习近平法治思想中的法治队伍建设论

钱弘道 解明月

一切工作,首要问题是人才问题,是队伍问题。法治队伍建设是全面推进依法治国的基本力量保证。习近平总书记在党的十八届四中全会上指出:“全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”①习近平:《加快建设社会主义法治国家》,载《求是》2015年第1期。2018年8月24日,在中央全面依法治国委员会第一次会议上,习近平总书记概括了“十个坚持”,其中第八个坚持就是“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”。②习近平:《加强党对全面依法治国的领导》,载《求是》2019年第4期。2020年11月,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话,对当前和今后一个时期推进全面依法治国要重点抓好的工作提出了十一个方面的要求,即“十一个坚持”,其中第十项坚持是“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”。③《坚持习近平法治思想——论学习贯彻习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上重要讲话》,载《人民日报》2020年11月20日。习近平同志在浙江工作时,就非常重视法治队伍建设。在“法治浙江”建设中,浙江省致力于建设高素质法治队伍,为“法治浙江”的长远发展奠定了人才基础。习近平同志担任总书记后,在中央政法工作会议、十八届四中全会、中央全面深化改革领导小组会议等多个重要场合的讲话中反复强调法治队伍建设的重要性。党的十八大以来,法治队伍建设越来越受到重视。司法责任制、员额制等改革提升了队伍的整体素质和能力。继“扫黑除恶”专项斗争后,中央又部署了全国政法队伍的教育整顿工作。2021年起,政法队伍教育整顿工作自上而下、一级一级逐渐在全国政法系统铺开。这些工作的目标就是要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的法治队伍。

一、 建设高素质法治专门队伍

法治专门队伍是全面推行依法治国建设事业中最核心的一支队伍。法治专门队伍主要包括在人大和政府从事立法相关工作的人员、在行政机关从事执法工作的人员、在司法机关从事司法工作的人员。习近平总书记说:“全面推进依法治国,首先要把这几支队伍建设好。立法、执法、司法这三支队伍既有共性又有个性,都十分重要。”“要坚持把思想政治建设摆在第一位,按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,锐意改革创新,加强正规化、专业化、职业化建设,努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。”④孟建柱:《提高政法队伍建设科学化水平——深入学习贯彻习近平同志关于加强政法队伍建设重要指示精神》,载《人民日报》2016年6月23日。法治专门队伍承担着立法、执法、司法重任,建设好这支队伍,特别是建设好立法、执法、司法机关各级领导班子,对全面推进依法治国至关重要。

（一） 把思想政治建设摆在首位

思想建设就是灵魂建设。任何一支队伍都需要灵魂,法治建设队伍尤为如此。2002年,在浙江省组织工作会议上,习近平同志对全省各级党组织和广大党员干部提出明确要求:“思想理论建设是党的建设的根本,理论素质是领导干部思想政治素质的灵魂。”⑤习近平:《2002年12月31日在全省组织工作会议上的讲话》,载《干在实处 走在前列——推进浙江新发展与实践》,中共中央党校出版社2006年版,第418页。2015年,习近平总书记在《求是》杂志发表文章指出:“要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,教育和引导立法、执法、司法工作者牢固树立社会主义法治理念,恪守职业道德,做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。”⑥前引①,习近平文。在2019年1月15日至16日召开的中央政法工作会议上,习近平总书记再次强调:“要旗帜鲜明把政治建设放在首位,努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍。”⑦习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第249页。思想政治建设的目标就是打造一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的法治专门队伍。

1.法治专门队伍必须有坚定的理想信念

坚定的理想信念是法治队伍的政治灵魂,是法治建设朝着中国特色社会主义法治道路正确方向不断前进的根本思想保障,是法治工作者在全面推进依法治国进程中不畏艰辛、不脱离群众、不受不良思想侵蚀的保证。2005年8月,习近平同志在《浙江日报》“之江新语”专栏写下:“坚定理想,就是共产党员既要有共产主义的远大目标,又要有为今天的事业而献身的精神。”⑧前引⑤,中共中央党校出版社书,第462页。党的十八大以来,习近平总书记在不同时间、不同场合反复强调党员领导干部要坚定理想信念。2014年在中央政法工作会议上,习近平总书记指出:“坚定的理想信念是政法队伍的政治灵魂……理想信念是共产党人精神上的‘钙’,精神上‘缺钙’就会得‘软骨病’。这对政法机关来说更有现实意义。‘疾风知劲草’、‘烈火见真金’。政法队伍是和平年代面对‘疾风’、‘烈火’最多的一支队伍。这就决定了在理想信念问题上广大干警必须有更高标准、更严要求。必须把理想信念教育摆在政法队伍建设第一位,不断打牢高举旗帜、听党指挥、忠诚使命的思想基础,坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上,铸就‘金刚不坏之身’,永葆忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色。”⑨中共中央文献研究室编:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第99 100页。在“法治浙江”建设中,思想政治建设始终被放在法治队伍建设首位。全省政法系统把理想信念、执法理念教育作为核心内容,从政治上、思想上、组织上全面落实队伍建设的各项措施,有力地保证了全省政法工作始终保持正确的政治方向。法治事业不是单纯的法律业务,而是中国特色社会主义事业顺利开展的基本保障。法官、检察官等组成的法治专门队伍作为社会正义的维护者、法治中国建设的重要力量,必须具有坚定的理想信念。没有理想信念的队伍是无法长久的,提高法治队伍素质的首要环节,就要进一步加强思想政治建设,把理想信念教育摆在队伍建设第一位,不断打牢忠于党、忠于人民、忠于法律的思想基础。

2.法治专门队伍必须具备担当精神

担当精神要求法治工作者直面矛盾、勠力创新、迎难而上,切实为法治事业和中华民族的伟大复兴贡献自己的专业力量。只有怀揣坚定的理想信念,才能真正具备担当精神;只有在风浪面前勇于担当,才能体现理想信念的坚定不移。2003年11月24日,习近平同志在“之江新语”栏目中写道:“党和人民把我们放在这个岗位上,这是对我们的信任,是赋予我们的责任,是给我们为党分忧、为国效力、为民尽责的机会。”[10]习近平:《政声人去后,民意闲谈中》,载《之江新语》,浙江人民出版社2007年版,第25页。习近平同志提出的“为党分忧、为国效力、为民尽责”就是担当精神。在2014年中央政法工作会议上,习近平总书记说:“政法队伍尤其要敢于担当。俗话说‘养兵千日,用兵一时’,对政法队伍来说则是‘养兵千日,用兵千日’,面对重大政治考验,必须旗帜鲜明、挺身而出,绝不能当‘骑墙派’;面对歪风邪气,必须敢于亮剑、坚决斗争,绝不能听之任之;面对急难险重任务,必须豁得出来、顶得上去,绝不能畏缩不前。要敢于在对敌斗争最前沿、维护稳定第一线去迎接挑战,到条件艰苦、情况复杂、矛盾集中的地方去破解难题,在奋斗和奉献中实现人生价值,赢得人民群众信任和支持。”[11]前引⑨,中共中央文献研究室编书,第100页。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质,必须具备担当精神。执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节,执法人员必须忠于法律、捍卫法律,严格执法、敢于担当。司法是社会公平正义的最后一道防线,司法人员必须信仰法律、坚守法治,端稳天平、握牢法槌,铁面无私、秉公司法,敢于担当、勇于奉献。[12]参见前引①,习近平文。

