大型体育场馆运营机制改革研究

陈元欣,邱 茜,杨金娥,姬 庆

党的十八届三中全会开启了我国全面深化改革的大幕,大型体育场馆(以下简称场馆)运营改革问题作为体育领域改革的重要内容引起了社会各界的高度关注。国家先后出台了一系列政策,积极推进体育场馆运营改革。2016 年国家发改委等24 部委出台的《关于促进消费带动转型升级的行动方案》中提出行政机关和事业单位所属的体育场馆,通过引入社会资本和现代公司化运营机制等,推广“所有权属于国有,经营权属于公司”的分离改革模式。2019 年《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费 推动体育产业高质量发展的意见》(以下简称《高质量发展意见》)和2020 年《国务院办公厅关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》(以下简称《意见》)中明确提出要推进场馆“改造功能、改革机制”工程。虽然国务院和国家体育总局等下发了关于推进场馆两改试点的通知,但如何推进场馆运营机制改革,场馆运营机制改革的路径以及改革过程中存在哪些制约因素尚不清晰,亟需深入研究。因此,本研究拟就场馆运营机制改革问题进行深入分析,并提出推进场馆机制改革工作的政策建议,以期为推进场馆运营机制改革提供理论支持。

我国学者对体育场馆运营管理相关问题进行了大量、深入、系统的研究,梳理发现,已有研究主要表现为以下几个方面:一是场馆经营权改革的基础理论相关研究,郭惠平(2006)[1]等学者认为场馆具备经营性和公益性并存的双重属性,其所提供的产品为“准公共产品”。二是场馆运营管理模式相关研究,谭建湘等(2009)[2]、肖华(2015)[3]等学者将场馆运营管理模式从整体上分为事业单位类型和企业类型,并进而细分为全额预算、差额预算、自收自支事业单位和传统事业型、事业单位企业化管理、事业企业双轨制、委托经营和企业化运营等多种类型。三是场馆改革方向及路径相关研究,陆亨伯(2008)[4]、焦长庚(2020)[5]等学者就场馆民营化运营的意义、实施模式、制度选择、风险控制与监管机制建设等进行了较为全面的研究,提出了若干具有建设性的促进场馆民营化运营的对策和建议。四是场馆运营政策相关研究,陈元欣(2016)[6]、黄亨奋(2018)[7]、孙成林(2021)[8]等学者就场馆运营的税费政策、支持政策的不利影响及政策演进历程等相关问题进行了研究。国内已有研究对本研究具有重要的指导和借鉴意义,为本研究奠定了一定的基础,但已有研究对为什么改革以及如何改革关注不够,对机制改革相关问题的研究亟待加强。

1 场馆运营机制改革的必要性

1.1 国家相关政策的出台为推进场馆运营机制改革创造了良好的政策环境

近年来,国务院、相关部委等均出台了一系列政策,推进包括场馆管理机构在内的现有公立机构改革,鼓励社会资本参与体育健身设施建设运营。部分政策明确提出要推进场馆的运营机制改革。国务院办公厅印发的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》将公共文化体育设施运营和管理纳入政府购买公共文化服务的指南目录;国家发展改革委等24 部委出台的《关于印发促进消费带动转型升级行动方案》指出对行政单位或事业单位所属的体育场馆推广“所有权属于国有,经营权属于公司”的分离改革模式,充分盘活体育场馆资源;国务院办公厅出台的《高质量发展意见》和《意见》中均明确提出要推进场馆“改造功能、改革机制”工程。上述相关政策的出台与实施,为大力推进场馆运营机制改革工作创造了有利的政策环境。

