网络空间国际规范的演进路径与实践前景

郎 平

互联网肇始于1969年美国国防部的阿帕网项目，随着20世纪80年代中期互联网的商业化并在全球迅速普及，网络空间由此形成并逐渐与现实空间深度融合。为了确保互联网的有效运行以及解决网络空间带来的安全问题，网络空间国际治理进程由技术层面发端，而后逐步向社会、经济和安全等层面扩展，演进至今形成了多主体、多维度、多领域的机制复合体。作为网络空间国际治理进程的重要内容，网络空间国际规范的制定也在多个轨道上推进，它既是各方博弈的结果，也将在很大程度上塑造各行为体在网络空间的行动方式，为推动形成未来网络空间国际秩序奠定基础。

网络空间国际治理多轨并行

网络空间是一个人造的技术空间，是伴随着人类对互联网等信息技术的使用而产生的活动空间，因而其国际治理进程与信息技术的创新应用保持着高度同步，这也就决定了网络空间的国际治理是一个议题不断扩展、行为体日趋多元、机制趋于分散的动态发展过程。

首先起步的是“技术轨”，其治理的主要任务是确保国际互联网在逻辑层面能够有效运行，实现互联互通。20世纪80年代中期至90年代中期，互联网开始商业化并逐步在全球普及，因而这个时期网络空间国际治理的主要任务是确保互联网在技术上能够有效运行。互联网工程任务组（IETF）、国际互联网协会（ISOC）、万维网联盟（W3C）、区域互联网地址注册机构（RIR）等一系列互联网治理机制相继建立。20世纪90年代后期，随着互联网日渐全球化，其战略重要性凸显，美国政府试图向互联网社群施压以掌控国际互联网域名和地址分配系统的实际控制权，从而引发了社群的不满和反对。双方博弈的结果是1998年互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）的成立，这是一个由全球互联网社群组成的私营公司，负责全球互联网域名和IP地址分配等工作，而美国商务部则对其行使监督权。

上述机构均采用了多利益攸关方的治理模式，是以松散、自律、自愿、开放性、全球性和非营利性为特征的非政府组织。这个机构集群常被简称为“I*”，它们伴随着互联网的成长而发展壮大，以私营部门为主导，制定了从技术标准到域名和IP地址分配这些使国际互联网得以有效运作的国际规范。更重要的是，它们实现了一次重大的权力转换，将网络空间基础资源的技术掌控权归于私营部门，而前者对国家发展和安全的战略意义正与日俱增。

其次是“经济社会轨”，其治理的主要任务是应对信息社会和发展问题，起点是2003年由联合国大会决议召开的信息社会世界峰会（WSIS）。此次会议虽然没有就该议题展开深入讨论，但对互联网治理产生了深远影响。它明确了互联网治理的内容以及建立联合国互联网治理论坛（IGF）这一探讨全球互联网治理的重要机制，确认了主权国家政府在互联网公共政策领域的治理主体权力，决定与国际电信联盟、经济合作与发展组织、联合国贸易和发展会议等机构建立伙伴关系，组成“WSIS+10”的联席机制，通过信息通信技术的使用实现联合国可持续发展目标。从2006年联合国互联网治理论坛成立，截至2021年已举办16届大会，论坛议题日趋多元化。为避免联合国互联网治理论坛发展成议而不决的“清谈馆”，2020年联合国秘书长古特雷斯公布“数字合作路线图”，提出强化联合国互联网治理论坛政策影响力的改革计划，希望将其打造成未来国际数字合作的重要平台。此外，世界贸易组织、二十国集团、亚太经合组织、经济合作与发展组织等传统的政府间国际组织也开始将数字合作提上议程，在不同的机制和平台上加强相关议题的合作与规则制定。

目前来看，“经济社会轨”的国际治理进程主要在政府主导或参与的平台上进行，其对相关国际规范的推进也处于不同阶段。如果说世贸组织对电子商务、数字贸易等议题的谈判更多体现为达成约束成员国行为的国际规则，二十国集团、亚太经合组织、信息社会世界峰会等政府间组织是以政策协调和合作的方式培育成员国的行为习惯，那么联合国互联网治理论坛对于互联网治理与发展问题的讨论更多是在建构相关方的共享观念或共享预期，在观念层面为国际规范的达成做准备、打基础。