3.法治专门队伍必须严明纪律

法治工作者必须在模范遵守法律法规的基础上,不断增强纪律意识,以更高的政治觉悟和更强的责任感检视自己的言行。严明的纪律是坚定理想的外在表现,也是确保法治专门队伍能够面对考验,在法治实践中切实担当的重要保证。《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》(以下简称《“法治浙江”决定》)规定“执法人员徇私枉法、贪赃枉法、执法犯法的要严格依法惩处”,“惩治司法领域的腐败”;[13]参见《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》,载《浙江人大》2006年第5期。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《中央法治决定》)规定“加强执法监督,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义,惩治执法腐败现象”,“坚决破除各种潜规则,绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案。坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风,坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。对司法领域的腐败零容忍,坚决清除害群之马”,[14]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第30页。这些都是针对执法和司法人员违纪违法行为所作的威慑性规定。习近平总书记指出:“政法工作的性质决定了政法队伍必须严明纪律。政治纪律是最重要、最根本的纪律,政法队伍必须始终坚守政治纪律的底线。广大法官、检察官和干警要做维护和遵守各项纪律的模范和表率。当前,政法队伍中年轻人多、学历高、专业知识丰富,但很多人经过的政治风浪不多,受到的严格锻炼也不够。要加强纪律教育,健全纪律执行机制,用纪律规范行为、用纪律约束政法工作者、用纪律保护干部,引导广大政法干部把遵守纪律铭刻在灵魂中、熔铸在血液里,以铁的纪律带出一支铁的政法队伍。”[15]前引⑨,中共中央文献研究室编书,第101页。在具体表现上,严明纪律就是要针对目前专门队伍建设的难点问题,立足实践,有效解决“门难进、脸难看、事难办”和“立案难、诉讼难、执行难”等问题,树立良好的司法形象,坚决防止和杜绝“人情案”“关系案”“金钱案”现象,以零容忍的态度,以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气,坚决清除政法队伍中的害群之马,不断把政法战线反腐败斗争引向深入。政法工作的目标是维护社会正义,必须遵守纪律、严守底线,否则就是监守自盗。政法队伍要严格要求自身,努力提高综合素质,尽职尽责。政法机关应当定时组织整顿作风、严明纪律的活动,提升政法队伍的纪律意识,坚定其理想信念,防范破坏纪律的行为,对害群之马严惩不贷,保证队伍的纯洁性。

4.法治专门队伍要加强理论学习

理论学习是思想政治建设的核心内容和重要方式,只有不断夯实理论基础,从理论学习中持续汲取营养,才能切实打造“信念坚定、勇于担当、纪律严明”的法治专门队伍。在浙江工作时期,习近平同志就非常注重法律专门队伍的理论学习工作。2003年1月25日,习近平同志在杭州市委常委会民主生活会上提出理论学习的重点。

一是学习要系统全面。首先要加强对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的学习,把握基本原理、基本观点、基本方法,打下坚实的理论基础,提高运用理论解决实际问题的能力。同时要加强对党的方针政策的学习,加强对政治、经济、文化、科技、历史和法律等方面知识的学习。二是学习贵在坚持。要确立终身学习的观念,采取持之以恒的态度,养成不断学习的习惯;要向书本学习,向实践学习,向人民群众学习,向其他人的优点、长处学习,不断增长新知识,积累新经验,掌握新本领,开拓新境界。勤学更应善思。要通过深入思考,把学到的知识融会贯通,认真转化为自身的理论素养、知识水平、业务本领和领导能力;把学习的内容同时代特征、国内外形势和现代化建设实际联系起来,努力增强科学判断形势的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力。三是学习重在应用。学以致用,既是一种良好的学风,更是学习的最终目的所在。领导干部学习搞得如何,不仅要看学习得怎样,更要看能不能把学到的理论和知识用于实践。只有不断学习,不断思考,并不断把学到的东西应用于实践,正确回答实践提出的重大问题,切实解决本地区、本部门改革发展稳定中的实际问题,才能真正做到解放思想、实事求是,与时俱进、开拓创新,才能真正取得改革开放的新突破,开创现代化建设的新局面。

习近平同志在浙江时期的这一论述对广大干部理论学习的整体性指导具有长远意义。法治专门队伍必须加强理论学习,否则就跟不上时代发展和各项工作的要求,甚至其理想信念也会发生动摇。政治上是否坚定取决于理论素养是否合格。头脑中缺乏科学理论,就无法树立和支撑坚定的信念。法治专门队伍既要认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想,又要及时吸收各种理论创新成果。习近平总书记在2019年1月15日至16日召开的中央政法工作会议上要求:“要抓好科学理论武装,教育引导广大干警学深悟透新时代中国特色社会主义思想,增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’,矢志不渝做中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者。政法机关要敢于刀刃向内、刮骨疗毒,坚决清除害群之马。”[16]参见《打造一支高素质政法队伍——四论学习贯彻习近平总书记中央政法工作会议重要讲话》,载《人民日报》2019年1月20日。法治专门队伍加强理论学习的目的就是要将自身从事的法治工作统一到新时期中国特色社会主义建设当中,统一到法治中国的伟大实践当中。加强理论学习,才能使自身的理想信念更加清晰,才能时刻提醒自己必须具有大无畏的担当精神,才能将严明的纪律从外在的行为模式内化为不可动摇的精神需求。

（二） 推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化

立法工作者、执法工作者和司法工作者的职业素养和专业水平的提高必须通过正规化、专业化、职业化来实现。通过正规化、专业化和职业化来提升和确保法治队伍的业务工作能力,是法治进步的经验和内在规律。习近平总书记指出:“同面临的形势和任务相比,政法队伍能力水平还不适应,‘追不上、打不赢、说不过、判不明’等问题还没有完全解决,面临着‘本领恐慌’问题。”[17]前引⑨,中共中央文献研究室编书,第101页。大力提高业务能力是破解当前法治难题的迫切需要。

1.畅通法治专门队伍人才交流渠道

《中央法治决定》规定:“畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。”[18]前引[14],人民出版社书,第30页。法治专门队伍正规化、专业化、职业化建设的一个重要举措就是探索建立法律职业从业者之间良性互动和开放的人才吸纳机制,从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官,畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间的交流渠道。同时,要健全国家统一法律执业资格考试制度,建立法律职业人员统一职前培训制度。从律师、法学专家中选拔立法工作者、法官、检察官是党的十八届三中、四中全会确立的深化立法工作者、法官、检察官招录制度改革的重要任务,对于推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化具有重要意义。