1.2 “营改增”和社会保障制度改革为推进场馆运营机制改革奠定了制度基础

首先,营业税改增值税(简称“营改增”)主要目的之一是促进服务业的社会分工与专业化发展,全面实施“营改增”之后,场馆如果继续采用自主运营模式,将无法获得进项抵扣专用发票,导致场馆税负增加,因此政府鼓励和支持自主运营走向合作运营,加大和社会相关机构的合作力度,实现专业化发展[1]。第二,社会保障制度改革以及社会统一养老制度的建立为事业单位的转企改制以及改制过程中事业单位人员的分流工作扫清了制度障碍。2015 年国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》[2],正式启动机关事业单位养老保障制度改革,原有的机关事业单位保险制度与社会保障制度并轨,建立统一的社会统筹的社会保障制度,并明确了参保人员在机关事业单位人员和企业之间流动的衔接办法,扫清了事业单位人员往企业流动的养老保险制度障碍,为事业单位类型的场馆运营管理机构实施企业化改革奠定了制度基础。

1.3 场馆运营管理体制机制障碍迫切需要通过机制改革予以消除

我国场馆运营管理机构多为全额拨款或差额拨款的事业单位,受限于事业单位体制机制不活,场馆运营管理缺乏活力,严格执行预算管理,导致场馆运营收支两条线,绩效工资总额封顶,场馆激励机制严重缺失,难以调动场馆运营管理机构和员工的积极性。此外,受传统事业单位用人制度的限制,场馆运营机构严格执行人员编制管理,采用统一事业单位招考的方式选聘工作人员,招聘周期过长,考试内容对场馆运营管理专业技能考核体现不够,经常难以招聘到优秀且专业的场馆运营人才,造成场馆运营专业人才十分缺乏。场馆运营面临的系列体制机制障碍迫切需要通过机制改革予以消除。

2 场馆运营机制改革面临的主要制约因素

2.1 场馆人员身份的转换问题

根据调查显示,有109 位场馆负责人认为人员身份转换问题是阻碍场馆运营机制改革中最重要的因素。我国场馆现行的人事管理制度,一方面在人才引进时或与场馆人才需求有所偏差,另一方面由于大多数场馆并未建立与社会接轨的社会保障制度,不同编制性质之间的工作人员也难以相互流动,导致我国场馆在编人员无法分流,难以流动,[9]造成场馆冗员过多。从场馆运营机制改革路径来看,事转企最为彻底,但风险也最大,人员编制管理问题是首要障碍,尤其是部分年龄较大的工作人员事转企较为抵触,需要妥善安置。在当前配套政策不到位的情况下,更应慎重、稳妥推进。

2.2 场馆运营优惠政策的不确定性

改革前,事业单位场馆享受的政策包括财政拨款、税收减免、薪酬分配、维修改造费用和社会保障等优惠政策。在调查中发现,各场馆负责人对优惠政策是否持续的问题比较关注,认为上述因素是制约场馆运营机制改革和保障场馆改革顺利过渡的重要因素。如对于维修改造费用的担心,排在全部9 个因素中的第2 位,认为“非常重要”和“重要”的场馆负责人占比达79.0%,仅次于对人员身份转换因素的担心,其次是财政拨款、薪酬分配、税收优惠和社会保障政策,分别占比73.3%、70.5%、62.5%、53.9%。

场馆运营机制无论怎么改革,公益性仍是其本质属性,为保证场馆的公益性,我国政府通过向场馆购买公共服务、财政补贴等方式支持场馆提供公共服务,但相关政策设计并未及时调整,不利于改革后的场馆运营发展。如《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》将补贴对象限定为体育部门所属的场馆,将部分因改革而脱离体育系统的场馆排除在外,造成部分场馆不愿意进行改革。我国在推进场馆运营机制改革过程中,相关政策并不健全,对于场馆改革后能否继续享受相应的优惠政策并无详细的明文规定,这在很大程度上限制了场馆运营机制改革的进程。

