非政府组织参与食品安全治理的困境与对策分析

吴雪倩，杨静慧

(江苏师范大学公共管理与社会学院，江苏 徐州 221116)

食品安全关系到广大群众的健康和生命安全，需要全方位地进行整治和改革。目前我国的食品质量安全下逐步向好的方面转型。尽管总体趋势是上升的，但根据国家市场监督管理总局发布的《关于2019年下半年食品安全监督抽检情况分析的通告》能够看出，现阶段食品安全在微生物污染、食品质量指标不合格占比数、农兽药残留、重金属污染五个方面依然存在着风险与挑战。食品安全与广大市民的身心健康息息相关，甚至会影响国家社会安定，必须减少食品安全风险，加快食品安全治理建设。这就需要动员多元社会主体参与其中，弥补政府这一单一主体在食品安全治理中所遇到的困境，由此，非政府组织以其专业性、公益性等特征进入了公共管理视野中。

一、问题的提出与文献综述

(一)问题的提出

中国食品安全网数据显示，我国仅2020年9、10月份就发生了多起食品安全事件(如表1所示)，食品安全事件的频发不仅对人们的身体健康造成了伤害，而且引发了公众的危机感，是社会不稳定因素产生的原因之一。

表1 2020年9、10月份食品安全事件

目前，在食品安全监管方面，我国主要由政府主导，纵观我国的食品安全事件，究其本质都是源于监管不到位，这也恰恰说明了食品安全治理单靠政府的力量是远远不够的。

为了加强食品安全治理的监管力度，非政府组织进入了决策者的视野，非政府组织运用其自身优势，积极投入到食品安全治理活动中，一方面可以减轻政府的人财物负担，增强对于食品安全领域的监管力度；另一方面可以提高非政府组织的知名度，培养组织自身能力，促进组织专业化发展。

(二)文献综述

1.有关食品安全的风险治理研究。 食品安全风险治理是有效保障我国食品安全的根本遵循。吴林海提出我国要与时俱进，从制定食品安全标准、食品产地、环境污染等方面进行发展，依据中国食品安全发展的实际情况进行食品安全风险治理。还要不断完善风险治理的主体，张航说明了要推进我国食品安全风险治理的发展，就需要引入更多治理主体，包括非政府组织、行业协会等力量都可以被加入食品安全的风险治理中，形成社会共治。

一直以来，食品安全风险治理一直是以政府为主导，根据汪亚峰、熊婷燕的分析可以看出政府在食品安全风险治理中存在信息障碍、权力分割、职责不清等问题，这是因为政府对食品安全风险治理的专业性不足，缺乏统一的食品安全标准，各部门之间协调较少给予不法分子有机可乘。针对这样的情况，韩忠伟提出了行政权均衡与对行政权行使的约束，要限制政府行为，应该引入行业协会、非政府组织等，将食品行业协会的监督作为政府监管的补充，形成多元共治合力。

国外学者汉斯曼首次提出了在食品安全监管中引入非政府组织的力量，并以契约失灵理论作为基础，说明了有些特定活动只适用于非营利组织而不是营利组织经营。这一理论的提出颠覆了传统意义上“全能政府”的概念，非政府组织获得了部分政府的职权。张启胜、陈岳堂也说明了NGO参与食品安全风险治理的自身优势，能够在出现问题时，与民众保持良好的沟通，还能够提供专业性的服务，弥补市场与政府供应不足的特点。另外，食品安全问题随着经济的不断发展呈现出复杂化，凭政府力量难以化解种种复杂难测的食品安全风险，容易将其他的资源、观点等排除在外，徐国冲认为，当前引入非政府机构，能够有效发挥协同效应，灵活处理问题。

2.非政府组织参与食品安全治理研究。 根据研究显示，非政府组织的出现能够一定程度上化解现在不断复杂化的食品安全问题。马宗利、王平认为从目前的发展现状来看食品行业非政府组织的组织体系比较健全，非政府组织的作用逐渐在食品安全治理中发挥出来。首先从弥补“政府失灵”角度，时洪洋认为非政府组织具有的社会性、公益化和非营利性的特点，能够协助政府，监督政府和企业行为，推动政府提升规制能力。其次，从弥补“市场失灵”的角度，张晓峰说明了行业协会和非政府组织拥有的权力是企业自身让渡出来的，完全出于自愿，因此非政府组织参与食品安全治理是完全有根据，且符合公众利益。另外，凌霄也证实了行业协会能够成为企业与政府、企业与公众之间的沟通渠道，为披露企业自身问题，维护企业声誉作出贡献。基于此，行业协会能够维护良好企业的声誉，以其特有的信息优势和专业性降低了食品安全问题对食品行业的打击。