从律师、法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官这一制度创新是符合中国实际情况并具有中国特点的。有人建议,中国应当像西方一些国家那样,一律从执业十年以上的律师中选拔法官、检察官。但是西方的做法不符合中国当下的实际情况,中国不具备完全从律师中选拔法官、检察官的基本条件。中国法官、检察官队伍的来源应该是多元的。[19]参见郭洪平:推进法治专门队伍建设的重要举措——法律工作者解读《〈从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法〉》,载《检察日报》2016年6月27日。中国法官、检察官队伍选拔路径必须扎根于中国法治实践,符合中国实际。实行员额制改革的目标是从具有法律职业资格的法官助理、检察官助理中选拔法官、检察官,律师和法学专家只是选拔来源之一,是一种补充方式。但是从长远来看,它的意义也不可轻视。因为这为法官、检察官与律师之间的“互联互通”提供了条件,不仅可以增进相互了解,而且有利于促进相互之间的理解和支持,共同推动司法文明和法治进步。[20]参见顾永忠:《推进法治专门队伍正规化专业化职业化》,载《人民法院报》2016年6月27日。律师处于司法工作第一线,从有经验的律师中选拔立法工作者、法官、检察官对立法、司法工作大有裨益。法学专家对于法学理论研究更加深入,参与实践工作有利于破解实践中的部分难题,也能将法学理论研究真正运用到实践中,符合经世致用的原则。

此外,将立法工作者纳入人才交流机制,有利于提升立法工作队伍的整体素质和实践认知水平,为高质量立法工作打下基础。将司法行政部门纳入公开选拔序列,一方面能够提升机构内部活力;另一方面对司法行政部门的正规化、专业化、职业化建设提供了制度上的保障,有利于机构的内部完善和长远发展。

2.建立法官、检察官逐级遴选制度

个体层面的思想信念建设与整体层面的正规化、专业化、职业化建设最终必须落实到制度层面,以制度促进高素质法治专门人才队伍的健康发展。法官、检察官逐级遴选制度的建立和完善是法治中国建设中人才制度建设的突破口。法官逐级遴选制度在大陆法系国家中运用十分普遍,德国、日本等均建立了法官逐级遴选制度。中国既要借鉴有益经验,又要根据实际情况来调整和完善法官、检察官遴选制度。

《“法治浙江”决定》中明确提出深化司法人事制度改革,完善法官、检察官遴选制度和评价体系,建设一支高素质的司法队伍,用可靠的司法制度保障实现公平正义的目标。[21]参见前引[13],《浙江人大》文。《中央法治决定》更明确要求,要建立法官、检察官逐级遴选制度。此后,初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录,一律在基层人民法院、人民检察院任职。上一级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院中遴选的制度路径初步形成。[22]参见前引[14],人民出版社书,第31页。这是提升司法队伍专业化、职业化水平的重要措施,对于建立合理的法官、检察官培养阶梯和机制,提高司法能力,满足司法为民要求,提高司法公信力具有重要意义。[23]参见李玉赋主编:《党的十八届四中全会精神职工学习问答》,人民出版社2015年版,第46页。

法官、检察官的社会经历及其情感情绪等都会对司法过程产生影响。法官、检察官只有亲身参与法治实践、不断积累经验,才能在新时代更好地理解和解决社会矛盾,从而准确处理各种案件,更好地为人民服务。对于避免机械执法、简单办案而言,法官、检察官的社会阅历和经验积累都至关重要。法官、检察官只有积累了足够的社会阅历和司法实践经验,才能最大限度地把每一个司法案件办得合法理、合情理,实现案结事了的目标。在实践中,法官、检察官逐级遴选制度的建立和完善,一方面可以为上级人民法院、人民检察院提供有一定工作经验的“熟手”;另一方面有利于基层法官、检察官的成长,使其能够在办理复杂疑难案件的过程中不断夯实自身法律理论,在办理社会影响较大的案件中提高应变能力和综合素质,不断推进高端人才的培养工作。[24]参见赖惠斌:《检察官基层遴选制度研究》,载《法制与社会》2012年第34期。

法官、检察官逐级遴选制度有利于解决上级人民法院、人民检察院法官、检察官因为缺少实践经验和社会阅历、对社情民意缺乏了解而导致的司法能力不强、司法不公等问题,有利于解决基层人民法院、人民检察院案多人少、司法力量不足的现实困境,有利于在实现人才流动的同时提高机构的内部活力,激发下级人民法院、人民检察院法官、检察官的工作热情,形成有效的人才激励机制。[25]参见前引[23],人民出版社书,第46页。由于职数、编制的限制,基层人民法院、人民检察院的晋升机会往往不如上级。通过遴选制度,及时将业务能力强、基本素质好的基层法治工作者遴选到上级人民法院、人民检察院,无疑将对基层年轻干部起到积极的导向作用,增强他们学习和工作的积极性。[26]参见彭波:《司改:正在从文件走向现实》,载《人民日报》2015年1月21日。

二、 加强法律服务队伍建设

法律服务队伍主要是律师,也包括公证员、基层法律服务工作者、人民调解员以及法律服务志愿者。以律师为主体的法律服务队伍是推动全面依法治国和法治中国建设的一支重要力量,在保障法律正确实施、维护当事人合法权益、维护社会公平正义、支持司法机关定分止争、提高司法公信力中能够发挥十分重要的作用。习近平总书记指出:“要加强律师、公证员、人民调解员等法律服务队伍建设,他们也是依法治国的重要力量。”[27]前引①,习近平文。“律师队伍是依法治国的一支重要力量,要求切实加强律师工作和律师队伍建设。”[28]前引①,习近平文。《中央法治决定》明确提出建设完备的法律服务体系,阐明了法律服务在全面推进依法治国中的地位和作用,为新时期法律服务队伍建设指明了方向。

（一） 加强法律服务队伍思想政治建设

法律服务队伍在全面推进依法治国,尤其是推动法治社会建设进程中担负着重要职责。《中央法治决定》从人才保障的战略高度,对加强法律服务队伍提出了明确要求和具体任务,强调要“加强律师队伍思想政治建设,把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求,增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性”。[29]前引[14],人民出版社书,第31页。只有牢固树立思想政治建设的首要地位,才能保证建设起来的法律服务队伍能够扎根于中国实际,为法治中国建设服务。具体而言,法律服务队伍的思想政治建设应从思想建设、道德建设以及党的建设三个方面入手。

1.加强思想建设,提高思想政治素质

思想建设是法律服务队伍建设的根本保障。拥护中国共产党的领导,走中国特色社会主义法治道路,这是全面推进依法国必须坚持的原则。加强以律师为主体的法律服务队伍建设,要求广大法律服务工作者贯彻《中央法治决定》的基本精神,坚持中国共产党的领导,高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,自觉走中国特色社会主义法治道路。法律服务队伍建设要通过开展多种形式的教育培训活动,组织党员深入学习贯彻中央精神,克服理想信念动摇、宗旨意识不强、思想消极片面等倾向,令法律服务工作者以实际行动拥护中国共产党的领导,维护宪法和法律权威。[30]参见王俊峰:《深入学习贯彻党的十八届四中全会精神 大力加强律师队伍建设》,载《中国律师》2015年第1期。广大律师和其他法律服务工作者在大是大非面前,必须保持头脑清醒、立场坚定、坚持原则。