第三是“国际安全轨”，其治理的主要任务是维护国际安全与和平，标志性进程是联合国信息安全政府专家组（UNGGE）开启的谈判。早在1998年，俄罗斯就在联合国大会第一委员会提交了一份名为“从国家安全角度看信息和电信领域的发展”的决议草案，呼吁缔结一项网络军备控制的协定。2004年，联合国决定授权成立信息安全政府专家组，其主要职责是对信息通信技术领域现存和潜在可能对国际安全产生威胁的问题展开深入研究，并提出相关建议，由此正式启动了联合国框架下关于网络空间负责任国家行为规范的谈判进程。迄今，联合国已先后6次授权成立信息安全政府专家组，达成4份共识报告，而2015年所达成的11项“自愿的非约束性国家负责任行为规范、规则和原则”可以说是联合国框架下所取得的最大成果。2021年，信息安全政府专家组谈判进程开启双轨制，由更广泛成员国和非政府行为体参与的联合国信息安全开放式工作组（OEWG）谈判正在进行中，但这也在很大程度上增加了共识达成的难度。与此同时，2022年，联合国打击网络犯罪公约特委会的谈判已经正式启动，这也体现出打击网络犯罪是各国面临的共同挑战，更能凝聚国际社会共识。

2005年11月16日，在突尼斯首都突尼斯市，时任联合国秘书长安南在信息社会世界峰会第二阶段会议开幕式后举行新闻发布会。（新华社图片）

网络空间的多利益攸关方特性在上述高政治领域也有所体现。影响力最大的当属由来自多国多方的25名专家组成的全球网络空间稳定委员会（GCSC）在2019年提出的网络稳定性框架，其中包含4项原则、8条行为规范以及促进网络空间稳定的6点建议。此外，互联网科技企业也积极参与其中，例如微软公司2014年发布了《国际网络安全规范：减少依赖互联网的世界的冲突》；2018年，西门子公司等8家信息通信技术企业共同发布“信任宪章”（Charter of Trust）；同年，包括微软公司在内的 34 家科技企业联合发布“网络安全技术协议”（Cybersecurity Tech Accord）。未来，非国家行为体提出的网络空间国际安全规范与国家间的国际规范制定进程如何相互影响和对接，是一个值得关注的问题。

网络空间国际规范的演进路径

虽已经历20多年的国际治理进程，网络空间的国际规范制定仍然处于早期的萌芽状态。在已有的国际规范理论中，规范的概念通常可以从行为和观念两个层面加以理解，前者是指一种行为模式或惯例，后者则被认为是一种共享观念或预期。国际规范的产生往往需要成员之间首先达成共享观念或具有共同预期，其后才能形成各方一致承认并遵守的行为模式。基于网络空间的特性，网络空间国际规范的演进进程具有很大的复杂性和不确定性，但在不确定中锚定确定性，可以看到网络空间国际规范的如下演进路径。

第一，网络空间国际规范的核心议题正在由网络空间安全转向数字空间规则。如前所述，随着信息通信技术的快速发展和创新应用，网络空间国际治理的内涵和外延也在不断拓展。如果说互联网是网络空间的技术基础，那么数字空间的技术基础就是以大数据、人工智能、量子计算等为代表的数字技术。前者的核心议题是网络安全，而后者的核心议题是技术创新和发展问题；前者国际规范制定的目标是为了应对网络空间出现的安全威胁，维护国际安全与稳定，后者国际规范制定的目标不仅包括颠覆性技术带来的安全问题，而且聚焦于数字经济发展带来的利益分配和责任分担问题。这也就意味着，进入数字时代，网络空间国际治理的演进动力不仅仅是技术逻辑，而且更包含了大国博弈的地缘政治逻辑。

从实践进程看，网络空间国际安全规范的谈判已经进入了平台期，而数字规则制定的进程正成为大国博弈的焦点。网络空间国际安全规范推进至今，在达成对国家行为具有强制约束力的国际规范方面非常困难。一是由于网络空间本身的特性，例如匿名性、溯源难、军用民用设施难以区分等，使得原有国际法中的规则很难适用到网络空间。二是因为大国网络力量的不对等以及利益诉求的明显差异，缺乏达成国际规范的共同意愿。与此形成鲜明对照的是，在世纪疫情的助推下，数字经济正在全球范围内快速兴起，聚焦于数字贸易、跨境数据流动、供应链安全等国际规则的制定正成为联合国、世贸组织、亚太经合组织、二十国集团等传统政府间国际组织议程上的“新贵”。特别是在大国竞争加剧的背景下，美国试图构建“去中国化”的数字生态体系，这对数字空间国际规则的构建增添了更大的不确定性。