2.3 改革路径与评价标准不清晰

从调研结果来看,各地场馆负责人对于场馆机制改革的模式与路径选择表现出较大分歧,这也符合场馆运营机制改革的实际,国家亦未明确提出具体的场馆机制改革路径。此外,场馆改革后运营能力的评价标准亦不清晰,如何评价其改革效果,如何选择合适的运营商等,尚缺乏明确的标准。影响场馆运营能力的因素主要有公共体育服务水平、承接主体的运营能力、运营人才等因素,这也是场馆运营机制改革过程中需要主要考虑的因素。相比于人员身份转置和优惠政策的不确定性,不同场馆负责人对此三项影响因素的考虑也不尽相同,表现出较大的摇摆态度,特别是表示不清楚、不同意的频数明显提高,其中表示对运营人才缺乏这一影响因素担心程度“不清楚”的人达到36 人,超过了认为“重要”的人数。这说明各地场馆负责人对于如何推进场馆运营机制改革,如何评价改革效果尚存在较大疑问。场馆运营机制改革路径与评价标准的不清晰使得各地场馆负责人不敢贸然推进场馆改革,对于场馆改革政策亦处于观望阶段。

3 场馆运营机制改革的主要内容

3.1 改革模式

3.1.1 事业单位转企改制

事业单位转企改制成立运营公司主要适合于建成时间较短、硬件条件较好、运营负担相对较轻的经济发达地区的场馆,在我国已有案例中相对较少,如,深圳市体育中心和无锡体育中心的转企改制。运营管理水平较高、发展条件较好的场馆可按照国家相关政策的要求转企改制建立现代企业制度的企业运营管理机构,由该机构继续运营场馆。同时,积极支持社会资本参与场馆运营管理机构的转企改制,以促进场馆运营管理机构实现专业化、规模化、连锁化运营,成长为以场馆服务业为核心业务的体育服务综合运营商。

3.1.2 事企双轨制

对于部分事转企条件尚不具备或难以彻底转企改制的场馆运营机构可以通过实施事企双轨运行来实现场馆经营权改革。事企双轨制改革后场馆不仅能继续享受各项优惠政策,同时还能利用企业制度设计和运行机制的优势消除事业单位财务预算管理和人事编制管理对场馆市场化运营的不利影响,通过场馆市场化运营反哺公共体育服务。双轨制的形成路径可分为三种:一是由事业单位全资成立企业进行运营,多发生于场馆所有权属于体育局或事业单位,体育部门有较强话语权,企业相当于中心下属单位,属于双轨制改革的早期模式。二是事业单位与国资委合资成立场馆运营公司,场馆外部资本的介入,使得事业单位权力一定程度下放,属于双轨制改革中的过渡模式。三是公司和事业单位无关,事业单位不参股,场馆主要由公司运营,通常在编人员为仍需场馆内部消化的老员工,相当于双轨制改革中的后期模式。

3.1.3 事企合作运营

部分场馆受限于自身运营管理水平有限,运营水平不高,难以实施转企改革,即使勉强进行转企改制也难以适应激烈的市场竞争。此类场馆可与专业的运营企业合作,通过引入专业的运营公司以盘活场馆资源,做大场馆增量业务以及现有场馆难以做好的业务,双方共享收益。事企合作的形式应是多元的,包括ROT、部分委托经营、特许经营、租赁经营等多种模式,且事企合作的业务范围应是具有弹性的,场馆运营管理机构可根据自身的情况与企业机构灵活合作。

3.1.4 委托运营模式

部分新建场馆或运营比较困难的场馆,地方政府或场馆业主方可通过委托运营模式进行改革,近年来在国内场馆运营实践中得到了较为广泛的应用。委托运营作为场馆机制改革的一种主流模式,在实施过程中,双方之间的委托运营协议至关重要,需要受托方提供的公共体育服务内容以及场馆的公益使用等问题在合同中应予以明确。此外,委托运营过程中,政府应加强对于履约情况的监管,以提升场馆的运营效能。其中新建场馆根据实际情况可以分为两类[10]:一类是政府或政府投融资平台公司投资建设的场馆,此类场馆亦强制实施委托运营,放开场馆运营权,引入事前竞争机制,由多家场馆机构参与对场馆运营权的公开竞标,最终只遴选出一家优秀的场馆运营机构获得特许经营权。另一类是PPP 模式建设的场馆,可根据合作双方协议来确定或引入场馆运营机构,实现场馆的企业化运营。