2.加强道德建设,提高职业道德水准

职业道德建设是法律服务行业具有公信力的重要基础,关系到法律服务队伍的形象和声誉。《中央法治决定》规定:“加强律师事务所管理,发挥律师协会自律作用,规范律师执业行为,监督律师严格遵守职业道德和职业操守,强化准入、退出管理,严格执行违法违规执业惩戒制度。”[31]前引[14],人民出版社书,第32页。在法治中国建设中,必须把维护公平正义作为法律服务队伍的核心价值追求。诚信执业是广大法律服务工作者职业道德的内在要求。只有重诺守信,诚信于当事人,诚信于法律,为当事人提供符合行业标准和职业要求的专业服务,法律服务工作者才有可能立足,行业的公信力才有可能确立。[32]参见关振海:《责任担当是一种职业道德觉悟》,载《检察日报》2020年3月19日。从律师行业看,律师队伍总体发展良好,其数量在不断壮大、结构在不断优化、服务范围在不断拓展,全社会也逐渐形成了“不找关系找律师”的健康氛围。但也有一些律师的不良执业行为影响了律师队伍整体的声誉,比如借事炒作、煽风点火、钻法律空子、执业不守法、知法还犯法等。这些行为有悖于律师的正义捍卫者形象,与人们对公平公正的期待存在差距。所以,律师必须严格遵守《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》等法律服务工作者职业道德和行为规范,重品行、讲操守、守规矩,坚守做人、处事、交友的底线,自觉做法律和正义的守护者。法律服务行业要加强自律建设,加强职业道德教育,健全完善职业道德规范体系,加快推进行业信用体系建设,强化诚信执业意识,规范执业行为,树立行业公信力。

3.加强党的建设,提高行业党建科学化水平

党的建设是法律服务队伍建设的一项重要内容,是加强和改进党对法律服务队伍工作领导的客观需要。以律师行业为例,作为“新社会组织”的律师事务所是党建的崭新领域。律师事务所党建工作是党建设新的伟大工程的重要内容。加强党对律师工作的领导,是坚持律师工作正确方向的根本保证,是推动律师事业全面发展进步的坚实基础。2008年,中共中央组织部、中共司法部党组下发的《关于进一步加强和改进律师行业党的建设工作的通知》中明确提出进一步做好律师党员的教育、管理和服务工作,切实加强律师行业党员队伍建设;进一步加大党组织的组建力度,切实加强律师行业党的基层组织建设;进一步明确工作职责,切实加强对律师行业党的建设的领导和工作指导等一系列改进意见和具体要求。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视律师行业党建工作。习近平总书记先后作出一系列重要指示,对律师行业党建工作提出了要求,为律师事业发展指明了方向,提供了行动指南。《中央法治决定》规定:“加强律师行业党的建设,扩大党的工作覆盖面,切实发挥律师事务所党组织的政治核心作用。”[33]前引[14],人民出版社书,第32页。2017年10月26日,中共司法部党组决定成立中国共产党全国律师行业委员会,负责指导全国律师行业党的建设工作,进一步加强新形势下律师行业党的建设工作。2019年3月,中共司法部党组印发了《关于开展律师行业党建规范化建设年活动的实施意见》,其中明确提出实现律师行业党建工作全覆盖、全规范、全统领三年工作目标。《中华全国律师协会章程》规定“本会接受中国共产党全国律师行业委员会的领导,组织开展律师行业党的建设工作”,强调了律师行业党委对律师协会的领导关系,明确了律师协会党建工作的职责。律师行业加强党建工作,就是崇尚宪法,维护法律,履行义务,行使职责。在具体工作中,以党建为引领推动新时代律师事业发展,必须根据实际情况,大力创新,规范党建工作。一方面,要发展优秀律师入党,建设一支规模适度、结构合理、素质优良、纪律严明、作用突出的律师党员队伍。另一方面,要健全完善党内基层组织的组织生活制度,完善律师事务所党组织民主决策机制。在具体制度层面,律师行业党建工作要坚持组织设置规范、工作机制规范、组织生活规范、党员管理规范、领导体制规范。

（二） 完善法律服务体系

法律服务队伍的壮大和健康发展,最根本的是要从完善法律服务体系,提供最大范围、最优质量的“法律服务”本身入手。《中央法治决定》明确提出“建设完备的法律服务体系”目标。[34]参见前引[14],人民出版社书,第48页。法律服务是指律师或其他法律工作者以其法律知识和技能为法人或自然人维护其正当权益而提供的专业服务。法律服务包括非公共法律服务和公共法律服务。非公共法律服务是基于市场的需求,由法律服务工作者根据市场经济规律提供的法律服务;公共法律服务是由政府基于公共服务职能统筹提供的免费法律服务。法律服务体系的完善既是服务队伍的布局问题,也是服务体制和机制的问题。

1.建设全业务、全时空的法律服务网络

法律服务体系建设的一个重要内容是法律服务网络建设。习近平总书记在2019年1月15日至16日召开的中央政法工作会议上谈到公共法律服务时要求:“加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源,尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。”“全业务、全时空的法律服务网络”的建立和完善正是法律服务体系建设的目标。“‘全业务’就是要求公共法律服务网络体系实现法律服务项目和法律服务产品的全覆盖;‘全时空’就是在任何时间和地域都可以为老百姓提供其所需要的法律服务。”[35]杨凯:《尽快建成“全业务”“全时空”的公共法律服务网络》,载《检察日报》2019年5月16日。法律服务网络是法律服务工作者、法律服务机构、法律服务地域、法律服务平台等构成的一个有机结构体系。

“全业务、全时空的法律服务网络”是根据市场经济发展条件下人民日益增长的法律服务需要提出来的。改革开放以来,浙江经济,尤其是民营经济的发展一直走在全国前列。活跃的民营经济催生了巨大的法律服务需求和法律服务市场,法律服务队伍也逐渐壮大起来。为满足人民群众日益增长的法律服务需要,《“法治浙江”决定》中明确要求:“加强和规范法律服务。加强律师队伍建设,完善律师监管机制,规范律师执业活动,维护当事人合法权益,促进司法公正。规范公证管理和公证服务,建立公证行业诚信保障体系,提高公证的公信力。规范商事仲裁,提高仲裁水平。完善司法鉴定管理制度,建立面向社会的统一的司法鉴定体制。进一步规范城乡基层法律服务,促进其健康发展。”[36]参见前引[13],《浙江人大》文。这些具体要求立足于浙江建设发展实际,是在深入分析浙江法律服务现状的基础上提出的,涵盖了法律服务队伍建设的几大方面。党的十八大以来,习近平总书记从党和国家法治事业发展全局的高度,在系列重要讲话和对司法行政的工作重要指示中,分别对法律服务队伍建设、法律服务体系完善、加大对困难群众维护合法权益的法律援助、加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题、努力做好公共法律服务体系建设等提出了明确要求。《中央法治决定》提出“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”,“发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍”,[37]参见前引[14],人民出版社书,第32页。并对法律服务队伍的壮大和法律服务体系的完善提出了更高要求。以公职律师为例,2018年12月13日,司法部印发了《公职律师管理办法》。根据该办法的界定,公职律师是指任职于党政机关或者人民团体,依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书,在本单位从事法律事务工作的公职人员。公职律师在行政执法和行政决策过程中提供法律专业意见,能够促使政府机关在法律的轨道上行使权力、履行职责,提高党委和政府工作的法治化水平,防止侵害群众利益事件的发生。党的十八大之后,在各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师制度成为建设完备的法律服务体系的重要部署,分步骤、分层级开展的公职律师全覆盖计划正在稳步推进。时至今日,不仅公职律师全覆盖被提上议事日程,公共法律服务全覆盖计划也得到了大力推进实施。“全业务、全时空的法律服务网络”建设是市场经济发展、人民群众日益增长的法律服务需求的必然逻辑延伸。

