阻碍。因此，政府应当进一步加强老少边穷地区的网络基础设施建设，保障各族公民获得机会平等意义上的数字权利。从权利的形成及演进历程来看，权利并非自始而存在，“权利是社会能够提供的资源总数与人们要求的利益与自由的结合”[30]。我国已逐步进入信息社会，获取基本的数字信息知识和社会公共服务，已经成为各族公民在政治、经济、文化和社会等各个领域实现生存和发展的数字权益的重要前提和追求自由而全面发展的基本数字权利。在我国网民人数不断趋增的形势下，应当重视不同地区的各族公民在享有基本数字权利上的显著差异。因而，政府作为社会资源的主导分配者，应当履行好维护不同地区的各族公民享有平等的数字权利的职责。

事实上，我国较早地对大数据治理在国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位及实施规划进行了顶层设计③。然而，政策性文本需要在社会现实中具体落实才能实现政策目标。尽管当前我国政府在大数据技术治理方面取得了良好成效，但是，国家推进数字政府建设的战略性举措明显具有“中心—边缘”的城市中心主义色彩，在一定程度上未能对不同地区各族公民享有数字红利的状况给予必要关注。正如内蒙古自治区政府所指出的，内蒙古自治区虽然具有大数据发展的重大机遇，但依然面临通信网络基础设施支撑能力不足、省际出口带宽规模偏小、数据传输时延长、丢包率高等普遍现象。[31]由此可见，与东部沿海发达地区相比，中西部地区的“数字鸿沟”问题依然未得以有效解决。在此情形下，政府应当进一步“合理规划布局，统筹考虑光纤网络、基站等基础设施的布局，加快推进低时延、高可靠、广覆盖的互联网、物联网等基础设施建设”[32]。同时，通过深入开展与优化实施网络扶贫、科技兴农、教育培训等政策活动，一方面让各族公民充分有效地享受互联网信息技术服务带来的生产生活便利，另一方面通过网络平台优势增强族际交往的经济驱动能力与族际交往的情感活力。

第二，加强基础教育设施建设，提高基础教育水平，提升各族公民实现数字权利的可行能力，是解决“数字鸿沟”中二级“使用沟”差距和实现数字权利的实质平等问题的关键所在。各族公民间由“数字鸿沟”所导致的数字弱势群体地位并非仅由经济能力因素所致，这种现象也并不会随着信息技术的普及发展而自行消失。相反，导致各族公民间“数字鸿沟”现象的根源在于“权利贫困”与“能力贫困”[33]。根据阿马蒂亚·森的能力贫困理论，实现机会平等的前提是能力的平等，能力的平等是机会平等的根本保障。在信息时代，基础教育是各族公民获得与提升知识能力的关键阶段，也是享有数字权利、弥合“数字鸿沟”的根本路径。因而，应加强民族地区基础教育设施与服务水平，提升各族公民运用互联网络知识和自我经济发展能力，同时“借助微信村群、小组群等教授他们使用互联网获取有效信息的技能，推介信息资源，帮助村民了解国家政策、市场信息、农技知识等。此外，当地政府和媒体有必要为农村少数民族提供可接触、可理解的高质量网络内容，帮助村民建立健康的在线活动结构[21]，以缩小各族公民在“数字鸿沟”中二级“使用沟”中的差距，特别是加强边疆贫困地区少数民族群体的国家通用语言文字教育，通过语言赋值为大数据时代族际交往交流交融提供族际接触的基本交往保障。

(二)强化数据治理理念，优化完善治理实践

在大数据时代，社会关系与社会结构已经越来越多地被镶嵌于由科技编织的互联之网，大数据时代呼唤政府在族际关系治理理念上的变革与更新。在治理理念上，政府应当适应大数据时代各族公民基于“多点对多点”的信息连接方式而形成与政府在信息传播权力和族际关系治理主体上的共享格局，实现由“管理型”向“治理型”思维理念的转变，不断培养大数据思维决策的价值理念。

第一，在族际关系治理主体上，一方面，政府应当尊重与重视族际关系多元治理主体的地位和作用，摒除部门决策的桎梏，秉持公开透明、协作参与、互惠共享、民主协商的族际关系治理目标，以更加开放、包容、科学、平等的价值理念引导族际关系发展，以满足大数据时代族际关系因“权力多中心化以及由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化的诉求”[34]，引导和谐族际关系的良性发展。另一方面，传统的科层式政府组织结构已不再适应大数据时代扁平化、整体性的族际关系治理要求，族际关系治理理念的变革需要政府组织结构的配套运作才能达到有效的治理目标。因而，为解决传统条块分割式的政府层级组织形式带来的政府部门间的“数据孤岛”“协作困境”等问题，可以探索建立“数字环境下的整体政府组织”[35](P.135)，以实现部门协作化、共享式数据共享交流。