3.1.5 职业俱乐部运营场馆模式

《中国足球改革发展总体方案》提出鼓励俱乐部所在地政府以足球场馆等资源投资入股,优化俱乐部股权结构。[11]2019 年国务院办公厅出台的《高质量发展意见》中再次明确提出支持职业体育俱乐部主场场馆优先进行改革。俱乐部参与运营具体有以下几种可行路径[12]:一是对场馆经营权进行资产评估后作价入股俱乐部,所占股份比例最高不超过20%;二是场馆所有权人将场馆委托给俱乐部管理,所有权不变,使用和经营权通过委托管理协议授予俱乐部所有;三是俱乐部和场馆所有权人签订租赁合同,由俱乐部长期租赁并运营场馆,保证场馆主要为俱乐部所用,最长不超过20年;四是采取ROT 模式,由俱乐部出资对现有场馆进行维修、改造,俱乐部获得一定年限的经营权,一般在20-30 年左右;五是双方合资成立场馆运营公司,提高俱乐部在场馆运营中的话语权,共享俱乐部与场馆运营收益。

3.1.6 租赁

租赁亦是当前场馆运营机制改革的一种主要方式,场馆业主方或发包方保留场馆所有权的情况下,通过租赁方式将场馆的经营权租赁给承租方,承租方以自己的名义独立对外开放经营活动,自负盈亏,场馆业主或发包方获得相应的租金。租赁曾是过去场馆运营的主要方式之一,但由于受承租方短期行为的影响,对场馆资产造成了掠夺性使用,致使租赁这一方式在场馆经营权改革过程中使用受到一定影响,适用范围主要为一些物业资产等,在实践中,游泳馆较多采取租赁方式,此种方式法律关系较为清晰,业主方可以有效规避风险。

3.2 竞标机制

竞标机制是场馆运营机制改革的核心制度设计,竞标机制能够有效解决经营权授予之前的信息不对称问题,帮助场馆业主方遴选优秀的场馆运营机构。竞标机制作为场馆运营机制改革的主要内容,有其一整套较为完整的制度设计[13]:一是缔约前引入市场竞标机制,通过缔约前在公共体育服务内容、质量、服务价格、补贴额度等领域的充分竞争,使得不同运营机构的运营成本以及团队优势等信息充分显示,从而使投标价格趋近于竞争市场下的价格,场馆资源配置效率得到提高;二是经营权竞标搭建准市场,通过竞标程序,选择场馆运营机构,政府通过购买场馆运营机构提供的公共体育服务,实现公共体育服务供给和生产的分离;三是有效融合政府和市场的制度优势,发挥政府在场馆资源配置中的主导作用,保障场馆供给公共体育服务的内容、质量等,利用市场机制提高公共体育服务的供给效率;四是公共体育服务契约化,就获得经营权的场馆运营机构供给的公共体育服务应在运营管理合同中予以明确,双方按照合同约定,对场馆运营机构提供的公共体育服务进行评估,实现公共体育服务契约化供给。

国内场馆经营权以公开招标方式为主进行,但存在竞争不充分、难以形成有效的竞争机制、合同核心条款缺失、监管机制不完善等问题,因此为优化场馆经营权竞标机制,应编制科学的招标文件,合理确定竞标人资格,出台示范文本,因地制宜选择运营模式,适当控制合同年限,加大竞标宣传力度,邀请符合条件的运营商参与竞标,邀请场馆运营专家参与评审,增加现场考察评审环节,推广场馆运营示范合同,明确公共体育服务内容,建立以激励为主的监管机制,加强履约监管,定期进行综合评价。