“全业务、全时空的法律服务网络”建设要根据法律服务需求主体、地区、方式的不同统筹布局法律服务队伍,科学配置资源。以公共法律服务为例,公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分,是保障和改善民生的重要举措,是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。[38]参见2019年7月11日司法部召开的新闻发布会对《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》进行的解读。所谓“公共”,就是要让法律服务像医疗、教育、交通服务一样,成为一种普遍提供、均等享受的社会公共产品。在2019年1月15日至16日召开的中央政法工作会议上,习近平总书记强调“要深化公共法律服务体系建设”。[39]参见魏哲哲:《更好满足人民群众法律服务需求》,载《人民日报》2019年7月19日。2019年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》,其中明确提出公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分,是保障和改善民生的重要举措,是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。该意见规定,公共法律服务体系的主要目标是:到2022年,基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。公共法律服务体制机制不断完善,服务平台功能有效发挥,服务网络设施全面覆盖、互联互通,公共法律服务标准化规范化体系基本形成,城乡基本公共法律服务均等化持续推进,人民群众享有的基本公共法律服务质量和水平日益提升;到2035年,基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系。公共法律服务网络全面覆盖、服务机制更加健全、服务供给优质高效、服务保障坚实有力,基本公共法律服务均衡发展基本实现,法律服务的群众满意度和社会公信力显著提升,人民群众共享公共法律服务成果基本实现。要实现上述目标,就必须从解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手。

公共法律服务本质上是政府统筹配置资源的一项公共性服务。公共法律服务包括为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动;为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助;提供公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务;开展预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。公共法律服务需要实现均衡发展:要均衡配置城乡基本公共法律服务资源;加强欠发达地区公共法律服务建设;保障特殊群体的基本公共法律服务权益。公共法律服务需要实现多元化、专业化:要积极为促进经济高质量发展提供法律服务;积极为促进党政机关依法全面履行职能提供法律服务;积极为促进司法公正和社会公平正义提供法律服务;积极为国家重大经贸活动和全方位对外开放提供法律服务。公共法律服务的具体工作涉及立法、司法、司法行政、行政执法、宣传、教育等众多单位部门的职能。因此,发展公共法律服务,只有在党委领导、政府主导、法律服务机构和人员积极参与下,统筹布局,最大化配置各方面资源,才能确保满足“全业务、全时空的法律服务网络”的目标要求。

2.创新法律服务管理体制和工作机制

管理体制和工作机制是制约法律服务队伍建设的重要因素。法律服务体系的可持续发展依赖于科学高效的增长机制、管理机制和保障机制。《“法治浙江”决定》中的“完善律师监管机制”“规范公证管理和公证服务,建立公证行业诚信保障体系”“规范商事仲裁,提高仲裁水平”“完善司法鉴定管理制度,建立面向社会的统一的司法鉴定体制”“进一步规范城乡基层法律服务,促进其健康发展”等内容都指向“完善”“规范”,指向管理体制和机制。[40]参见前引[13],《浙江人大》文。《中央法治决定》规定:“明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务,理顺公职律师、公司律师管理体制机制。”“发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍。推动法律服务志愿者队伍建设。建立激励法律服务人才跨区域流动机制,逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题。”2019年1月29日,司法部发布的《全面深化司法行政改革纲要(2018—2020年)》提出十项措施推动公共法律服务体系建设。这十项措几乎每项都指向管理体制和工作机制:推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设;健全法治宣传教育机制;建立健全人民群众参与、促进和监督法治建设工作体制机制;完善法律援助制度;深化司法鉴定管理体制改革;推进公证制度改革;完善仲裁制度;深化律师制度改革;规范发展基层法律服务;完善国家统一法律职业资格制度。由此可见,管理体制和工作机制改革问题是法律服务体系建设的重要任务。

一系列的与法律服务相关的法律法规、管理体制和机制的建立健全需要通过改革创新达成。例如:律师执业制度以及权利保障机制、律师违法违规执业惩戒制度;律师行业扶持政策;公证工作与司法审判、公共服务、社会管理等相衔接的立法设计和制度安排,公证执业监督管理体制和工作机制;基层法律服务制度规范;法律援助事项范围和经济困难标准动态调整机制;法律援助立法等。再以公共法律服务为例,《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》对创新公共法律服务管理体制和工作机制作出了专门规定。

其一,建立统筹协调机制。主要任务是“健全党委领导、政府主导、部门协同、社会参与的公共法律服务管理体制和工作机制”。完成这个任务的关键词是“统筹协调”。目前,公共法律服务资源分散,各地区、各部门各自为政,如何通过统筹协调实现有限资源的最有效配置成为管理体制和工作机制的难题。例如,《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》提出“培育和壮大社会、市场等各类公共法律服务提供主体,增强公众参与意识”。根据笔者的调研结果来看,大多数律师事务所都忙于传统的接案办案,按照市场经济的规则竞争,并不关注公共法律服务这一领域。因此,政府有必要建立相应的激励机制吸引律师事务所参与到公共法律服务中来,让律师充分发挥主力军作用。除律师主力军之外,还需要建设一支政治素质硬、业务能力强、群众威信高的专职人民调解员队伍,积极发展志愿者队伍,让在职和离退休的法官、检察官、警察、退休法治干部、法学教师、具有法学教育背景的大学生村官、在校法科学生等加入公共法律服务队伍,充分发挥工会、共青团、妇联等社会群团组织以及消费者协会等社会组织在公共法律服务方面的作用。再如公共法律服务资金问题,在现阶段,各地公共法律服务主要依靠财政投入支持。由于各地财政情况不同,地区间的公共法律服务所获资金差异很大,迫切需要加强公共法律服务的地区反而因当地财政状况限制而发展缓慢。公共法律服务体系需要以财政保障为支撑,但还要创新思路举措,积极引入社会资金多渠道建立资金保障机制;同时也要建立科学合理的资金管理使用和审计监督机制,确保“开源”与“节流”并举。[41]参见秦祥然、秦祖智:《依法治国背景下公共法律服务均等化路径浅析》,载《法制与社会》2019年第34期。

其二,健全管理机制。主要任务是“加强对公共法律服务体系建设的统一管理,明确公职律师、公司律师法律地位,完善法律顾问管理制度,加强对行业专业调解的统筹指导,提升服务综合效能”。公共法律服务如果缺少高效的统一管理,就会千头万绪、鱼龙混杂、乱象丛生。而且,属于市场经济的事,需要遵循市场经济的规则,不能完全由政府行政权力主导。因此,行业自律管理极为重要。当前,行业自律管理并没有充分发挥作用,行政管理色彩极其浓厚。《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》要求“明确各类法律服务机构资质认定、设施建设、人员配备、业务规范、工作流程等具体标准,统一场所标识、指引和功能设置,推进公共法律服务标准化规范化”,这有利于司法行政部门的统一管理,也有利于行业自律管理。

