碳中和背景下保护和发展蓝碳的法治路径

韩立新,逯 达

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

为了应对全球气候变化，我国承诺争取2030年前实现碳达峰和2060年前实现碳中和。为了实现碳达峰、碳中和，我国针对性地作了一系列政策部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出努力争取2060年前实现碳中和，积极采取相关政策和措施。国务院于2021年2月发布的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》将实现碳中和作为发展绿色低碳经济的目标之一。国家发展和改革委员会、国家能源局于2021年7月发布的《关于加快推动新型储能发展的指导意见》指出将实现碳中和作为发展目标，新型储能成为能源领域实现碳中和的关键支撑之一。教育部于2021年7月发布《高等学校碳中和科技创新行动计划》，目的是为实现碳达峰、碳中和目标提供科技支撑和人才保障。在实现碳中和背景下，应加强相关实现路径研究，为应对气候变化做出贡献。

我国日益重视蓝碳在应对气候变化和改善海洋生态环境等方面的作用，认识到增加海洋碳汇是实现碳中和与有效缓解全球气候变暖的手段之一。在保护和发展蓝碳方面，我国作了一系列重要政策部署。《生态文明体制改革总体方案》指出要建立增加海洋碳汇的有效机制。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出加强海岸带保护与修复、实施湿地修复工程与“蓝色海湾”整治工程。《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出了探索开展海洋等生态系统碳汇试点。中共中央、国务院《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》提出探索建立蓝碳标准体系及交易机制。在蓝碳交易领域，广东湛江红树林造林项目于2021年6月交易完成，系我国首个蓝碳交易项目。另外，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《全国海洋主体功能区规划》《“一带一路”建设海上合作设想》等政策文件均提出加强海洋碳汇建设。我国先后提出“21世纪海上丝绸之路蓝碳计划”“全球蓝碳十年倡议”，充分利用蓝碳应对气候变化。然而，在蓝碳保护领域，我国相关法治建设仍存在欠缺。加强蓝碳保护法治建设可以从蓝碳保护法律体系、蓝碳监管执法体系、蓝碳司法体系以及蓝碳守法体系等方面入手，构建蓝碳保护法治路径。

一、全面理解“蓝碳”

(一)“蓝碳”：海洋生物捕获的碳

作为碳捕获的一种，“蓝碳”指的是海洋生物捕获的碳。实现碳中和既可以从减少碳排放入手，也可以从加强碳的捕获来实现。由化石燃料、生物燃料和林木燃烧产生的“褐碳”和“黑碳”是造成全球气候变暖的最大元凶。因此，实现能源转型及完成能源清洁化是实现碳中和目标的有效手段。加强碳捕获的途径主要包括“绿碳”和“蓝碳”。经过光合作用吸收并储存在植物与土壤里的碳称为“绿碳”，是缓解全球气候变化的重要途径。“蓝碳”是由联合国环境规划署、教科文组织、粮农组织及政府间海洋学委员会于2009年发布题为《蓝碳：健康海洋对碳的固定作用——快速反应报告》(以下简称《蓝碳报告》)中提出的，是海洋生物捕获的碳。《蓝碳报告》指出在世界上每年通过光合作用捕获的碳，55%由海洋生物捕获。一些国家将蓝碳纳入吸收温室气体清单的提案，如澳大利亚于2015年在“联合国气候变化大会”上，宣布了澳大利亚国际和国内气候变化战略新框架，包括蓝碳国际伙伴关系以及将蓝碳纳入澳大利亚国家温室气体清单的提案[1]。而我国现阶段，陆地增加碳汇已被纳入国家战略规划并取得一定的成效，而海洋增加碳汇正处于起步与探索阶段。

(二)保护和发展蓝碳的保障：加强海洋生态保护

健康的红树林、海草床及盐沼等海洋生态系统是保护和发展蓝碳的基础与保障。蓝碳包括红树林、海草床、盐沼以及海洋微型生物等捕获的碳。而加强红树林、海草床、盐沼等海洋生态系统的保护是海洋生态环境保护的重要方面。为了有效保护海洋生态系统，《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)明确了加强保护红树林、滨海湿地、海岛等具有典型性、代表性的海洋生态系统，对于具有经济、社会价值但遭到破坏的海洋生态系统，进行整治和修复，其体现了污染防治与生态建设并重[2]，这与保护和发展蓝碳不谋而合。因此，保护和发展蓝碳需要健康的海洋生态系统作为保障，而加强海洋生态保护有利于蓝碳的保护与发展。

海岸带生态保护是保护和发展蓝碳的关键。海岸带生态系统蕴藏着巨大的碳库，其固碳量远远高于深海的固碳量[3]，是蓝碳的重要组成部分。其中，“盐沼、红树林和海草床等生态系统具备很高的单位面积生产力和固碳能力”[4]，其碳汇能力分别是亚马逊森林碳汇能力的10倍、6倍和2倍，是海岸带蓝碳的主要贡献力量，在实现碳中和与应对全球气候变化方面发挥着重要作用。海岸带植物生物量虽然只有陆地植物生物量的0.05%，但每年的固碳量却与陆地植物大体相当。海岸带蓝碳生态系统可以有效去除大气中的二氧化碳。海岸带生态系统凭借光合作用将二氧化碳以有机物的形式固存，从而去除大气中的二氧化碳。红树林、盐沼和海草牧场富余的有机碳产量埋藏在沉积物中，可存千年，是一种强大的自然碳汇。然而，人类活动和气候变化带来的海平面上升、气温升高等一系列效应对海岸带蓝碳生态系统造成了严重破坏，影响蓝色碳汇[5]。保护和发展海岸带蓝碳既要加强对现有海岸带蓝碳生态系统区域保护和管理，又要修复受损的海岸带蓝碳生态系统[6]。