第二，网络空间国际规范正在进入规范兴起与扩散叠加的新阶段。美国学者玛莎·费丽莫认为，国际规范的发展演变会经历兴起、扩散和内化三个阶段，这三个阶段构成了国际规范的“生命周期”。仅从联合国信息安全政府专家组的进程看，俄罗斯最早提出信息安全政府专家组谈判的动议，试图通过联合国框架平台说服其他大国接受，这是网络空间国际安全规范兴起的起点。此后中俄等多国提出相关的国家立场文件，并最终在2015年达成“自愿的非约束性国家负责任行为规范、规则和原则”，这可以被认为是进入了规范扩散的第二阶段，即借助联合国的平台权威向国际社会其他成员传播。但与此同时，具有强制约束力的国际规范并没有最终达成，因而规范兴起的阶段仍在持续，只是规范倡导机制从成员受限的信息安全政府专家组转向了更具代表性和包容性的信息安全开放式工作组。此外，其他国际组织和非国家行为体如上合组织、全球网络空间稳定委员会、微软公司等也基于各自立场提出了规范建议，英、法、德等国提出了关于网络空间国际法适用的立场文件，所有这些不同的规范建议将在各自的扩散阶段进行新一轮的相互说服和竞争，比拼影响力，最终推动形成更广泛的国际规范。

2022年8月9日，美国总统拜登在白宫签署《芯片和科学法案》并发表讲话。（澎湃影像/IC photo图片）

数字空间国际行为规范的制定虽然起步较晚，但推进更为迅速，目标也更为明确。一方面，在全球层面，数字空间国际规范的制定仍处于兴起阶段，主要集中在传统的政府间经济治理平台：2017年，二十国集团在杭州峰会的基础上成立了数字经济工作组；世贸组织在2019年开始启动与贸易有关的电子商务议题的谈判；同年，亚太经合组织成立数字经济指导组，统筹推进亚太经合组织互联网和数字经济路线图11项任务；2020年，联合国秘书长古特雷斯发表了“数字合作路线图”；2021年，七国集团贸易部长就规制数字贸易和数据跨境流动的各项原则达成一致，体现了共同的西方立场。另一方面，区域层面上的数字经贸规范制定已经开花结果，例如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）以及新加坡主导的《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），其规范制定进程已经处于扩散阶段。

第三，网络空间国际规范的演进受到技术逻辑与大国博弈的共同驱动。作为一个人造的技术空间，网络空间国际规范的演进始终受到技术逻辑的驱动，当越来越多的技术创新应用到经济和社会生活的方方面面，对制定相应的国际规范以适应世界范围内经济交往活动的需求也会不断增加。然而，由于人们对新技术应用所产生后果的认知需要一个过程，所以国际规范的制定总是滞后于实际的规范需求。在互联网出现之后，大数据和算力的提高助推了人工智能技术的大幅度跨越，网络空间国际治理向数字空间国际治理迈进，跨境数据流动、云存储和人工智能伦理以及自主性武器的使用成为国际社会关注的热点议题，各国纷纷出台制定本国的治理方案，这也是国际规范得以推进的前提条件。

与此同时，随着大国竞争的加剧，网络空间国际规范的制定也日益受到大国博弈的冲击。近年来，美国拜登政府试图拉拢“志同道合”的盟伴以意识形态划线构建“去中国化”的数字空间生态体系，这加大了数字空间向平行体系演变的风险。2022年10月，美国发布新版《国家安全战略》，认为当下世界正处于一个竞争的时代，迫切需要重塑科技、网络空间安全和经贸领域的国际规范。在科技领域，美国将通过美欧贸易技术委员会来推进双方在半导体、供应链、人工智能、虚假新闻等方面国际规范制定，通过美日印澳“四方安全对话”（QUAD）加强在关键和新兴技术领域、下一代数字基础设施和人员方面的交流协调；在网络空间领域，除继续跟进联合国信息安全政府专家组进程之外，美国还将通过与盟友伙伴合作制定关键基础设施标准提升网络弹性，强化针对网络攻击的快速反应能力，通过发展创新伙伴关系，扩大执法合作，有效应对网络犯罪；在经贸领域，借助印太经济框架和美洲经济繁荣伙伴关系来重塑国际贸易体系，包括位于现代经济前沿的数字贸易规则。可以判断，未来的大国制度权力博弈将聚焦于科技和网络空间的国际规范制定。