其三,推进公共法律服务平台建设。主要任务是“依托法律援助组织、乡镇(街道)司法所等现有资源,推进公共法律服务实体平台建设”。不少地区公共法律服务中心进驻当地市政综合服务大厅,与其他市政服务集中办理,真正从为人民群众提供便利角度实现了“一站式”办理,法律服务网、12348热线和公共法律服务中心,这三大平台通过工单有效流转,统筹协调、匹配资源,降低成本,为人民群众提供精准服务。[42]参见前引[38]。新技术为提供覆盖“全业务、全时空”的高品质公共法律服务创造了条件。“互联网+公共法律服务”已成为基本趋势。如何把握这种趋势、利用好趋势,已经成为当前整个法律服务业的大题目。一些高等院校、律师事务所、科技公司已经在探索“智慧法务”模式。[43]例如,钱弘道教授主持“中国法治实践学派智慧法务行动计划”,推出“1818智慧法务”实验,其中一个目标就是与政府合作,提供便捷、低成本的公共法律服务,支持小微企业创新创业,实现“小微企业法律服务全覆盖”。钱弘道教授的实验构想和具体行动引起了政府有关部门、律师事务所、科技公司的关注。

其四,建立健全评价机制。主要任务是“构建公共法律服务评价指标体系,研究制定以业务规范指标、服务效果指标和社会评价指标为主要内容,以基础设施、人员配备、业务开展等方面量化考评指标及奖惩标准为重点的科学指标体系”。公共法律服务评价指标体系是法治建设指标体系的细分项。钱弘道教授主持的“杭州市余杭法治指数”是中国内地最早的法治评估实践探索,一个重要经验是在法治建设方面应当引入第三方评估机制。《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》提出“建立公共法律服务质量评价制度,探索引入第三方评估机制”“开展群众满意度测评,以群众满意度来检验公共法律服务工作成效”,对法律服务体系的完善具有重要意义。但如何真正在实践中落实,却是一个棘手的问题,目前最大的困难是第三方力量仍无法满足法治评估需求。

三、 创新法治人才培养机制

从长远看,创新人才培养机制在法治队伍建设的地位举足轻重。只有创新人才培养机制,才能使大量符合中国法治实践需要的高素质法律人才源源不断地补充到社会主义法治建设的队伍当中。在浙江工作期间,习近平同志多次强调人才培养问题。[44]例如,2003年,习近平同志在浙江工作时说:“牢固树立人才资源是第一资源的观点,纠正把人才资源等同于人力资源的看法;牢固树立人人可以成才的观念,纠正唯学历唯职称唯资历唯身份的片面认识;牢固树立以人为本的观念,纠正见物不见人的倾向;牢固树立人才资源是社会资源的观念,纠正人才使用中的本位主义做法;牢固树立人才浪费是最大浪费的观念,纠正重引进轻使用的现象。各级党委、政府必须以科学的人才观指导人才工作,检验人才工作,不断提高爱才、识才、用才、聚才的水平,大力营造有利于人才脱颖而出的创业氛围,使人才就是财富、人才就是效益、人才就是竞争力、人才就是发展后劲的理念深入人心,使人的才华得到充分尊重、人才价值得到充分承认、创业人才容易成功、各类人才不断涌现的热土。”他要求各级党委要站在战略全局的高度,充分认识在新形势下做好人才工作的重大意义,把人才工作放在突出位置。[45]参见前引⑤,中共中央党校出版社书,第425页。习近平总书记关于人才培养的论述是面向所有领域的,其中当然包括法治人才培养。一切发展领域都具有人才问题共性。法治队伍建设除了具有人才问题的共性特征外,还具有特殊性,因为法治问题事关人民生命财产安全和国家长治久安。《“法治浙江”决定》进一步对法治人才培养机制作出明确规定,在继续关注现有法学教育资源的有效利用的同时,还要开阔法治人才培养视野,提出创新路径。《“法治浙江”决定》规定:“优化高等教育资源配置,加强法学专业学科建设,扶持重点学科,发展研究生教育,充分发挥浙江大学等高等院校作用,不断提高法学教育水平。”[46]参见前引[13],《浙江人大》文。赴北京工作后,习近平总书记继续不断强调法治人才培养对全面依法治国的重要意义:“法治人才培养上不去,法治领域不能人才辈出,全面依法治国就不可能做好。”[47]参见《习近平在中国政法大学考察时强调 立德树人德法兼修 抓好法治人才培养 励志勤学刻苦磨练促进青年成长进步》,载《人民日报》2017年5月4日。《中央法治决定》也将《“法治浙江”决定》中法治人才培养创新机制所代表的理念以及实践做法纳入其中。建设好、维护好从法学教育到法治职业这条传输带,创新法治人才培养机制,激活法治人才驱动引擎,将一批批高质量的复合型、应用型、国际化法治人才输送到法治中国建设实践中去,是法治人才培养的时代要求,是助力法治中国建设的客观需要与明智举措。

（一） 加强师资队伍建设

师资队伍是培养法治人才的第一资源。百年大计,教育为本;教育大计,教师为本。习近平同志在浙江工作时特别重视师资队伍建设。据不完全统计,习近平同志在担任浙江省委书记期间曾18次赴浙江大学考察或指导工作,甚至还把浙大作为自己的联系点。2005年9月,浙江省委在浙大召开省委常委会议,专题听取浙江大学工作汇报,提出要坚定不移地向世界一流大学目标迈进。习近平同志认为,建设世界一流大学,要师资为基,人才强校。一流大学必须具有一流的大师。要坚持引进和培养两手抓,用超常规的办法引进和培养一批具有国际先进水平的学术大师和重点学科带头人,造就一批具有创新能力和发展潜力的中青年学术带头人和学术骨干,建设一批特别能战斗的创新团队和优秀群体,特别是要加大青年教师的培养力度。[48]参见余列平:《5年去了18次 习近平为何如此牵挂浙大?》,载《浙江在线》2015年9月10日。2018年1月20日,中共中央、国务院印发了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,其中指出:“教师承担着传播知识、传播思想、传播真理的历史使命,肩负着塑造灵魂、塑造生命、塑造人的时代重任,是教育发展的第一资源,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要基石。党和国家历来高度重视教师工作。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将教师队伍建设摆在突出位置,作出一系列重大决策部署,各地区各部门和各级各类学校采取有力措施认真贯彻落实,教师队伍建设取得显著成就。广大教师牢记使命、不忘初衷,爱岗敬业、教书育人,改革创新、服务社会,作出了重要贡献。”加强法学师资队伍建设,要深刻认识法学专业教师队伍作为法治人才培养主力军的重要性,“要把建设高素质专家教师队伍作为创新法治人才培养机制的核心”,[49]袁贵仁:《创新法治人才培养机制》,载《人民日报》2014年12月12日。要切实研究好、解决好“为谁教、教什么、教给谁、怎样教”等一系列根本性问题。高校法学教师队伍素质的全面提升,主要应从思想政治教育、坚持育人为本、提升专业素质、强化实践育人等四方面入手。[50]参见万玉凤:《全面加强高校法学教师队伍建设》,载《中国教育报》2018年4月25日。法学教育者应当明确自身定位,深刻认识自己的职责所在,提高自身觉悟和职业操守,根据社会的需要,培养出高素质的法治专门人才。