保护和发展蓝碳将有效改变现有海洋生态保护的模式，实现从点状保护到全面保护转变。蓝碳生态系统关系着海洋生态系统的健康和稳定，是我国生态文明建设的重要内容，也是建设美丽中国的重要载体。发展蓝碳将催生海洋生态工程、生态养殖、生态旅游等新型产业发展，将创造出更为宜居优美的生存环境，促进经济可持续发展，实现海洋生态保护与发展海洋经济的协调。

(三)保护和发展蓝碳的目的：应对全球气候变化

全球气候变暖已成为事实。据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第六次评估报告第一工作组报告《气候变化2021：自然科学基础》显示，自1850年以来，全球地表平均温度已上升约1℃，并提出从未来20年的平均温度变化来看，全球温升幅度预计将达到或超过1.5℃。该报告提出除非立即、迅速以及大规模地减少碳排放，否则将升温限制在接近1.5℃或甚至是2℃将难以实现。虽然其他温室气体和空气污染物也能影响气候，但二氧化碳仍然是导致全球气候变化的主要元凶。

为了应对全球气候变化，国际社会制定了一系列国际条约。气候问题与其他环境问题不同，无论气候变化灾难的发生，还是碳减排效应的发生，都具有全球性特征。因此，相较于其他环境问题，应对全球气候变化的全球合作是极为迫切的。当前，有关应对气候变化的国际条约主要由联合国气候大会组织下开展，形成了以《联合国气候变化框架公约》及其议定书、协议为主的框架。于1992年通过的《联合国气候变化框架公约》作为应对全球气候变化的主要国际公约，其目的是控制温室气体排放，促进全球气候相对稳定。《联合国气候变化框架公约的京都议定书》《巴厘岛路线图》《哥本哈根协议草案》《德班协议》等都是国际社会为了应对全球气候变化而制定的国际规范性文件。《巴黎协定》明确提出将全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃以内，争取控制在1.5℃以内。

保护和发展蓝碳有助于减缓气候变化带来的负面影响。海洋是全球最大的碳汇体，发展蓝碳增加海洋碳汇是实现《巴黎协定》温控目标的重要途径之一。蓝碳生态系统具有有效提高沿海地区适应气候变化不利影响的能力。发展蓝碳不占用耕地资源，且碳汇渔业可以通过减碳增汇的方式提供优质的食物，符合《联合国气候变化框架公约》所提出的确保粮食生产免受威胁并促进经济可持续发展的目标。

二、保护和发展蓝碳与实现碳中和主要体现的法理

(一)实现环境权角度下理解保护和发展蓝碳

环境权，是指自然人享有在良好生态环境中生存和发展的权利[7]。环境权具体包括清洁空气权、采光权、宁静权、清洁水权、眺望权等[8]。环境权主体具有代际性，即环境权不仅关注当代公民的环境利益，还关注后代人的环境利益。环境权是公共性与个体性的有机统一，其具有公共利益性，但可以为个人享有并由个人行使[9]。环境权具有全球属性，因某些生态环境破坏而引发的后果在时间和空间上具有持续性，导致环境问题不只是与某个或某些国家公民利益息息相关，而是与全人类环境利益关系密切[10]。因此，个人享有的环境利益需要国家在国内、国际相关主体之间调整、协调，如应对气候变化，必须要加强国际合作才能实现，否则各国公民的环境权无法得到根本保障[11]。

保护和发展蓝碳与公众实现环境权休戚相关。首先，保护和发展蓝碳最终目的是给人们提供一个气候相对稳定的生存与发展环境，这与实现环境权具有一定契合性，属于实现环境权的一个方面。其次，保护和发展蓝碳与实现碳中和是对人们气候生态利益的保护，而实现环境权则是对公共生态利益的保护。环境权保护的是环境要素与环境生态系统为人们提供的生态利益[12]，而气候环境要素被包含其中。再次，保护和发展蓝碳具有非排他性，需要加强合作共享，这与环境权的非排他性与共享性特征相契合。由于海洋、森林、大气等环境要素对全人类开放且不可或缺，环境权所保护的生态利益具有非排他性和共享性[13]。为了实现碳中和与应对气候变化，推动将蓝碳纳入全球气候变化治理体系，革新全球气候治理理念和完善并发展蓝碳的制度体系，实现保护和发展蓝碳全球合作机制。总之，保护和发展蓝碳目的是为人们提供气候适宜的生存与发展环境，保障公众实现环境权。

(二)维护环境公平与正义

环境公平，是指人们享有生活在环境适宜而不受不利环境伤害的权利，包括代内公平、代际公平和种际公平等。环境公平将人作为价值主体，要求环境破坏的责任与环境保护义务相对应[14]。在环境法律、法规和政策的发展、实施和执行方面，环境公平要求所有人均被公平对待和有效参与其中[15]。实现环境公平可以通过加强环境公平的法治建设、构建环境公平的制度体系、推动生态文明建设和促进国际环境公平等方式来实现[16]。气候环境公平属于环境公平的一方面，亦可从上述方式来实现。

应对全球气候变化有助于实现气候环境代内公平与代际公平。首先，国际社会在应对气候变化方面存在气候环境代内不公平现象。由于大气的温室气体容量属于公地，本应由温室气体排放者所承担的治理责任和支付费用转由其他国家和其他社会成员承担，责任的被迫转嫁，造成了社会成员间在利用大气温室气体容量方面存在严重的不公平。其次，若当代人不能及时采取有效措施缓解全球变暖，国际社会同样会存在气候环境代际不公平现象。本应由当代人承担的治理责任却转嫁给后代人来承担，使得当代人与后代人在利用大气的温室气体容量方面存在严重的不公平现象。由于应对气候变暖是一个复杂而长期的过程，随着全球气温的持续上升，后代人治理全球气候变化的投入也相继增加。因此，为了实现气候环境代内公平与代际公平，应充分考虑当代人和后代人的气候环境利益，加强保护蓝碳生态系统，合理开发利用蓝碳资源，防治蓝碳生态污染，满足当代人与后代人对相对稳定气候环境的需求。