综上所述，目前学界研究重点主要是提出目前食品安全治理的问题，探讨政府在治理中充当的角色及其面临的现实问题，并强调非政府组织在食品安全治理中的重要性，更多是从政府、市场角度去切入，缺乏对非政府组织参与食品安全治理的途径进行系统化的梳理。本文从非政府组织的角度去探求食品安全风险治理策略，一定程度上开拓了食品安全风险治理的研究视野，并通过深入剖析德国二噁英案例的食品安全治理经验提炼总结非政府组织参与食品安全治理的路径。

二、何为非政府组织：社会共治理念下非政府组织的概念界定

新的食品安全治理理念强调的是发挥社会各界的力量，形成社会共治，也就是在政府之外寻求非政府组织治理，通过政府对食品生产商(企业)的监管、食品生产经营者自我监督、非政府组织对食品生产商(企业)的监督、消费者对食品生产商(企业)的监督来达到共治。

为了适应新的治理理念，需要对非政府组织进行概念界定。非政府组织这一概念的使用最早来自联合国，早期根据联合国的阐述，非政府组织被定义为一种排除在政府间协议之外的国际组织，随着不断研究，联合国逐渐将公民社会与非政府组织联系在一起，据此，可以将联合国认定的非政府组织界定为一个公益组织，一个能够在国际、国家之间或各个层级之间建立起来的公民自愿组织，具有非营利、社会性、公益性等特点，通过提供专业化服务或是代理功能参与公益性事务，影响政府或国际组织的决策及实施过程。另外，国际尤其是发达国家对于非政府组织也存在多元界定，美国认为组织目标是为社会谋取福利、所得收益是公共的，并且能够受到公民监督的非营利组织才是非政府组织。欧共体通常采用社会经济组织来代替非政府组织的名称，从这一称呼中能够看出，欧共体所界定的非政府组织应该是一个独立于政府，具有公益性质，为社会公众提供公共服务的社会组织。

而我国汉语中的“非政府组织”其实是一个外来词，源于Non-Governmental Organizations，简称NGO。我国对于非政府组织的定义融入了我国特有的社会状况，是在大环境背景下对非政府组织界定的变通。从食品行业来看，食品安全作为国家安全中的重要一环，关系着社会的长久稳定、居民的身心健康以及国家的繁荣昌盛，通常意义上的食品安全主要包括食品数量的安全，即食品数量能否满足居民的基本膳食需要，老百姓既能够买得到又能够买得起日常生存所需的食品；以及食品质量安全，即食品不会对公众健康造成威胁，达到了国家的卫生标准，能够保障公众的身心健康。

因此，本文认为，在食品安全社会共治理念下，非政府组织是为了弥补政府的职能不足，约束食品企业的不良行为，参与食品安全政策和标准的制定，为公众与政府在食品安全治理的沟通上搭建桥梁，促进食品行业安全健康发展的组织。

三、为何非政府组织：非政府组织参与必要性分析

(一)从市场的角度

随着经济的快速发展，人们对于食品需求逐步转为享受型需求，对食品的精细度、创新性等要求不断提升，在由生产者、销售者以及消费者组成的食品安全市场中，常常会存在矛盾。

1.信息的不对等。 主要矛盾集中在生产者与消费者之间，食品生产者相比之下具有较大的信息优势，而销售者相较于消费者也有一定的信息优势，对于食品的加工运输、贮存等环节了解更为详尽。在极大的利益面前，食品生产者与销售者可能会产生机会主义想法，在市场上高价卖出劣质产品，对消费者利益造成损害。

2.市场自身的外部性。 主要表现在两个方面，一方面是符合食品行业运行标准的食品企业对消费者和不符合食品行业运行标准的食品企业所产生的正外部性，另一方面是不符合食品行业运行标准的食品企业给消费者以及符合食品行业运行标准的食品企业带来的负外部性，如：近年来的三聚氰胺“毒”奶粉事件，毁灭了无数家庭幸福，使得不少消费者不相信国内奶粉品牌，转而投向国外市场。

可以说，单靠食品市场自身运行机制还不能完全保障消费者的食品安全，食品市场存在“市场失灵”问题，对于食品市场各个主体间存在的信息不对称问题，当前以各个省市的食品行业协会为代表的非政府组织在食品市场发挥重要作用，通过食品市场的运行制定行业标准，通过信息公开的方式保障消费者的权益，有效缓和市场的信息不对称性和外部性。