3.3 激励机制

激励机制主要是解决场馆运营机制改革之后场馆运营商的道德风险问题,促使场馆运营商能够按照委托人的意愿进行管理,实现双方利益相容。国内场馆激励机制设计可归纳为五种类型[14]:一是固定工资模式。该模式在场馆服务外包的物业管理模式中较为常见,但由于该模式下物业公司获得的报酬是固定的,且不参与场馆运营,故导致运营商对场馆运营的积极性不高;二是委托承包或委托租赁模式。这种模式虽能使得经济效益激励最大化,但容易导致运营商为追求经济效益而忽视社会效益,造成场馆的过度商业化运营;三是委托+补贴或委托+购买模式。该种模式主要考虑目前我国场馆的低盈利性以及运营的高成本,故采用补贴的形式以吸引场馆运营商;四是先补贴后付费模式。这种模式主要考虑的是场馆的成长性而设置了补贴期和回报期;五是基本费用+绩效费用模式。目前这种模式在国内应用较少。

适当的激励机制能帮助遴选出优秀的场馆运营机构,激发场馆运营机构的积极性,提高场馆运营管理水平和服务质量,但在实践过程中同样存在激励强度过大,导致场馆过度运营,以致过分重视经济效益而忽视社会效益的情况,此外部分场馆委托年限过长导致激励机制效果不佳等问题,因此应设计科学有效的激励模式,完善场馆综合评价考核机制,培育专业的场馆运营机构和良好竞争氛围的运营商市场,并完善相应的激励配套机制,以充分解决场馆委托管理之后运营商的道德风险问题。

3.4 合约机制

合同是规范场馆运营各方权利义务的主要依据,各方的权利义务需要通过合同予以明确,尤其是部分核心条款。在双方权利义务方面,对于委托方的特定空间使用权、所有权和监管权、违约追责权、协助运营义务以及受托方的运营管理自主权、费用请求权、第三方合作开发权、资产开发权、资产管理维护义务、资产风险管理义务、接受领导义务、期满移交义务等核心条款在合同中应予以明确。此外,合同中应就建立专业管理团队、公共服务和公益使用条款、公共体育定价权、服务费用和服务期限的约定、履约保证金、绩效考核、合约解除等条款进行明确规定,确保双方的权利义务在合同中予以明确,以规范双方的行为,确保合同高效优质履行。

3.5 监管机制

场馆运营机制改革后,场馆经营权授予运营公司,场馆业主或委托方的职能由划桨转为掌舵,需要加强对场馆运营公司履约情况的监管,确保运营公司根据合同的约定运营场馆和提供公共体育服务。政府、场馆业主或委托人应根据《公共文化体育设施条例》和合同等内容进行监管,监管体系应该包括服务价格、服务质量、社会效益、服务满意度、国有资产管理、公共体育服务、职工权益、服务标准、场馆安全、绩效评价等相关内容,以社会性监管为主,加强国有资产的监管,确保国有资产安全,以充分发挥场馆的社会效益和经济效益。

4 场馆运营机制改革应注意的问题

4.1 坚持公益属性

目前我国绝大多数场馆均为公共体育场馆,政府机构或政府授权机构利用公共资金投资建设场馆的主要目的在于供给公共体育服务,满足群众的体育需求,推动全民健身国家战略的实施。因此,场馆在进行运营机制改革时,应坚守公益属性这一底线,不能因过分追求经济效益而忽视场馆的社会效益。通过实施机制改革,改革和创新场馆运营模式,激发场馆运营的效能和活力,使得场馆能够根据市场和公众需求,丰富服务内容,提高服务质量,充分发挥场馆的经济效益和社会效益,提升场馆的公共服务能力,这是场馆机制改革的核心目标。[6]