第二，在族际关系治理的决策依据上，应当树立大数据思维决策的价值理念，充分认识到大数据在族际关系治理中的重要价值。早在2016年，国务院总理李克强就曾指出：“我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”[36]近年来，随着我国互联网和数字经济的快速发展，数据资源呈现爆发式增长。在此形势下，政府应当注重大数据在族际关系治理中的重要作用，发挥大数据技术的治理优势，使“让数据说话”代替“部门化决策”，运用大数据技术中关注全样本数据而非随机样本数据，注重数据的混杂性而非精确性，强调数据的相关性而非因果性的特性优势[37](P.27-67)，从而实现族际关系治理思维理念的变革。

在治理实践中，政府应当充分把握大数据时代族际关系治理的新变化、新需求，运用大数据治理理念和技术切实提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平，进一步促进族际关系的和谐发展，更好地铸牢中华民族共同体意识。

第一，各地政府应当合理规划，加快政府数据开放的步伐，推动政府数据资源整合和资源共享，提升政府数据开放水平。从当前我国政府的数据开放情况来看，截至2020年10月，我国已有142个省级、副省级和地级市政府上线了数据开放平台。从纵向时间来看，呈现出由东部向中西部地区扩散的趋势，但中西部地区政府数据开放平台建设依然较为落后。从增长趋势来看，尽管我国地方政府数据开放的数量呈现递增趋势，然而从数据开放的准备度、平台层、数据层、利用层等方面而言，我国政府数据公开依然存在诸多问题，数据开放情况并不乐观。因而，在政府数据开放层面，应当继续加强制度供给和组织保障、优化数据开放平台和持续运营能力、提升数据开放的数量和质量，加强数据利用和生态培育能力体系建设[38]，以充分发挥政府在大数据族际关系治理中的重要引领作用，有效提升政府在大数据时代的族际关系治理能力现代化水平。

第二，政府应当加强与数字经济平台的交流和合作，借助互联网企业先进的大数据技术优势，提升大数据治理能力和治理效能。在大数据技术开发和运用层面，互联网企业往往掌握着海量网络用户群体的数据资源，并在数字经济发展的强劲驱动下拥有较强的大数据研发与运用能力，为族际关系治理提供了数据治理的有利契机并取得了成功的实践案例。近年来，贵州省在打造政府云平台过程中，依托阿里云飞天平台以及吸引中软国际参与，投资建设了“云上贵州平台”，以此“促进了政府数据资源汇聚和共享开放以及大数据在政府、企业和社会三方面的应用，带动了政府治理能力的提升、产业的培育和民生的改善”[39]。同时，政府部门还可以借助互联网平台的大数据技术优势及其掌握的用户数据信息优势，实现政府部门职责的高效履行。例如，浙江省高级人民法院“与阿里巴巴、腾讯达成科技合作协定，借助云计算、大数据和用户方面的资源优势”[40]，在大数据治理技术下形成了跨界融合、移动互联、高效互通、广泛覆盖的“智慧司法”模式。政府在族际关系治理中加强与网络平台企业的交流合作，既可以借鉴吸收其丰富的大数据技术资源，以提升族际关系多元协同的大数据治理效能，也可以借此对民族地区的资源禀赋进行大数据赋能，实现民族地区数字经济与资源优势的高效融合，激发民族地区大数据治理的经济发展动能。

第三，利用大数据技术为族际关系的良性发展提供有力保障。运用大数据技术治理优势，政府在制定和实施公共政策时可以有效预测和判断族际关系的发展趋势，更好地实现族际关系治理目标。例如，在某地的精准扶贫过程中，大数据平台通过收集申请贫困户的家庭成员的公积金缴纳数据、财政供养数据、不动产、车辆等相关信息，运用大数据对比技术将当地的贫困户从173户684人降到了36户124人，通过“信息权”取代了“关系权”，以影响“审核权”的方式极大提高了精准扶贫政策的真实有效性，同时也取得了良好的社会治理实效。[41]这种依托大数据技术来判断各族公民是否达到优惠性政策要求的方式，排除了以族际身份为标准的主观偏见，能更有效地“针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策”[2]，更有利于推进各族公民在实质平等中共同团结进步、和谐发展。

此外，在运用大数据技术推进族际关系治理理念和实践变革发展中，应当认识到技术治理本身并不完美，需要谨慎对待族际关系治理对象中数据来源的准确性、全面性、关联性、代表性等问题。在族际关系的大数据治理中，应正确面对技术理性与技术局限性，将族际关系治理的大数据分析结果与实际调研结果相结合，力求根据不同民族群体的文化背景与发展实情进行精准施策，运用大数据治理保障各族公民各项权利的实现，有效引导中华民族共性文化的生成发展。

(三)建立数字法治规范，引导族际关系法治化发展

“法治化是国家治理现代化的必由之路。”[42]通过法治引领大数据时代的族际关系治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在现代法治国家，法治为族际关系多元治理主体构建了共建共享的公共交往平台，法治的价值精神和原则规范是引导各族公民形成共识和消解矛盾纠纷的公共理性标准。在大数据时代，虽然技术赋权下的族际关系治理呈现出诸多特性和挑战，但是族际关系发生的机理没有改变，族际交往交流交融依然应当在法治公共平台中运行发展，族际关系治理仍然应当在法治公共理性中守正创新。