(二)从政府的角度

食品安全关系着国家发展，政府强而有力的监督能够大幅度减少食品安全问题的产生，保障公共利益，促进我国食品安全治理的发展，然而接连不断产生的食品安全事件，说明了食品安全监管中存在着政府失灵。

1.官员的腐败。 在政府对食品安全进行规制执行的过程中会追求自我利益的最大化，政府的公职人员在某种程度上是“经济人”，在进行食品安全治理时，往往会为了政府利益而损害了社会公共利益，在缺乏有效的激励制约机制的管控下，会出现贪污腐化，被食品行业的利益集团所诱惑，寻租、权力异化现象频发。

2.财政压力较大。 造成政府规制失灵的另一原因就是管制成本过高，财政支出巨大，导致政府监管不力，随着食品行业的高新技术化运用也越来越广泛，其生产加工技术日趋复杂化，加上利用先进的机器，手段更为隐蔽，这些都使得政府的监管成本变高，我国规定了不同的食品生产流程都有不同的部门进行管理，然而在实际的工作中，各个监管部门常常各自为政，互相争夺监督权，这也导致了政府监管效率低下，不能高效地解决问题，同时增加了管制成本。

社会的不断发展和政府监管的不足充分说明了食品安全治理需要社会力量的加入，在社会层面上出现的食品行业协会、消费者协会等都给公众提供了参与同自身、社会甚至国家发展有关的决策管理活动，促进了食品安全治理的发展。

(三)从公众(消费者)的角度

公众不仅作为食品安全问题发生的受害者还是食品安全治理的重要监管力量，在参与治理的过程中却面临很多现实困境。

1.参与途径不明确。 由于很多食品安全问题日趋复杂，需要具备一定程度的专业知识，普通的民众通常只具备有限的知识，无法识别谣言和隐藏在其中的虚假信息，很多专家学者和政府官僚会对食品安全监督权进行垄断，究其原因主要是缺乏有效的参与途径和严格的规章制度，公众具备一定的参与权才能在食品安全治理中发挥功能。2015年10月1日实施的新《食品安全法》明确规定了任何组织或者个人在日常的生活中一旦发现食品安全问题或食品安全违法行为都可以进行举报，除此之外，消费者权益保护法等都有对公众参与、监督权的相关规定。这虽然为公众参与治理提供了法律基础，但没有对公众参与治理的具体途径进行界定。

2.自我保护灵敏度不足。 如果站在消费者的角度去思考，我国消费者的自我保护意识还很薄弱，当面临食品安全问题或是看见食品违法行为时，大部分消费者都选择了漠视，一方面抱着事不关己的心态，没有作为；另一方面是缺乏法治思维，投诉无门，不知道怎么做，另外高昂的维权费用、复杂的投诉程序以及较高的败诉风险，也劝退了很多消费者。

实际上，非政府组织的出现在一定程度上解决了这些困境，其站在公众的角度去看问题，充当政府与公众之间沟通的桥梁。另外，非政府组织深谙消费者的心理，能够对消费者行为进行适当的引导，提高消费者自我保护意识，为消费者提供一些低成本的维权渠道使其维护自身合法利益。

四、非政府组织何为：困境分析与德国二噁英案例经验借鉴

(一)非政府组织参与治理困境分析

1.专业化程度不高。 一方面，由于现行食品安全法立法中存在的局限性和模糊性，对于非政府组织参与食品安全治理的权力和途径描述不明确，再加上非政府组织在公众生活中的知名度较低，许多人仍然对于非政府组织存在的重要性认识不足，专业性人才很少有主动加入组织的，导致了非政府组织力量薄弱，尤其是在需要较高专业技术性要求的食品质量监测的过程中，专业尖端仪器设备的采购、质量检测实验室的搭建等对于食品安全监管来说是十分重要，然而缺乏高技术人员对仪器、实验室的熟练操作成了食品安全治理的一大困境。

另一方面，非政府组织在治理食品安全问题的过程中要严格遵守专业化的运作流程。然而受到组织发展程度的限制以及传统官僚主义模式的制约，我国非政府组织内部的运作模式缺乏严格的规制条例，在解决实际的食品安全问题时没有统一的专业化制度和流程，往往根据经验和以往案例进行处理，提供的服务和咨询具有较大的随机性。