正义属于一种形式上的平等，即属于同一范围或同一阶层的人受到同样的对待。正义是一种体制，需要用法治来维护。美国法学家庞德认为，正义意味着一种体制，满足人类对享有某些东西或实现各种主张的手段，使大家尽可能在最少阻碍和浪费的条件下得到满足[17]。正义可以分为分配正义、矫正正义等。分配正义关注的是社会成员或群体成员之间权利、权力、义务和责任配置的问题；而当一条分配正义的规范被一个社会成员违反时，此种情境下矫正正义便开始发挥作用[18]。气候环境正义亦是如此，即人类平等地享有在气候相对稳定的环境中生存的权利；为了实现气候环境正义，应加强相关法治建设，满足人类对气候适宜环境的追求；气候环境分配正义同样关注社会成员或群体成员气候环境权利、权力、义务与责任配置，尤其是气候环境责任分配需符合公平、正义原则；若法律主体存在违法排放温室气体或不承担应对气候变化的义务等情形，矫正正义便能发挥作用。

保护和发展蓝碳有助于实现气候环境正义。保护和发展蓝碳作为应对气候变化的手段之一，能促进气候环境正义的实现，保障人类在气候相对适宜的环境中生存。为了实现气候环境正义，发展蓝碳与应对全球气候变化应加强国际合作，原因有：首先，从“公地悲剧”理论角度，大气的温室气体排放容量作为环境公地，任何人都可以进入，任何人都无法阻止资源浪费和破坏行为；其次，蓝碳是应对全球气候变化、生物多样性保护和可持续发展等全球性治理热点问题的汇聚点，发展蓝碳符合《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》等多项国际公约的基本原则；再次，国际社会对蓝碳的作用和重要性已经达成共识，意识到保护和发展蓝碳是应对全球气候变化的有效途径，能够保障人们生存环境气候适宜，进而推动实现气候环境正义价值。

(三)环境法学中的环境利益理论

在学界，环境利益的概念尚未形成统一认识。从本质上来看，环境利益是环境对人类的有用性，是人们享有环境的天然功能[19]。环境利益的实现方式之一是防治环境损害[20]。保障环境利益的重任主要由环境法来完成，而环境法律的本质特征表现在对环境利益的直接、积极保障[21]。保护和发展蓝碳是为了维护气候环境利益、维护气候环境公共利益以及与保护生态环境利益密不可分。

1.维护气候环境利益

保护和发展蓝碳是应对全球气候变化的重要手段，也是维护气候环境利益的有效途径之一。蓝碳是利用海洋活动及海洋生物吸收大气中的二氧化碳，并将其固定、储存在海洋中的过程。因此，保护和发展蓝碳的目的是为人们提供气候相对稳定的生存环境，维护气候环境利益。

2.维护环境公共利益

环境公共利益具有主体抽象性、利益普惠性、内容不确定性、易受侵害性等特征[22]。气候环境利益作为环境公共利益的一种，亦有上述特征：享有气候环境利益的主体具有不确定性；气候环境利益是由人类所共享，具有非排他性；气候环境利益内容存在变数且难以确定；气候环境利益较为脆弱，易受到侵害。因此，保护气候环境利益需要充分考虑环境公共利益，避免出现“公地悲剧”。

3.与保护生态环境利益密不可分

保护和发展蓝碳不仅可以保护气候环境利益，而且还可以保护其他相关生态环境利益，如红树林生态系统保护、盐沼生态系统保护等。保护和发展蓝碳不仅可以为人类生活提供物质资源，还可以为人们提供舒适的气候环境。总之，保护和发展蓝碳与保护生态环境利益休戚相关。

三、保护和发展蓝碳的法治路径选择

为了形成较为完备的保护和发展蓝碳法治体系，从相关法律体系、监管执法体系、司法体系、守法体系角度出发，提出保护和发展蓝碳的法治路径建议。

(一)构建保护和发展蓝碳法律体系

目前，我国关于保护和发展蓝碳的法治建设仍处于起步阶段。在现有法律体系中，保护和发展蓝碳没有直接的法律规定，但可参考《海洋环境保护法》《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)等法律。与一般环境保护法律规定不同，保护和发展蓝碳法律在立法目的、调整方式、调整对象等方面具有自身特点。因此，构建保护和发展蓝碳法律体系是实现蓝碳立法专门化的需要，也是实现蓝碳法治化的基础。从行政法、私法、社会法维度出发，构建保护和发展蓝碳法律体系。

1.行政法维度：实现保护和发展蓝碳行政法律体系化、专门化

我国可以采用应对气候变化综合型立法模式(1)综合型立法模式，是指在一国立法体系内，由国家最高立法机关制定的，对应对气候变化基本目标、温室气体减排量、基本原则、基本制度、监督管理以及法律责任等内容作总括性规定的法律文件。，将应对气候变化的基本目标和原则、管理机构、相关制度、法律责任等内容统一纳入到一部法律之中[23]。进而建立以“应对气候变化法”为主导，以《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政复议法》《重大行政决策程序暂行条例》等为支撑，以《环境保护法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》)《碳排放权交易管理办法(试行)》等为重要依托，以其他有关法律、法规、规章以及国际条约为重要补充的保护和发展蓝碳行政法律体系。为了实现保护和发展蓝碳行政法律体系化，从立法理念、行政法主体、行政行为、行政程序、行政监管以及相关蓝碳行政法律制度等角度出发，建立蓝碳行政法规制体系。

其一，立法理念：生态保护与环境义务。保护和发展蓝碳立法内容与一般生态保护立法内容具有一定的共通性。蓝碳生态系统保护是蓝碳立法关注的重点，包括红树林、海草床、盐沼等海洋生态系统保护。环境法中的环境义务主要表现为：通过规定环境义务性规范与违反这些义务规范需要承担相应的不利后果，以达到限制和约束对生态环境产生损害的人类活动[24]。我国《环境保护法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》等环境法律均采用了环境义务理念为立法主线。将环境义务作为保护和发展蓝碳行政立法理念，规定法律主体保护蓝碳的法律义务以及违反这些义务的不利法律后果。