双向交流是一种创新机制。高校应该为来自实务部门的师资留出一定数量的额度,让高水平的法官、检察官进入学校成为重要的师资力量。一定比例来自实务部门的师资进入校园应作为制度性安排。[51]参见徐显明:《高等教育新时代与卓越法治人才培养》,载《中国大学教学》2019年第10期。《中央法治决定》规定:“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制,实施高校和法治工作部门人员互聘计划,重点打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉中国国情的高水平法学家和专家团队,建设高素质学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍。”[52]参见前引[14],人民出版社书,第33页。优化法学教育师资队伍结构需要打造专兼职相结合的法学专业教学团队,打通高校与法律实务部门双向交流的通道,使实务部门专家走进高校课堂,承担部分法学专业课程教学任务,也需要高校教师走出校门,参与法律实务工作,推动理论与实践有机结合,从而优化法学教育的师资结构,为提高法治人才培养质量提供师资队伍保障。2013年,教育部为落实卓越法律人才教育培养计划,会同中央政法委等六部门联合启动了“双千计划”,即从2013年至2017年,将选聘1000名左右有较高理论水平和丰富实践经验的法律实务部门专家到高校法学院(系)兼职或挂职任教,同时,选聘1000名左右高校法学专业骨干教师到法律实务部门兼职或挂职。这种互聘机制需要进一步推广并形成长效机制,以发挥更大的效用。

加强师资队伍建设,还必须加强法学理论研究。法学教育是产生法学理论、法治理论的源头,高等院校科研机构承担着理论创新的主要任务。习近平总书记在2017年5月3日考察中国政法大学时说:“高校作为法治人才培养的第一阵地,要充分利用学科齐全、人才密集的优势,加强法治及其相关领域基础性问题的研究,对复杂现实进行深入分析、作出科学总结,提炼规律性认识,为完善中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家提供理论支撑。”[53]前引[47],《人民日报》文。中国法治教育师资队伍必须是有创新思想的队伍,否则就适应不了培养高素质法治人才的需要。社会科学的创新主要是思想的创新。目前看来,中国法学一方面是创新不够,另一方面是脱离实践的现象较为普遍。在这样一个背景下,倡导走进实践、以实践为师的中国法治实践学派产生的意义不言而喻。中国法治实践学派的兴起代表了法学研究的实践转向。

（二） 培养经世致用人才

法学教育必须以培养经世致用的人才为目标。学问必须有益于国事,人才必须讲求经世致用。明清之际,思想家王夫之、黄宗羲、顾炎武倡导经世致用,反对当时的伪理学家不切实际的空虚之学,认为读书做学问应以治事、救世为急务。经世致用思想,对今天培养人才意义重大。法治人才培养机制的创新要从正确认识法治教育的不足开始,更要从中国的法治建设实际出发,坚持市场导向,找准法治人才的目标定位,以习近平总书记提出的法治人才队伍“革命化、正规化、专业化、职业化”总要求为目标,致力于培养经世致用人才。

在浙江工作期间,习近平同志特别注重具有实践精神的创新型人才培养,提出要“在提高和增强专业技术人员的知识水平和创新能力上下功夫”。习近平总书记这里说的“创新能力”是解决中国实践问题的能力。[54]参见前引⑤,中共中央党校出版社书,第418页。产生于“法治浙江”实践的中国法治实践学派追求的正是这种创新能力。中国法治实践学派继承并发扬中国的实学传统和经世致用精神,认为法治中国建设需要求真务实、务求实效的实学;法治中国建设需要发扬经世致用精神,积极投入中国法治实践中去,像颜习斋梦寐以求的那样:“经济生民”“利济苍生”“泽被苍生”。[55]参见钱弘道:《主持人语:中国法治实践学派及其界定》,载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2014年第5期。

经济社会的快速发展对法治人才提出了与以往不同的新需求。习近平总书记指出:“法学学科是实践性很强的学科,法学教育要处理好知识教学和实践教学的关系。要打破高校和社会之间的体制壁垒,将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校,加强法学教育、法学研究工作者和法治实际工作者之间的交流。”[56]申卫星:《让法治领域人才辈出》,载《人民日报》2017年6月9日。习近平总书记对法学教育实践属性的强调同他自“法治浙江”建设以来推行的法治实践道路是分不开的。在实践中,习近平总书记深刻意识到,法学学科培养的基本任务,就是培养出经世致用的法治人才。

法治人才培养模式改革归根结底是要向社会需求回归。[57]参见袁合川、王锦:《论应用型法治人才的培养》,载《法制与社会》2020年第11期。当前,高校法学院纷纷开展校地合作,创建实习基地,为学生开展社会实践提供条件、搭建平台。不过,多数项目在签订合作协议后,没有展开实质性合作,只是流于形式,处于休眠状态。法学是应用型极强的学科,社会实践作为当前法治人才培养不可或缺的环节,应该制度化、规范化。例如,有些国家的合作教育模式是实行工读交替制,要求大学生在学习期间要到与本专业有关的企业部门工作一年或两年。中国已开始实施卓越法律人才教育培养计划,学校通过与法律实务部门合作,建立不同类型的卓越法律人才“联合培养”基地,以推动法治人才培养机制的创新。卓越法律人才教育培养计划要名副其实,就要在回归社会需求上下功夫。

法治人才培养模式改革要遵循法律市场需求规律。法治人才是法学教育生产的人力资本,也是某种意义上的“产品”,其最终归宿是法律服务市场,而国家的法治活动也是通过消费这一“产品”来完成的。教育的本质是人才的有效输出。人才供求关系的两端分别是教育端和就业端。法学教育改革的实质是法治人才这一特殊“产品”的教育和就业两端的供给侧改革。因此,以市场的实际需求指导法学教育改革与法治人才培养机制创新具有市场理性下的内在合理性。中国的法学教育改革长期以来基本上都封闭于教育系统内部,忽略了法律服务市场对法治人才的实际需求。中国法学教育目前的主要矛盾是大量滞销的“法学产品”与旺盛的市场需求之间的矛盾,而原因则在于供应端与需求端脱节,即法学教育提供的“产品”并不是市场需要的,至少不是市场急需的,而市场大量需要的“产品”又无法通过供应端及时有效的输送,结果是中国在国际高端法律服务市场人员比例低,影响力小,话语权严重不足,涉外法律服务多依靠进口。[58]参见杨桦、杨子巍:《论法治人才培养与市场需求》,载《法治社会》2018年第4期。目前中国开办法学专业的高校数量众多,在校法学专业学生人数多,法学毕业生在市场上大量“滞销”,这与短期市场供求关系的饱和有关。更深层次的原因是这种批量的“法学产品”不符合市场规律、不满足市场需求,出现了结构性失衡,即基础法律服务市场的一般应用型法治人才需求达到了饱和,而高端法律服务市场中的复合型人才则依然紧缺。

法学教育的改革发展应当以满足高层次法治人才短缺这一市场需求为导向。法学教育只要抓住了法律服务市场的需求,就会发现一个“饥饿的消费市场”,继而通过控制市场现有存量、收紧供应端、提高产出质量,将法治人才打造成正规化、专业化、职业化的“精英型产品”。法律从业者收入的增加、地位的提升,将从正面刺激考生选择接受法学教育,优质生源的吸纳和产出又会进一步刺激市场的发展并反作用于供应端,从而破解现有的供求失衡窘境,形成良性循环的格局。[59]参见蒋银华:《多元一体化:法治人才培养的实现机制——基于改革开放40年法学教育的经验总结》,载《广州大学学报》(社会科学版)2020年第1期。只有以法律市场需求为导向进行法学教育改革与人才培养机制创新,才能为市场培养合格的法治人才,让法治人才真正做到经世致用。