2.资金来源匮乏。 足够的资金是维持非政府组织正常运行和发展的重要条件，然而目前大多数非政府组织都依赖于政府财政支出，经费投入严重不足，资金的筹集渠道处于封闭状态，非政府组织开展食品安全监管活动的开支与非政府组织能够募集到的资源不匹配，在开展一般性的治理活动时会受到阻碍，组织的规模和招募的人员数量也受到了限制，因而降低了社会的食品安全性，民众的食品安全具有极大的隐患。另外，由于没有足够的基金，不以营利为目的非政府组织在食品安全治理的过程中就很难满足社会各方所需的各种服务和咨询活动，无法开展正常的食品安全监督管理工作，在面对巨大的资金缺口和利益集团的贿赂之下，有些非政府组织会陷入腐败，又缺乏必要的竞争机制，组织成员可能会寻求经济利益，在自我监督和募捐活动上背离非政府组织非营利性的特征，使社会资源被不法企业利用和浪费。

3.与政府之间的管理冲突。 近年来，随着食品产业的不断发展、科技领域的不断改革，食品安全问题频发，政府越来越力不从心，需要重视发挥非政府组织的作用，然而我国的食品安全治理仍以政府作为单一的决策机构，非政府组织发挥作用的领域受到限制。在监管手段上，政府倾向于直接采用强制性措施来保证实施，非政府组织作用受到局限，政府也由于本身体制不够完善，越来越不堪重负，出现效率低下，政策的执行常常出现纰漏，引发社会不满等问题；在监管方式上，非政府组织在处理食品安全领域存在的问题时，却不可避免地与政府在管理上产生矛盾和冲突，政府对非政府组织自发活动进行约束和控制，仅会将宣传、引导等非重要性职能交给非政府组织，很少将监管、处罚等核心职能交付出去；在控制目标上，政府与非政府组织的目标不同，非政府组织的目标是为了满足公众利益，出发点更多地站在公众的角度，而政府的目标更加宏观，是为了实现行政区域内甚至是国家利益的最大。如此一来，二者也就更易产生冲突。

(二)德国二噁英案例经验借鉴

2010年发生在德国的二噁英泄露事件是一次影响较大的食品安全问题，在世界范围内都引发了极大的关注。此次事件发生在德国萨克森州的一次年底例行食品安全检查中，专业的质检人员发现鸡蛋中的二噁英含量超过标准，并根据相关牲畜、生鲜产品进行食品追溯延伸检测，最终知道了问题的源头是饲料受到了二噁英有机物的污染。为了防止污染继续扩大，4700多家农场被关停，宰杀了超过8000只受污染的鸡。通过此次事件，能够看出德国，在发生危机时，能够迅速反应、有效应对，展现了强大的食品安全危机处理能力。

1.引入非政府组织力量参与治理。 德国注重引入非政府的力量，促进对于食品安全问题的认识和沟通。在此次二噁英事件中，德国的非政府组织，如：消费者保护协会、食品和农业信息服务协会等在解决此次事件中都发挥了不小的作用，及时向公众提供事件的最新进展和与二噁英有关的相关信息，保护了消费者的食品安全，为了实现信息的不断更新，各个非政府组织会定期组织专家座谈会，向社会公众和其他相关团体公开处理过程和结果，并且及时在协会的官方网站上公布专家对事件整体的评判意见，作为政府层面的联邦消费者保护和食品安全局会一直保持和这些非政府组织的交流，并针对其提出的可行性意见进行决策。

在事后为了消除公众的消费恐慌和不信任感，德国政府还积极引导非政府组织的宣传作用，及时组织专家开展知识讲座。通过非政府组织的宣传引导，平息了恐慌心理，维护了社会安定，德国食品市场虽然受到此次事件的影响，但消费者的消费动力没有明显减弱，在事件妥善处理后，食品市场迅速恢复。

此外，德国经历此次食品安全问题后，还进行了一系列改革，值得一提的是加强了非政府组织的功能作用，民众一旦发现食品安全问题就可以免费拨打相关维权机构、非政府组织设立的投诉举报电话，随后相关的非政府组织工作人员便会去往问题地点采集食物样品，进行专业检验，并通过安全监测和质量控制系统保证食品安全，将结果第一时间告知公众，对于消费者提供的任何问题食品，当地的行业协会、维权机构都会接受和处理，并进行检测，如果真的存在安全隐患，会立即进行整改，绝不姑息。