网络空间国际规范的实践前景

2021年9月6日，全球首个以大数据服务联合国2030年可持续发展议程的国际科研机构——可持续发展大数据国际研究中心在北京成立。（新华社图片）

正如党的二十大报告所指出，当前世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，世界又一次站在历史的十字路口。鉴于网络空间的虚拟特性、信息通信技术的快速创新应用以及大国博弈的复杂性，网络空间国际规范的制定也同样来到一个重要的历史关口，它不仅是网络空间未来国际秩序构建的基础，而且在很大程度上事关未来大国格局和国际体系的演进方向。为此，我们需要去思考两个核心问题。

首先，网络空间国际安全规范制定进程将走向何处？尽管联合国信息安全政府专家组进程取得了重要进展并且仍在以开放式工作组的形式不断推进，但全球日益猖獗的网络攻击行为乃至网络战，都在提示我们网络空间已然处于失控的边缘。一方面，联合国信息安全政府专家组已经达成的自愿性国家行为规范无论在和平时期还是战时都没能有效约束国家对网络武器的使用。另一方面，日益激化的大国竞争使得国家间在观念层面很难达成一致的共享预期，而非国家行为体掌控的网络权力也对以民族国家为主要行为体的国际规范框架提出了新的挑战，传统的军控谈判模式难以适用于网络空间，而是需要创新性的谈判和规范制定模式。美国学者约瑟夫·奈认为，尽管网络军控条约的谈判极为困难，但网络空间的外交活动并非不可能，要让国家愿意接受规范的约束，至少应具备四个要素：协作、审慎、声誉成本和国内压力。现阶段，国际社会对于应制定国际规范已经基本达成一致，那么在规范缺失所带来的经济和安全成本不断增加的态势下，未来第一步应着重提高各国对于国际规范共同收益的预期，由共享观念促进规范的制定；接下来再通过施加声誉成本来强化国际规范的实施和落地；最终促使各方在行为层面愿意接受国际规范的约束。

其次，如何避免数字空间国际规范走向分裂的平行体系？近年来，美国对华科技竞争战略逐渐成形，特别聚焦于科技与数字经济领域，并将“规锁”和“脱钩”作为其两大政策支柱。前者是用国际规则将中国锁定在全球供应链的中低端，后者是打造平行体系以压缩中国海外市场规模。而美国推行这两项政策的外部抓手就是以民主为旗帜、以盟友为核心，尽可能拉拢更多国家特别是印度等新兴经济体加入美国主导的数字生态体系。对美国而言，在对华筑建“小院高墙”的战略下，“规锁”和“脱钩”是相辅相成的。对非关键产业实行“规锁”，在市场上为美国获得更多的经济利益；对关键技术和产业进行“脱钩”以遏制中国产业竞争力。然而，这只是美国单方面的逻辑，在世界范围内建立“去中国化”的数字规则在很大程度上要牺牲其他国家的市场效率。要避免数字空间国际规范走向分裂，一是坚持在联合国、世贸组织等全球性平台上推进数字空间国际规则的制定；二是尽可能模糊“规锁”与“脱钩”的产业边界，让市场在大国博弈中发挥主导作用；三是对中国而言要不断扩大朋友圈，让相互合作的收益超越放弃的机会成本。

结语

如果将2003年信息社会世界峰会的召开看作是网络空间国际体系形成的起点，那么网络空间国际规范的制定已经度过了最初的混沌期，呈现出较为清晰的演进路径：一是旨在维护网络空间安全与稳定的国际安全规范，二是旨在促进数字技术与经济发展的数字空间国际规则。在这两条“赛道”上，随着大国竞争的加剧，地缘政治因素的影响正在不断上升，与技术变革带来的不确定性融合在一起，既是百年未有之大变局的重要内容，也成为其向前演进的重要推动力。中国应统筹国内外各利益攸关方的力量，积极参与网络空间国际规范的制定进程，塑造有利的外部环境，全面推进网络强国和数字中国建设。