为了应对气候变化与加强蓝碳保护法律更加专门化和精细化，我国应制定“应对气候变化法”，填补立法空白。将生态保护与环境义务理念作为“应对气候变化法”的立法理念，注重法律主体需承担应对气候变化与保护蓝碳的义务，形成以环境义务为主线的蓝碳保护行政法规制模式。

其二，行政法主体：行政主体与行政相对人。保护和发展蓝碳行政法主体包括行政主体和行政相对人。对于行政法主体的称谓，《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第二十五条表述了“行政行为的相对人”，可以得出“行政相对人”是“行政行为”针对或指向的“相对人”。同样，“行政主体”不是“行政相对人”的主体，而是“行政行为”的主体[25]。如果要成为保护和发展蓝碳行政法的法律主体，必须满足参与蓝碳保护行政关系和该行政关系受法律调整两个条件。可以将保护和发展蓝碳的行政主体定义为依法履行保护和发展蓝碳行政职能，可以独立完成保护和发展蓝碳行政任务，能依法作出影响行政相对人权利与义务的行政行为，并承担相应法律后果的组织。而保护和发展蓝碳行政相对人可以定义为行政主体针对保护和发展蓝碳作出的行政行为影响其权益的组织和个人。

其三，行政行为：环境行政行为是环境行政法律秩序的核心，可以分为具体行政行为和抽象行政行为。因此，强化保护和发展蓝碳行政行为的规制是蓝碳行政法律体系建设的重要方面。保护与发展蓝碳具体行政行为可以定义为具有保护和发展蓝碳行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使蓝碳行政职权有关的，对公民、组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。而其抽象行政行为是为了保护和发展蓝碳，在有关蓝碳规制领域确有必要且不违背法律法规的情况下，蓝碳行政机关可以制定针对不特定的人和事并可以普遍适用的规范性文件。为了实现保护与发展蓝碳具体行政行为法治化，在“应对气候变化法”中，明确规定蓝碳行政机关针对有关违法行为可以采取的具体行政措施包括：对于违反法律法规规定排放污染物的组织，造成或者可能造成蓝碳生态系统污染破坏，可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施；对污染蓝碳生态的行为，责令限期改正、罚款等措施，拒不改正的，责令停产整治；对于实施严重污染蓝碳生态行为的组织，责令停业、关闭等措施；没收违法所得等。

其四，行政程序：行政法治实现的保障。正当行政程序对行政机关行政权力起到事中控制的作用，相对于立法的事前控制和司法事后控制更加直接有效。因此，为了实现蓝碳行政法治化，构建通过正当行政程序约束权力的机制是行政行为科学性、合理性的保障。保护和发展蓝碳行政程序正当性的制度设计包括：政府蓝碳信息公开和告知机制；决策者保证中立性；听取意见或者听证制度；蓝碳行政决策说明理由；将专家论证、合法性审查、风险评估、公众参与和集体讨论决定作为重大事项行政决策的必经程序[26]；相关蓝碳行政执法环节和步骤；有关蓝碳保护的行政指导、行政调解、行政资助、行政合同、行政服务、行政奖励。

注重权利制约权力的作用。拓宽公民参与蓝碳保护行政事务的渠道是权利制约权力的有效途径。公众参与制度是公众通过发表意见、评论、表明利益诉求等方式参与并对公共政策和公共治理产生一定影响的制度，其实质是一种协商性民主[27]。后工业社会环境下的行政管理者对公共事务的管理是开放合作的，需和其他社会治理主体加强合作，履行治理公共事务的职责[28]。因此，为了充分保障公民参与蓝碳行政监管，应加强公众参与制度建设。具体公众参与制度包括：制定环境行政管理领域公众参与详尽的适用细则[29]，维护公众的环境参与权，同样适用于蓝碳保护领域；加强蓝碳保护行政信息公开；拓宽公众参与蓝碳行政决策与监管的渠道等。将公民环境权法定化亦是权利制约权力的途径之一。赋予公民可运用公民环境权达到限制和抵御国家权力可能带来环境侵害的目的[30]。通过法定程序保障公民充分参与保护与发展蓝碳行政监管当中，以此达到维护公民程序性环境权的目的。蓝碳保护程序性环境权主要包括蓝碳行政公众参与决策权、蓝碳事务参与权、公众蓝碳知情权、公众监督权等。

其五，行政监管：建立健全蓝碳监管机制。蓝碳监管机制的内容包括蓝碳监管的主要立法内容和蓝碳监管内容。为了实现蓝碳监管机制法治化，在“应对气候变化法”中，应规定蓝碳监管主体、监管方式、监管程序、监管责任、公众参与监管机制、监管范围等事项。蓝碳监管内容主要包括：对蓝碳生态有影响的项目，应当依法进行环境影响评价；建立排污许可制度，按照规定在蓝碳保护区域设置排放口；实施海草床、红树林、盐沼等典型蓝碳生态系统碳储量调查评估；建立和完善蓝碳污染损害评估制度；蓝碳生态系统修复制度；拓宽公众参与蓝碳监管的民意渠道；蓝碳生态区域定期检查制度等。

其六，保护和发展蓝碳的主要行政法律制度，包括新建项目蓝碳生态环境影响评价制度；保护和发展蓝碳规划制度；对严重污染蓝碳生态的工艺、设备和产品实行淘汰制度；蓝碳保护区域相关企业污染物与温室气体排放报告制度和政府蓝碳生态系统污染源清单编制制度；海洋蓝碳交易机制；尝试综合性生态补偿机制运用于蓝碳保护领域。

新建项目蓝碳生态环境影响评价制度。在蓝碳生态保护和应对气候变化方面，“应对气候变化法”应规定蓝碳保护事前预防制度，评估新建项目对蓝碳生态环境的影响，设定相关项目蓝碳保护的门槛。因此，将《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)中有关建设项目环境影响评价制度应用于蓝碳保护领域，达到事前预防蓝碳生态污染破坏的效果。参照《环境影响评价法》，将新建项目蓝碳生态环境影响评价制度实行分类管理，分为可能造成重大环境影响、可能造成轻度环境影响、对环境影响很小等3类。新建项目蓝碳生态环境影响评价制度可分为建设项目规划和实施后两个阶段，对可能造成的蓝碳生态环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻措施并进行跟踪监测。