4.2 坚持政府主导,充分发挥政府与市场机制优势

场馆运营改革的核心任务是提高公共体育服务水平,在公共体育服务供给市场失灵的情况下,政府介入是必要也是必须的。政府对于实施企业化运营的场馆供给的公共体育服务应予以认可,并通过购买公共服务、财政补贴等方式予以支持,以履行政府提供公共体育服务的职责,保障场馆机制改革顺利推进。但是政府通过下属事业单位供给公共体育服务,在目前尚存在公共服务内容单一、效率低下、成本过高等诸多问题。政府不能完全替代市场,可行的路径是政府与市场合作,规避政府与市场各自的制度缺陷,引入市场机制,发挥市场在资源配置中的决定性作用和市场机制的制度优势,充分运用现代企业制度,提高场馆的运营能力。市场经济的主体是企业,借助企业在场馆运营方面的能力、活力、资源以及资本等优势,有助于提升场馆运营管理水平和公共服务能力。[15]场馆机制改革应是政府主导下的改革,政府与市场合作,政府明确相应的公益目标和要求,在政府的监管下,通过企业和市场力量来提高场馆的公共体育服务水平。

4.3 改革前后政策应稳定,为改革扫清政策障碍

场馆运营机制改革前后因其身份的不同,享受的政策有很大区别。在事业单位身份下,可以享受财政拨款、税收减免等一系列优惠政策,但改革后,很多政策无法享受,甚至要缴纳沉重的房产税和土地使用税,致使场馆改革无法推进。因此,应借鉴文化体制改革的相关政策,给予场馆运营机构一定期限的过渡期(文化体制改革过渡期首期为五年,到期后继续执行),过渡期内原有的各项财政、税收等优惠政策继续执行,以为改革扫清制度障碍,确保场馆运营机制改革顺利推进。

4.4 改革路径多元,科学规划改革模式与年限设计

目前国内场馆的所有权绝大部分属于国有,机制改革路径是多元的,并非只有事业单位转企改制这一条途径,委托管理、事企合作、租赁、ROT 等多种形式都可以实现运营机制的改革。各地应根据场馆自身情况以及当地经济社会和体育市场发展情况选择合适的改革路径。运营模式不同,对于场馆运营收入的分配和成本的分摊有较大影响。因此,场馆所有方在制定招标文件之前,应根据当地实际情况选择合适的运营模式,并根据运营模式进行运营收支的科学测算,从而为确定招标价格和运营年限提供科学依据[12]。场馆经营权授予年限不宜过长,否则,容易造成现有场馆运营机构事实上的垄断地位,竞争机制难以有效发挥作用。确定合理的经营权授予年限,通过市场竞争压力来充分调动场馆运营机构的主观能动性,有助于提高场馆运营能力,促进公共体育服务的高质量供给。

4.5 改革要具有灵活性,授予经营权可以是全部或部分

场馆运营机制改革,将经营权授予公司既可以是全部也可以是部分,对于部分适合由事业单位运营管理的,如资产的维护、基本公共服务等,可以继续由事业单位运营管理,对于部分难以由事业单位履行的运营管理职能,如大型活动的引进与市场开发、文体活动的策划与执行、无形资产开发等市场化程度比较高的业务可以授予运营公司。经营权改革过程中各地和各场馆可以根据自身实际灵活选择是将场馆的经营权全部授予还是部分授予运营公司。

场馆经营权授予公司应具有灵活性。场馆经营权授予公司,不能狭隘的认为只能授予一家公司,可以授予多家公司,鼓励分工与合作,引入更多专业机构,以促进场馆运营的专业化和运营效能的提高。

4.6 明确责权利关系,避免事企不分问题

场馆运营机制改革过程中,部分场馆选择事企双轨制或事企合作改革模式,但由于原事业单位与场馆运营公司之间的责权利关系不清晰,边界模糊,事业单位和运营公司在职能、业务、人员等多方面存在交叉,财务管理较为混乱,造成场馆机制改革过程中事企不分问题较为严重,甚至产生了部分较为严重的违规、违法问题,造成国有资产流失严重。部分场馆在机制改革过程中,虽然新成立了场馆运营公司,但由于运作不规范,公司未能独立核算,事企财务不分,部分本应由企业负担的成本由事业单位负担,触及事业单位财务管理红线。