（三） 培养跨学科人才

跨学科人才越来越成为市场需求趋势。经济社会的转型与快速发展导致法律服务对象、内容等发生深层次变化,同时职业流动性、社会回应性的不断增强也要求学科间相互交叉与融合,不断向系统化、整体化、协同化方向发展。长期以来,中国法学教学和研究方法单一,存在各种弊端。诸多弊端至今大量存在,成为中国法学教学和研究的重大障碍。以往单一的法律专业教育已不能适应就业市场对法治人才的多样化、个性化需求,分析和处理纷繁复杂的法律事务通常需要对包括法学在内的多学科知识的综合运用。[60]参见韩清怀、鲁艳:《新时代高层次法治人才培养目标实现困境与优化进路》,载《山东行政学院学报》2019年第5期。当前,中国正处于经济转型发展的强劲需求与世界产业变革快速发展的交会点,新的历史机遇要求我们必须尽快推动法学研究方法的变革、法学教育的内涵式发展、法治人才培养机制的创新与法治人才培养质量的提升。如果攻读法律的学生不精通一般政治学理论、不洞察政府的结构及作用,就难以领会和处理好行政法律事务方面的问题;如果不了解本国历史,就难以准确预测法治化的规律和进程,也就限制了对法律问题的准确价值判断。如果学生没有接受较为系统的经济学训练,就抓不住经济生活中法律问题的核心,难以准确应用民商法、经济法等法律去解决实际的利益纠纷。[61]参见[美]博登海默:《法理学——法哲学及其方法》,邓正来等译,华夏出版社1987年版,第490页。

在互联网时代,新技术毫不留情地颠覆了人们的认知。“以人工智能、量子信息、移动通信、物联网、区块链、大数据为代表的新一代信息技术加速突破应用……科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运,从来没有像今天这样深刻影响着人民生活福祉。”[62]参见习近平:《在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话》,载《人民日报》2018年5月28日。整个法治系统工程——立法、执法、司法、守法的方方面面都正在发生着深刻的变化。“数字经济是经济发展的方向,大数据法治是法治创新的方向。”[63]颜云霞:《利用大数据推动法治发展》,载《新华日报》2016年10月24日。“大数据法治实质上是量化法治的一个跃升阶段,是法治的一种新形态,是一种智慧型法治、精准型法治、效率型法治。”[64]钱弘道、康兰平:《大数据法治的一种新形态》,载《法制日报》2017年5月31日。互联网、大数据、人工智能、区块链等新的技术背景让传统教育显得十分窘迫。这些新科技正在颠覆传统思维模式甚至价值观念,使执着于传统思辨理路的法学院教师和学生无法及时跟上新科技革命的形势。因此,当下法律服务市场迫切需要的不仅是大批既掌握法学专业知识,又懂政治、经济与管理且至少精通一门以上外语的传统意义上的社科法学人才,而且需要具备相当新科技知识结构背景的高层次应用型、复合型、国际化法治人才。对高水平的复合型法律人才队伍的需求在法律服务市场上日益提高,这是对法学院甚至整个高校人才培养方式的挑战。致力于培养经世致用人才的中国法治实践学派的一个鲜明特征就是主张兼容各领域先进科研成果,开展跨学科研究,推进跨学科人才的培养。中国法治实践学派概念的缘起和进路之一就是跨学科的量化法治——大数据法治的研究,这实际上昭示了未来中国法治研究和人才培养的一种方向。

培养跨学科人才,要在具体教学方法、课程体系、生源等方面进行改革。高等院校应当真正落实相关改革措施,例如:加强院系间的合作,设立跨学科学位,如浙江大学设立的互联网法学专业学位;充分发挥非法学本科硕士研究生的复合专业背景优势,吸引和引导更多的其他专业学生,尤其是具有理工科专业背景的优秀学生进入法学院,培养其成为高素质复合型法律人才;合理设置课程体系,扩大选修课范围,加强院系间合作,让学生根据自己的兴趣选修跨专业课程;[65]但这里要注意的是,要对选修方案进行体系论证,注重培养计划的有的放矢。只有这样,跨专业的知识背景才能真正为毕业后的法律事务工作服务。改变法学专业本科招生时的生源构成,在高考分科制度未发生重大变动的情况下,适当提高理科生占比并提高生源质量要求是提高法学生可塑性的有效方法。[66]参见前引[51],徐显明文。现今法学院招生仍以文科考生为主的现状限制了法学学士拓展专业知识领域的能力。如果理科生源比例增加,法学专业学生迅速掌握互联网、大数据等新兴科技的可能性就会随之提高,从而为其更好地接受复合知识学习创造条件。

（四） 培养国际化人才

在新时期,世界正在经历百年未有之大变局,中国法学教育必须积极应对来自全球化浪潮和反全球化潮流的双重挑战。随着中国经济的快速发展和国际影响力的不断提升,参与国际事务的范围不断扩大、程度日益加深,同时一些国家和势力利用其所谓“法治话语权”遏制和围堵中国。这种时代背景使得法治中国建设对高素质国际化法律人才的需求越发迫切,尤其是近年来的“一带一路”倡议、自贸区改革、亚投行设立、中美贸易谈判、国家利益的维护等与法治相关的重大事件一次次表明,高层次国际化法治人才的有效培养已经刻不容缓。高质量的法学教育要培养能够自由行走在国际的法律人才,满足我们走向大国的需要,满足“一带一路”的需要,满足中美贸易谈判甚至在更大范围内国家战略对高水平法治人才的需要。[67]参见前引[51],徐显明文。因此,建立健全国际化法律人才的培养机制相当重要。

在浙江工作时期,习近平同志为培养、引进和激励国际化人才作出了很多有益尝试。他强调:“要降低门槛,完善政策,积极引进现代化建设急需的各类优秀人才,包括海外和留学人才,建立和健全统一有序的人才市场,打破人才的部门、地区和所有制壁垒,打通各类人才交流渠道,建立开放灵活的人才流动机制。”[68]前引⑤,中共中央党校出版社书,第418页。在国际化法治人才培养方面,应当从多方面努力,例如:第一,法学教育工作者要注重开阔法学专业学生的国际化视野,让学生从思想上认识到高素质国际化法治人才是建设法治中国不可缺少的一支队伍;第二,应当通过与国际院校建立长期交流合作机制,为学生提供畅通的国际交流渠道,如设立合作学位和学术交流机制等,为国际人才培养提供充分的制度保障;第三,通过合理的课程设置,适当提高外语课,尤其是专业外语在法学专业培养方案中的学分占比,增开国际化课程,聘请国外教师授课;第四,应当鼓励学生参与组织国际模拟法庭等课外活动,鼓励支持学生去国际组织实习,为其营造良好的实务教学氛围。根据新的培养目标,完善培养机制,为中国继续发展提供强有力的人才保障。

习近平法治思想“十一个坚持”中的第九个是“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”。中国法治事业亟须具有国际水准的高层次人才。涉外法律人才的培养,客观上已经成为一项迫在眉睫的工作,也是国家战略,事关重大。在党的十九大报告中,习近平总书记重申了具有国际水平的人才的重要性,“坚定实施科教兴国战略、人才强国战略”“培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队”。总体来看,涉外法律服务人才队伍建设缺乏统筹推进体制,培养、管理、使用等各个环节存在体制机制障碍,整个队伍满足不了涉外法治工作的需求。这个问题必须从根本上得到解决。