保护和发展蓝碳规划制度。在我国提出实现碳达峰、碳中和的背景下，充分认识到保护和发展蓝碳对实现碳中和的重要作用，科学合理规划保护和发展蓝碳的近期及中长期措施和预期目标，为应对全球气候变化提供中国方案。为了保护与修复蓝碳生态系统，生态环境部门应制定蓝碳科学技术、人才支撑、政策法规、保护和发展蓝碳的试点工作以及与海洋生态保护衔接的方案。制定政府、企业、公民等主体保护与发展蓝碳的具体措施，形成长效蓝碳保护行动规划机制。

对严重污染蓝碳生态的工艺、设备和产品实行淘汰制度。建立严重污染蓝碳生态的工艺、设备和产品黑名单，逐步淘汰老旧且严重破坏蓝碳的生产工艺、设备与产品。建立实行淘汰制度不仅有利于应对全球气候变化，而且有利于红树林、海草床、盐沼等海洋生态系统的保护。

蓝碳保护区域相关企业污染物、温室气体排放报告制度和政府蓝碳生态系统污染源清单编制制度。在蓝碳保护区域，建立相关企业污染物与温室气体排放报告制度有利于生态环境部门实时了解蓝碳污染重要来源，并据此作出科学合理的行政决策。相关企业将污染物与温室气体排放的具体数据报告到监管机关后，蓝碳监管机关将这些数据整理汇总，进而编制蓝碳生态系统重要污染源清单，形成蓝碳生态系统污染源大数据分析机制，为科学行政提供数据支撑。

海洋蓝碳交易机制。海洋蓝碳交易领域主要涉及渔业碳汇与沿海生态系统碳汇。在沿海生态系统蓝色碳汇领域，国际社会相关的规范性文件包括国际碳减排核证机构出台的《沿海湿地创造方法学》和《潮汐湿地和海藻地修复方法学》(2014年)、联合国环境规划署制定的《沿海蓝碳的碳储存与排放因子计算方法手册》(2014年)、联合国政府间气候变化专门委员会出台的《国家温室气体排放清单湿地增补指南》(2014年)等。包括美国在内的一些国家也在蓝碳交易领域出台了一系列政策与法律。然而，在蓝色碳汇交易领域，我国相关法律制度建设处于空白。因此，我国应加快海洋蓝碳交易法律制度构建，其制度设计主要包括：引入蓝碳项目环境影响评价制度，原因是蓝碳项目为了应对全球气候变化以及实现最优经济生态价值，可能忽略相关项目实施损害其他环境效益；制定蓝碳的核算与核证方案，可以在不同沿海地方进行试点，沿海地方政府制定本地区的蓝色碳汇核算标准，例如广西于2016年制定的《红树林生态系统固碳评估章程》；建立蓝碳产品交易与市场监管机制，通过专门机构进行蓝碳市场运行管理，监管市场准入、碳抵消信用产品的公平竞价等，推动建立蓝碳市场信息披露规则[31]。

尝试综合性生态补偿机制运用于蓝碳保护领域[32]。于2014年修订的《环境保护法》首次将生态补偿制度纳入其中，为综合性生态补偿机制运用于蓝碳保护领域奠定基础。建立蓝碳生态补偿机制的主要内容应包括：加强蓝碳储量的监测、蓝碳价值评估及蓝碳领域固碳增汇技术运用，规定蓝碳补偿主体、监测评估、补偿对象、资金来源、补偿方式、补偿标准、监管考核等。

2.私法维度：健全蓝碳保护私法规制体系

《中华人民共和国民法典》(简称《民法典》)中的绿色原则与分编的绿色条款以及形成的绿色规则共同组成“绿色规范”体系[33]。《民法典》是我国蓝碳保护私法规制主要法律依据，其规定的绿色原则、规则为私主体参与生态保护提供法律依据。其中，作为《民法典》调整民事活动与民事关系的基本原则，绿色原则具有价值引领功能、法律教化功能与裁判指引功能[34]。而绿色规则是通过“绿色物权”一系列制度确立对环境私益与公益的双重保护；通过“绿色合同”规则规定合同履行需要尽到的环保义务；通过“绿色责任”进一步提升环境污染违法成本[35]。《民法典》的绿色条款本质上是私主体需要遵守法律规范，并不能认为其具有环境公法性质。因此，相关民事主体实施民事活动仍需遵循意思自治原则，但要履行生态环境保护的注意义务。在蓝碳保护领域，私主体从事民事活动须尽到蓝碳生态保护的注意义务，尽量减少温室气体的排放，保护蓝碳生态环境。

为了加强蓝碳私法保护，我国应加强《民法典》绿色条款的解释工作以及如何与其他环境保护法律的衔接，提高《民法典》适用于蓝碳保护领域的效用，形成蓝碳私法规制适用体系。

其一，为了明确蓝碳私法保护外延，应加强《民法典》绿色条款的解释工作。树立习近平生态文明思想，发挥绿色原则引领环境法律规制的作用，把握立法原意与精神，实现《民法典》效用最大化[36]。解释《民法典》绿色条款可以通过归纳总结近期法院审判有关环境案件的实践经验，整合最高人民法院制定的有关环境公法保护与环境私法保护的司法解释，实现从实践探索到理论归纳，进而出台贴合实践的相关司法解释[37]。如《民法典》在合同履行过程、生态损害民事赔偿、用益物权人行使权利、设立建设用地使用权等方面仅仅规定的是原则性规范，需要结合司法实践与立法原意出台司法解释。在蓝碳私法保护领域，私主体在履行相关合同应尽到哪些蓝碳生态保护的注意义务，在蓝碳生态保护区域设立建设用地使用权需明确尽到哪些环境保护义务以及违反国家规定造成生态环境损害的修复与赔偿如何适用于蓝碳保护领域等都需要作进一步的解释适用。