人员方面也普遍存在事业单位和企业兼职问题,早些年兼职人员在事业和企业两边取酬问题较为普遍,但这些做法均不符合国家相关制度的规定。目前,事企双轨制在实施过程中,场馆运营公司的主要负责人一般由事业单位派人担任,但由于事业单位人员不能在公司取酬,即公司负责人的收入与公司运营收益无关,使得公司也难以建立有效的薪酬激励机制,基本上参照事业单位的薪酬制度执行,难以调动员工的积极性和吸引到优秀人才。因此,场馆机制改革过程中采取事企双轨制、事企合作模式的,应明确事业单位与场馆运营公司各自的职能、运营范围、财务各自独立核算,通过合同、授权等方式明晰事业单位与运营公司之间的关系,彻底解决事企不分问题。

5 推进场馆运营机制改革的政策建议

5.1 鼓励试点先行,稳步推进场馆运营机制改革

场馆运营机制改革工作受各地经济发展水平、体育消费水平和场馆条件等多方面因素的影响,全国不可能有统一的模式,部分地区推进场馆机制改革的条件尚不成熟,专业市场主体较为缺乏,因此,场馆运营机制改革工作应在先行试点的基础上稳步推进。建议各省市选择不同类型的场馆进行两改试点,探索适合各地实际情况的改革模式与路径,在各省市场馆运营机制改革探索的基础上,加强对各地改革试点情况的跟踪研究,梳理、归纳形成部分具有较强可操作性的机制改革典型案例、模式与路径,为各地稳步推进场馆运营机制改革工作提供经验借鉴。

5.2 分类编制改革实施方案和操作指南,加大两改政策支持力度

鉴于场馆运营机制改革工作的复杂性和特殊性,建议相关政府部门对各地推进场馆改革试点的模式、路径与成功经验进行跟踪研究,梳理、总结各地场馆改革过程中人员分流、安置、事业单位职能调整、财政支持等方面的扶持政策,分类编制指导场馆机制改革工作实施方案和操作指南,为不同类型场馆的运营机制改革工作提供可资借鉴的实施方案和操作指南,指导各地场馆有序、规范推进运营机制改革工作。

场馆运营机制改革后,部分场馆虽然运营主体发生了变更,但场馆的属性和功能定位以及承担的职能等并未发生变化,因此,建议相关政府部门出台场馆机制改革具体支持政策,以保障场馆原有运营优惠政策不变,如政府对场馆的各种财政补贴、场馆大、中修费用以及较大的改造支出等仍由政府负担,企业运营后的各种税费政策如执行的水电气热等能源价格等仍按原来的政策执行,确保不因经营主体的变更而加重企业运营机构的负担。

5.3 推广场馆运营管理示范合同,规范各方权利义务关系

场馆运营机制改革后,政府或场馆业主与场馆运营机构之间签署的合同是规范双方之间权利义务以及保护各方权益的重要法律文件,是公共体育服务契约化供给的重要依据。目前国内部分场馆运营管理合同存在不规范和部分核心条款缺失的问题,因此,建议推广场馆运营管理示范合同,就部分核心内容在示范合同中予以明确,以供运营实践过程中进行参考。目前,体育总局已正式印发《政府委托社会力量运营公共体育场馆示范合同(参考文本)》,建议各地在具体实施过程中重点关注公共体育服务内容,对场馆运营机构应履行的公共服务职能,应提供的公共体育服务内容、要求等均应在示范合同中进行明确,以确保改革后场馆公共服务的有效供给。