第一，族际关系法治化不能因个人具有的文化身份属性而使公民身份向民族身份妥协退让，必须将各族公民在网络空间中的言论行为纳入法治轨道。各族公民或社会组织无论是基于何种利益的言行，都可能导致积极或消极的族际关系发生，并经由网络传播产生“蝴蝶效应”。网络空间并非法外空间，当前已经颁布实施的《中华人民共和国网络安全法》④《互联网信息服务管理办法》⑤以及最高人民法院和最高人民检察院发布的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》⑥等法律法规对在网络空间中破坏族际关系的行为给予了必要的规制。但须进一步明确的是，各族公民在网络中的言行“无论是涉及民族因素的问题，还是民族问题，只要行为主体的行为违反了宪法和法律的基本原则和禁止性或命令性规定，都应按照法律规定追究其应承担的法律责任”[25]，从而引导各族公民在网络空间中依法参与各项活动，形成良好的族际关系网络法治环境。

第二，在大数据时代，虽然多元族际关系治理主体都会对族际关系的发展趋势产生重要影响，但其是否具有正确的马克思主义民族理论与政策的知识观点，则是决定其言论行为对民族关系产生的影响是消极的还是积极的关键。因而，通过法律规定理论生产者的社会责任，对多元族际关系治理主体的言论行为的合法限度进行有效规范是大数据时代族际关系治理的重要方面。其中，关于协调族际关系的理论通过各种信息网络渠道向大众传播，往往在很大程度上引导着各族公民对族际关系的认知与实践，并影响着政府对族际关系治理的重大考量与决策。因而，通过法治方式对协调族际关系的各种理论生产、传播进行规制就成为大数据时代推进族际关系治理法治化的重要前提。为此，“需要通过宪法或法律明确规定政府、理论研究者和普通民众在理论形成活动中各自享有的权利和应当承担的义务，以保证理论形成机制的有效运行，进而形成适应于现实需要的重大理论”[43]，提高各族公民对有关族际关系的错误理论和言论的甄别能力，进一步促进族际关系的和谐发展。

第三，在大数据时代，互联网企业凭借着大数据及算法等技术优势和海量数据用户，开始与政府分享族际关系治理的公共权力，但在一定程度上也具有利用算法权力阻碍各民族交往交流交融的消极作用[44]，因而应当将网络平台企业的算法权力纳入到族际关系法治框架中进行必要规制。在大数据时代，数据即资源，算法即权力，族际关系治理更多表现为技术治理。然而，多元族际关系治理主体在获取数据和利用数据的技术能力上存在巨大差距，在大数据价值的转化过程中，互联网企业、政府和各族公民间存在广泛的“非均衡性社会参与”。具体而言，在族际关系的大数据治理中，网络平台企业在制定平台规则时往往能够运用技术优势影响用户获取的信息资源和选择行为，并通过对不同用户进行“数据画像”，从而分析预测用户行为的选择倾向，进而获取经济利益。但在此过程中，网络平台企业极有可能因为算法歧视等因素而对各族公民施加非公正待遇。即使网络平台在逻辑思维上秉持的是在功能、价值、责任等层面的“技术中立”立场，但是“当拥有用户、数据、算法时，平台企业不仅成为数字经济时代经济领域的先锋代表，其还正以颠覆者的姿态阔步迈入政治和法律领域”[45]，从而运用技术赋能所带来的公共权力参与到族际关系治理之中，这依然可能导致算法歧视下的族际关系治理危机。因此，在大数据时代的族际关系治理中，应当重新认识技术治理的价值中立理念，“将技术之价值与法律价值纳入一个重新评估和衡量的语境之中，一方面包含着对技术的社会价值的解释，另一方面体现为将技术纳入法律规范的意义结构之中”[46]，通过法律手段实现互联网企业在经济利益追求和社会公共责任之间的平衡，从而维护不同族际关系治理主体的合法利益，促进族际关系的良性发展。

注释：

①“BAT”指的是中国互联网公司三巨头。“B”指百度公司(Baidu)，“A”指阿里巴巴集团(Alibaba)，“T”指腾讯公司(Tencent)。

②《中华人民共和国民族区域自治法》(2001年修订)第51条。

③2015年国务院制定了《促进大数据发展行动纲要》，明确将大数据定位为国家战略资源，提出要提升政府的大数据治理能力；2019年党的十九届四中全会进一步作出推进数字政府建设的要求，提出将大数据治理纳入国家治理体系与治理能力的重要组成部分；2020年中共中央与国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，第一次将“数据”纳入要素市场之中，强调政府数据的开放共享以及社会数据资源价值的重要性。

④《中华人民共和国网络安全法》(2016年)第12条。

⑤《互联网信息服务管理办法》(2011年修订)第15条。

⑥《最高人民法院 最高人民检察院在关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(2013年)第3条。