其二，为了实现蓝碳保护公法与私法的有效衔接，制定司法解释实现《民法典》绿色条款与环境公法的衔接与适用是关键。然而，对于《民法典》绿色条款与环境公法的衔接问题，我国至今尚未出台有关司法解释进行明确。出台该司法解释不是改变上位法的实质性内容，而是解决有关环境保护私法与公法衔接与适用问题。在蓝碳保护领域，对现行有关蓝碳生态保护的法律进行系统梳理，并按照从“功能协同”到“权利协同”的思路构建蓝碳保护民事权利体系，实现蓝碳生态公法保护与私法保护的有效衔接。如在蓝碳生态保护区域设立建设用地使用权之时，司法解释可以规定《民法典》的调整外延和相关民事主体需明确尽到哪些环境保护义务，规定哪些情形由相关环境公法规制。事实上，由于《民法典》本质上是私法，其调整的是私主体的民事活动与民事关系，《民法典》的绿色条款是私主体从事民事活动之时所需要尽到的环境保护注意义务，并非是具有公法性质的条款。如绿色原则条款规定的“民事主体从事民事活动”表明受该条款调整的主体和客体具有民事属性，不能对该条款进行公法上的评价[38]。因此，若民事主体从事民事活动造成了蓝碳生态污染破坏，有关违法行为仍受到环境公法的规制。

其三，“应对气候变化法”中蓝碳保护条款对《民法典》绿色规则的回应。《中华人民共和国土壤污染防治法》第九十六条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五、一百二十三条、《大气污染防治法》第125条等条款中均规定了环境污染造成他人人身与财产损害的应依法承担不利后果，而所依照的法律为民事或刑事有关规定[39]。在蓝碳保护领域，“应对气候变化法”应注重个人参与蓝碳保护的作用，明确个人蓝碳生态保护义务以及违反蓝碳保护法律规则所要承担的民事责任，以此回应《民法典》的绿色条款。

3.社会法维度：建立健全蓝碳保护社会法保障体系

对于社会法的概念，学界与实务界未形成共识，但社会法是调整政府与社会之间及不同社会部分之间的法律，其最终目的在于保障民生，提升大众幸福感[40]。社会法的价值取向为追求公平正义，重点内容为改善民生，根本目标为实现社会和谐[41]。近些年的社会法主要突出国家与社会承担帮扶义务，履行教育促进、社会维权、社会扶持等社会性质的义务[42]。鉴于我国已有社会法体系和未来规划，社会法体系包括劳动法、社会保障法和特殊群体权益保障法等方面的法律体系[43]。如今，我国已经制定了《社会救助暂行办法》《自然灾害救助条例》《中华人民共和国清洁生产促进法》等社会性质的法律法规。然而，于蓝碳保护领域，我国仍未出台相关社会性质的法律法规。为了保障民生、人民福祉，我国应建立蓝碳保护社会法体系，加强蓝碳保护宣传教育立法、保护与发展蓝碳项目促进立法等。

其一，蓝碳保护宣传教育立法。为了加强蓝碳保护宣传教育，可以以部门规章的形式出台蓝碳保护宣传教育法。蓝碳保护宣传教育法的主要内容包括：一是立法目的为应对全球气候变化，保护蓝碳生态环境，利用蓝色碳汇的作用，提高人们蓝碳保护意识，实现全民低碳生活；二是蓝碳保护宣传主体为生态环境部门、环境保护公益组织、官方媒体、基层自治组织等；三是蓝碳保护宣传内容主要有蓝碳对气候变化的作用、蓝碳包括哪些海洋生物碳汇、全球气候变暖带来的危害、企业与个人蓝碳保护的具体措施、低碳生活的形成方式等；四是蓝碳保护宣传方式应多样化，包括开设蓝碳保护课程，设计并推广蓝碳宣传标语，有关媒体宣传等。

其二，保护与发展蓝碳项目促进立法。我国制定了《环境保护法》《海洋环境保护法》《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《渔业法》等法律法规，可作为保护红树林、盐沼、海草床等生态系统的法律依据。但对于保护和发展蓝碳项目促进领域，我国尚未出台相关法律法规。因此，为了保护和发展蓝碳及应对气候变化，保护和发展蓝碳项目促进立法势在必行，其立法目的是应对全球气候变化，发展蓝碳项目，利用海洋碳捕获的高效作用，实现经济效益和生态效益。保护和发展蓝碳项目规划和实施主体主要是政府、企业等。保护和发展蓝碳具体项目包括海洋生态渔业、红树林生态旅游区建设、盐沼生态保护区建设、海草床生态经济建设等。

(二)完善保护和发展蓝碳执法监管体系

2018年国务院机构改革，组建生态环境部，将应对气候变化和碳减排职责统归到生态环境部。现阶段，全国各省级单位均成立了以省级行政首长为组长的应对气候变化领导小组，建立了省内部门分工协调机制。保护和发展蓝碳作为应对气候变化的重要途径之一，其监管执法机关主要是生态环境部门。据相关法律规定，相关部门可通过蓝碳生态系统污染与破坏行为的行政规制、蓝碳交易市场的监管、蓝碳生态监管与海洋生态监管的协调等措施对蓝碳进行执法监管。

1.蓝碳生态系统污染与破坏行为的行政规制

生态环境部门可以通过行政处罚、行政强制执行、行政监督检查等方式对蓝碳生态系统污染与破坏行为进行行政规制。其一，行政处罚。行政处罚主体主要是生态环境部门；处罚对象是对蓝碳生态系统实施污染与破坏行为的企业与个人；处罚方式包括对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施，对污染蓝碳生态的行为责令限期改正、罚款等措施；行政处罚的处罚程序可以参照《行政处罚法》《环境行政处罚办法》以及“应对气候变化法”等法律、法规和规章。其二，行政强制执行。环境行政强制执行是环境行政管理相对人故意不履行环境义务之时，环境行政机关采取的必要强制措施[44]。当行政相对人不执行蓝碳保护义务或者不履行蓝碳污染处罚决定之时，生态环境部门可采取法律明确规定的强制措施。具体包括对蓝碳生态造成污染的设施强行拆除、强行停产、强制关闭等；因蓝碳污染破坏行为处罚款但期限内无正当理由未缴纳，可采取强制扣缴等措施。其三，行政监督检查。行政监督检查主要针对的是守法与环境执法监督检查。在蓝碳生态保护区域，对重点企业和重点污染源进行定期监督检查，对行政处罚决定的执行情况进行定期抽查。