2.德国经验借鉴。 风险信息的获得和处置是解决食品安全问题的第一步。我国应该借鉴德国先进经验，建立以政府有关部门为主导，各食品非政府组织、企业等社会力量共同参与的风险信息沟通机制，为制定食品安全风险管理措施提供经验，让公众培养危机意识和维护自身食品安全的法律意识。对于已经发生的食品安全问题，有关部门应该进行分析研究，采取积极有效的应急预案是处理危机的首要途径，在事后积极引导消费者行为，恢复食品行业正常的运作、食品市场的运营。对于还未发生但已经能够发现致灾因子的食品安全事件，如果能及时与食品安全委员会、行业协会以及消费者协会等非政府组织协作，将预防措施告知公众，约束问题企业规范化操作运行，就能在致灾因子转化为食品安全危机发生前，将致灾因子消灭掉，防止食品安全事件的产生，从根源上解决食品安全隐患，维护消费者的食品安全。

五、有效非政府组织参与：对策建议

(一)提高专业化程度

首先，非政府组织必须提高其在食品安全领域的专业能力。一方面，非政府组织可以通过丰厚报酬来吸引各地的高技术人才加入，在专业性、技术性方面为食品安全治理做好人才储备，还要加强对非政府组织管理层的人员进行岗位培训，具体包括职前培训和在职培训。另一方面，争取与高校科研团队、食品行业内的权威专家进行合作，组成一支高素质、专业性强的专家团队，并经常性地在组织内部进行考核，对内部管理人员进行专业化评估，建立严格的奖励惩罚制度。

其次，非政府组织要提高组织管理运行的专业性，设立和完善各种服务环节，构建非政府组织内部层级、管理模式。对内，非政府组织可以设置检验防疫小组和数据分析部门，招募数据分析师对收集到的信息进行实验、数据分析，获取最新消息，明确治理流程，建立专业的管理评估制度，使组织运行专业化、科学化；对外，做好关于食品安全事件发生的应急预案，争取对不同类型的食品安全问题都能进行研判，在突发事件发生后能够按照应急预案快速展开行动，减轻事件造成的损害，为社会各方提供服务和咨询，从实践中总结经验，不断完善组织制度运行。

(二)拓宽资金来源

食品安全问题频发需要高度重视，还需要政府投入更多的经费，要根据实际情况提高对于食品安全治理方面的经费比重，需要注意的是，由于政府的财政扶持，导致了很多非政府组织缺乏提高工作效率、降低成本的工作理念，因此非政府组织还需不断改进，一方面，非政府组织要拓宽筹集资金的渠道，不断提高集资能力，增强食品行业非政府组织运行的自主性，减轻政府的财政负担。非政府组织可以加强与食品企业、社会福利机构的合作，为了维护食品行业健康有序地发展，一些规模化、资金雄厚并且具有良好信誉的企业会因为非政府组织能为企业带来良好的品牌效应而愿意投入部分资金致力于维护食品安全发展，实现二者“双赢”；另外，通过社会福利机构的帮助，非政府组织可以大力宣传其在食品安全治理方面的重要作用，阐述目前在资金方面存在的困难，获取群众的资金支持。另一方面，非政府组织内部对于资金的收入和支出要有严格的规定，工作人员在执法过程中如果出现违法违规行为要进行相应的处罚，提高非政府组织成员的责任感。

(三)有效协调与政府合作

事实证明，非政府组织能够整合社会的资源力量，将公众的需求及时反馈给政府的有关部门，为政府提供科学、专业性更强的技术支持，因此政府应授予非政府组织充分的权利以保证非政府组织的职能和作用得到充分的发挥，与非政府组织构建合作机制。

政府部门必须转变思维方式，明白非政府组织能够在食品安全治理中发挥作用也能够与政府形成良好的配合，地方政府对于非政府组织要给予一定程度上的政策支持，减轻对非政府组织在组织成立、日常监督运行等环节的约束和管制，提供一个相对宽松的自主发展环境，使非政府组织能够真正为食品安全治理提供专业化意见，实施监管、处罚等核心职能，而非仅仅是一个“空壳”。同时，要在法律法规上明确规定政府行使权利的范围以及非政府组织具备的职能权限，政府不能行使非政府组织的基本权利或是干涉非政府组织基本权利的行使，杜绝“越俎代庖”行为，使政府与非政府组织能够在食品安全监管中各司其职，实现优势互补。

另外，政府应该注重对非政府组织的指导，尤其是在具体的业务执行、法律政策咨询方面，通过政府服务来提高食品行业非政府组织的自治能力，使其在食品安全治理中发挥专业性作用，实现公共利益，弥补政府在食品安全治理中的监管不足，减少食品安全问题的产生，促进食品安全治理的健康发展，实现非政府组织与政府在食品安全治理中的协调合作。