5.4 健全场馆改革竞标机制,培育场馆运营市场主体

场馆运营机制改革过程中,场馆经营权的公开竞标,有助于充分发挥市场竞争机制,为场馆遴选专业的场馆运营商,另一方面有助于场馆运营市场主体的培育,培养更多专业场馆运营商,提升场馆整体运营水平。根据国家现行政策的要求,各地现有场馆和新建场馆,均应交由第三方企业运营。因此,为加快推进场馆运营机制改革,应尽快建立和完善场馆运营改革竞标机制,合理确定竞标人资格,科学编制招标文件,规范招标程序,可编制出台场馆经营权竞标招标文件示范文本,供各地场馆经营权招标提供参考。场馆经营权授予企业以后,要尽快建立现代企业制度,建立健全公司法人治理结构,引进专业人才,加强对现有员工的岗位培训和继续教育,以提高场馆的运营管理水平,要丰富场馆服务内容,促进服务高质量供给,提高场馆运营效率,打造场馆专业运营商品牌。

5.5 完善场馆运营绩效评价体系,加强履约监管

场馆运营机制改革后,由于信息不对称以及场馆运营机构的逆向选择和道德风险等问题,政府部门或场馆业主对场馆运营机构的监管十分重要,因此,在场馆运营改革的制度设计和合同条款设计上应致力于建立最优的激励监管机制。现行常用的每年政府支付固定补贴或场馆缴纳固定费用的制度设计不利于调动场馆运营机构的积极性,建议采用基础费用+奖励费用支付模式,对合同内规定的公共体育服务内容经考核合格后支付基础费用,对场馆运营机构提供的合同规定外的公共体育服务内容进行奖励性费用支付,提供的公共体育服务质量越高、数量越多,群众满意度越高,奖励费用也会越高,以充分调动场馆运营机构的积极性。

政府应对场馆运营机构的履约情况尤其是公共体育服务内容供给相关内容进行监管,以确保场馆公益性质,应尽快出台场馆运营综合评价体系尤其是中小型场馆综合评价体系作为监管依据,评价体系要突出公共体育服务的普惠程度、服务人次和服务对象满意度等指标。并对场馆运营机构进行定期评价,评价结果作为拨付政府补贴或续约的重要依据。综合评价体系中应针对场馆服务质量建立公众评价制度,并定期开展满意度测评,将满意度不合格作为解除合同并追究场馆运营机构违约责任的法定情形,以确保场馆运营机构能不断提高服务质量,促进公共体育服务可持续性的高质量供给。

5.6 合理分流安置人员,加强专业人才引进

场馆运营机制改革后,原有事业单位职工的分流安置是影响改革成功与否的关键,通过对原有职工的合理分流安置,既有助于改革工作的顺利推进,也有助于后期改革成果的巩固与稳定。因此,国家在推进场馆运营机制改革的同时,应出台相关的人事和人才引导政策,或参照文化部门已实现的事企人员同工同酬的政策,引导事业编制人员转岗到企业,或借鉴教育、医疗等领域的事业单位改革经验,制定多种人员转制方案,积极稳妥处理人员身份转换问题,可采用保留编制、企业化管理;临退休人员自然消退;事业单位转变运营职能;直接取消编制,签订劳动合同等方法,解决目前改革过程中人员安置和人才利用的难题。在人才紧缺的情况下,通过内部培养与外部引进相结合,吸收场馆原有骨干员工作为重点培养对象,着重培养市场运营管理能力;同时应面向市场招聘专业运营人才,进入核心岗位,为提升场馆的运营管理水平提供充足的人才保障。

6 结语

场馆运营机制改革是场馆两改的核心和前提。积极推进场馆运营机制改革,可以有效盘活场馆巨额国有资产,吸引社会力量投资,促进体育服务供给,扩大体育消费,是促进体育场馆服务业和体育产业高质量发展的重要举措。在新发展理念的引领下,体育场馆的高质量发展需要持续、深入推进场馆运营机制改革,建立健全场馆运营改革的制度设计和政策保障体系,科学评价场馆运营改革效益。[16]期待本研究能够引起更多的关注,指导、服务于场馆的运营机制改革实践,以促进体育产业的高质量发展。