2.蓝碳交易市场的监管

讨论监管蓝碳交易市场之前，需明确建立蓝碳交易市场的可行性。在碳排放权交易领域，全国碳排放权交易已于2021年7月16日正式开市。然而，我国现阶段还未建立蓝碳交易市场。其重要原因是蓝碳的产权未得到明晰。蓝碳产权能否买卖交易以及对其行使抵押、质押的权利，作为特殊的财产权利标的物，蓝碳产权属于“用益物权”还是“准物权”，学界存在较大争议[45]。我国正处于蓝碳交易市场试点阶段，并积累了一定经验。2021年6月，广东省湛江市红树林造林项目交易完成，系我国首个蓝碳交易项目，其符合核证碳标准(VCS)和气候社区生物多样性标准(CCB)。建立蓝碳交易市场监管体系可以从以下着手：其一，蓝碳交易的初始分配与交易方式。目前，碳排放权初始分配包括无偿和有偿，而碳排放权交易包括交易和拍卖。蓝碳交易亦可采取上述初始分配和交易方式。其二，蓝碳交易监管机制的立法确认。于“应对气候变化法”之中，规定建立蓝碳交易市场及相关监管机制，原则性规定蓝碳保护的相关事项。尝试出台蓝碳交易监管机制的部门规章，专门规定蓝碳交易实体性和程序性条款，作为蓝碳交易市场的主要法律依据，为出台全国统一碳排放权交易监管法律法规奠定基础。其三，蓝碳交易监管机制的内容。监管机构可以由行政机关专门设立机构担任也可授权其他组织担任。为了蓝碳交易更加市场化和避免行政过多干预，可以授权有资质的组织作为蓝碳交易市场的监管机构。监管内容主要包括蓝碳项目的市场准入、实物交割、碳抵消信用产品的公平竞价等。此外，为了蓝碳交易过程透明化，应建立健全蓝碳市场信息披露制度。

3.蓝碳生态监管与海洋生态监管的协调

《海洋环境保护法》规定为了对特殊海洋生态区域进行严格保护，于生态环境敏感区、重点海洋生态功能区和脆弱区等海域划定生态保护红线。《海洋环境保护法》规定的重点海域排污总量控制制度、引入新物种严格科学论证制度以及防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害等均适用于蓝碳生态保护区域。这一系列海洋生态保护制度为蓝碳监管划定了界限，在制定蓝碳监管法律法规之时，应避免跨越生态红线，避免蓝碳建设项目对海洋环境的污染损害，引入蓝碳新物种应严格进行科学论证，实现海洋生态价值、应对气候变化的环境利益和经济利益的协调。

(三)健全保护和发展蓝碳司法体系

健全保护和发展蓝碳司法体系首要解决有关蓝碳案件可诉性问题，进而提出建立健全蓝碳案件诉讼机制的建议。

1.有关蓝碳案件可诉性分析

建立健全保护和发展蓝碳司法体系的首要问题是需讨论有关蓝碳案件的可诉性。有关蓝碳案件主要包括直接针对蓝碳生态破坏提起诉讼、蓝碳交易纠纷产生的诉讼以及有关蓝碳的行政诉讼等。其一，直接针对蓝碳生态污染破坏提起诉讼。蓝碳生态污染破坏案的诉讼标的为海洋生物的蓝色碳汇功能受到减弱，其诉讼目的是缓解全球气候变暖。显然蓝碳生态污染破坏诉讼维护的是全球气候环境利益，属于公共利益的一种。因此，蓝碳生态污染破坏诉讼应当认定为环境公益诉讼的一种。其二，蓝碳交易纠纷产生的诉讼。此时，蓝碳交易纠纷主要发生在私主体之间，维护的是私主体的利益。由于将蓝碳当成一种商品进行交易，此种诉讼应当认定为民事诉讼。其三，有关蓝碳的行政诉讼。有关蓝碳的行政诉讼主要包括一般行政诉讼和行政公益诉讼。关于前者，《行政诉讼法》规定，法院受理公民、法人或非法人组织认为行政机关的行政行为侵犯了其合法权益的诉讼。此时，蓝碳监督管理机关的行政行为侵犯的具体法律主体的合法利益，不涉及公共利益，属于一般行政诉讼。关于后者，参照《行政诉讼法》关于一般行政公益诉讼的规则，检察院有权提起，但需要履行前置程序(2)《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。参见《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年修订)，中国人大网(http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-12/23/content_1892467.htm)。。此时，蓝碳监督管理机关的行政行为侵犯的是国家利益和社会公共利益。

2.建立健全有关蓝碳案件诉讼机制

其一，蓝碳损害民事公益诉讼。参考一般环境公益诉讼制度规定，将蓝碳损害民事公益诉讼制度规定在“应对气候变化法”之中。具体制度包括：原告主体范围为行使蓝碳生态监督管理权的机关以及依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的环境公益组织；蓝碳损害民事公益诉讼的索赔范围为损害发生到修复完成期间的生态服务功能损失、生态环境功能永久性损害的损失、损害调查评估费、清污费、修复费用、防止损害发生和扩大的费用等；蓝碳生态污染损害民事公益诉讼程序可参照《中华人民共和国民事诉讼法》等法律法规；行使蓝碳生态国家监督管理权的机关诉权可主要由设区的市级生态环境部门行使。其二，蓝碳交易纠纷产生的私益诉讼可参照一般民事诉讼的规定。其三，有关蓝碳的行政公益诉讼。检察机关应当积极发现蓝碳监督管理机关违法行为和不作为，为了维护国家利益和社会公共利益，提出检察建议，当蓝碳监管机关不履行职责时，人民检察院应当依法提起蓝碳行政公益诉讼。

3.蓝碳民事、行政公益诉讼与一般海洋生态环境民事、行政公益诉讼的协调

蓝碳公益诉讼与海洋生态环境公益诉讼避免不了出现适用与协调问题，需要应对与解决。首先，蓝碳损害民事公益诉讼与一般海洋生态环境民事公益诉讼的协调。由于蓝碳吸收二氧化碳的载体是红树林、盐沼、海草床等海洋生态系统，当这些海洋生态系统受到污染破坏之时，蓝碳也受到损害，海洋生态环境公益诉讼适用于该海洋生态环境损害案件，而蓝碳民事公益诉讼也同样适用于该案，这时如何协调二者之间的关系是需要解决的。值得注意的是，二者不存在案件重复处理问题，因为诉讼标的和诉讼目的均不重合。其解决方案为将蓝碳民事公益诉讼与海洋生态环境民事公益诉讼合并审理，将原告适格范围尽量一致，二者索赔范围分别计算索赔。其次，蓝碳行政公益诉讼与一般海洋生态环境行政公益诉讼的协调。同理，二者相关诉讼标的和诉讼目的均不重合，检察机关可分别针对蓝碳损害和一般海洋生态环境提出检察建议，蓝碳监督管理机关不履行职责时，向人民法院提起诉讼。解决方案为同样将二者合并审理，两者索赔范围分别计算索赔。

(四)形成良好的保护和发展蓝碳守法体系

环境守法主体包括政府、企业、其他组织、公民等。而在保护和发展蓝碳领域，我们主要讨论与蓝碳保护密切相关的政府、企业和公众。

1.政府及其官员守法机制

其一，将包括蓝碳保护在内的生态环境法律法规纳入其守法范围。有关政府机关及其工作人员在行使权力过程中要遵循有关蓝碳保护法律规范，减少蓝碳污染和破坏，开展绿色低碳政府评价。其二，确保有关蓝碳行政的程序化、法治化以及透明化。为了实现蓝碳行政的合法化与正当化，加强蓝碳行政政务信息公开，发挥社会监督的作用，确立蓝碳行政决策的公众参与机制。其三，政府蓝碳保护守法要坚持党的领导以及注重生态环境部门公务人员守法。在生态守法层面，加强生态守法的有效途径之一是将生态保护守法作为政府职责的一部分，建立跨行政区、跨部门生态环境守法协作机制[46]。于蓝碳保护领域，负有监管职责的生态环境部门应当将蓝碳保护作为其职责之一，积极建立跨区域以及与其他部门蓝碳守法的合作、协调机制。强化生态环境部门服务行政，积极指导公民和企业蓝碳保护守法也应是生态环境部门的职责之一。其四，生态环境部积极制定蓝碳守法导则。我国环境保护守法导则主要涉及环境治理技术指南、环境法律与政策要求、企业内部的环境管理制度等[47]。为了保障相关主体蓝碳守法，制定蓝碳生态区域治理技术指南、蓝碳保护法律与政策要求、相关企业内部的蓝碳保护管理制度以及公众蓝碳守法具体途径等。

2.企业守法机制

引导并形成良好的蓝碳企业守法机制可以从加强行政监管、经济激励、企业自律以及社会监督等方面着手。其一，加强行政监管，促进企业守法。通过加强保护和发展蓝碳立法、实施、检查和各种行政措施相配合，达到监控企业破坏蓝碳生态的目的，从而促使企业成为蓝碳保护的守法者。运用行政权强制企业成为良好的守法者是环境法的传统途径，也是我国最为主要的监管企业守法的方式[48]。其二，通过经济激励手段促进企业守法。经济激励手段主要包括税收优惠、技术援助、绿色信贷、财政补贴、环保奖励等。运用经济激励手段，推动企业主动提供保护和发展蓝碳的守法积极性，激发企业承担蓝碳保护环境责任。其三，企业自律守法。加强企业蓝碳保护意识宣传教育，建立企业内部蓝碳保护制度体系，积极进行蓝碳保护相关培训。四是社会监督。社会监督包括环保组织、社会媒体以及公众等主体的监督。在蓝碳保护领域，环保组织、公众、媒体等主体应积极行使监督权利，运用外部监督的督促作用，推动企业主动规范有关蓝碳的行为以及积极承担蓝碳保护的社会责任。

3.公众守法机制

公众主体可能成为蓝碳生态系统的破坏者，也可能成为蓝碳生态系统的守护者。若公众主体要成为积极的蓝碳守法者，政府与社会需对公众进行积极引导和教育，培养公众自身环保意识。健全公众蓝碳保护守法机制可以从以下方面入手：其一，加强蓝碳保护相关法治宣传教育，达到引导、教育公众积极守法的目的；其二，政府和环保公益组织积极组织蓝碳保护的公益活动，借助媒体、网络等平台宣传蓝碳保护守法实践方式；其三，公众通过积极参与蓝碳保护立法、行政决策、公益诉讼等活动，深入了解蓝碳保护的重要性和法治路径，进而提高蓝碳守法意识，做一个积极的守法者。

全球气候变化是当今人类社会共同面临的巨大挑战。因此，人类应共同应对气候变化，构建人类命运共同体，实现经济社会可持续发展。而海洋是地球上最大的碳库，在应对气候变化方面具有举足轻重的作用。我国应积极发展蓝碳事业，拓展面向海洋的蓝色碳汇空间，增强我国于国际应对气候变化领域的话语权。在法治领域，加强保护与发展蓝碳法治路径的探索，建立符合我国国情的蓝碳法治体系。此外，探索保护和发展蓝碳的有效路径，加强科技、教育、经济、财政等领域的支撑，形成全方位、多层次、立体化保护和发展蓝碳治理体系。