消失的暗角：社区秩序重建的行动逻辑研究——基于M群租公寓的案例考察

吴文东

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、缘起：潜伏于社区空间的城市暗角

高速推进的城市化易换了城市的空间面貌,生产出了大量“明暗交织”的嵌套空间,明暗空间的相互叠加凸显了城市空间结构的复杂性,也凸显了城市秩序维护的艰巨性。城市暗角(sub-city)是指城市化过程中挤兑出来的狭小阴暗角落,它们长期游离于正式的城市管理体系之外,既是城市物理空间不协调的组成部分,也是社会秩序稳定的扰动因素。[1]一般而言,城市暗角在城市空间中呈现出的形象是:建筑密集、环境脏乱、人口混杂、秩序混乱等等。它为无数外来底层劳动者提供居所之地,虽然属于城市空间,却显得格格不入。作为城市不均衡发展的空间产物,城市暗角的存在具有必然性和现实性,在未来城市化加速推进的背景下,此类空间的成长性或将更强,带给城市治理的问题可能也会更加棘手。

在城市化的早期阶段,城市暗角主要以“集中片区”的形式出现在城市资源不能直接覆盖的边缘地带,以城中村和城乡结合部为典型代表,[2]这种空间分布也直接影响了既往学术研究对其展开探讨的视角和界域。近年来,在城市扩张、人口流动、市场投机等多种因素的影响下,城市暗角的形态和分布都出现了新的变化。一方面,城市暗角开始以分散的形式融合进普通社区空间,而不再仅仅依附于集中连片的城中村或者城乡结合部地区,这主要是城市住房空置率升高和流动人口年轻化导致的;另一方面,城市暗角的空间范围从城市边缘地带扩展至城市中心区域,在部分城市的核心地带出现了规模性群租公寓聚集现象。[3]城市暗角的空间转移也带来了区域治安问题的迁移,增加了城市秩序维护的不确定性。

本文选取的H市X区M公寓社区正是城市暗角新形态的典型代表。H市是我国东部沿海省会城市,GDP总量常年居于全国城市前十,人口超过1200万,流动人口比例约占三分之一。M公寓位于H市X区南部区域的CBD地带,建筑高度208米,由两幢主楼连接,建设规模近30万平方米,户型为层高约5-6米的LOFT结构,是商住一体的超大型建筑体。①本文关于M公寓的相关资料通过调研获取。M公寓共39层,房源1594套,凭借着地理位置、配套设施和新潮设计等优势,2013年开盘伊始旋即被抢售一空。但出乎意料的是,这样一幢面向精英群体的现代建筑并没有按照社会预期成长为一个高端、安全、舒适的社区。自2016年以来,M公寓中开始出现大量群租房,这些群租房面积大多在8-15平方米之间,由房主或者二房东在原来房间的基础上违规改建而成,主要出租给外来人口。优越的地理位置和相对低廉的承租价格给M公寓的群租房带来了源源不断的客源,使得M公寓成为一个名副其实的群租社区。在入住高峰期,M公寓的人口可以达到2万左右,相当于一个普通乡镇的人口总量,被民间称为“H市漂泊者第一站”。在这种背景下,M公寓内部的治安状况急剧恶化,失火、卖淫嫖娼、打架斗殴、盗窃诈骗等警情连年呈现高发态势,使得M公寓成为当地的治理痼疾。

二、暗角的生产：社区秩序失衡的发生机制

在城市整体空间的话语体系下,城市暗角的产生有着深厚的经济和制度动因,是一个“弱空间”的生产过程。但是整体空间视角很难解决暗角生产与社区空间生产的关系问题,暗角是如何从原有社区空间衍生的?又是如何维系的?这些问题是认识城市暗角必须要解决的问题。

(一)社区空间错配:资本投机与居住选择的结果

恰适的物理空间是暗角生产的基础,也是影响暗角规模大小的重要因素。M公寓地处市中区的核心地段,居住环境和投资价值都比较好,因而在城市规划的蓝图中,其始终是作为高端社区的属性存在。但是,城市规划在城市空间实际生产的过程中所起的作用并非是决定性的,社会结构、市场投机、制度变迁等每一个因素的介入都有可能影响空间生产的最终状态。[4]从空间匹配角度来看,M公寓暗角空间的产生是社区空间资源错配的必然结果:一方面,M公寓的购买群体多是“投资者”,而非对房屋有刚性需求的“居住者”② M公寓具有明显的垂直阶层分化现象,其中6米高的豪华户型主要集中在30层以上,这部分房屋中基本没有出租,而5米高的普通户型和商业户型主要集中在30层以下,尤其是5-10层,是群租房的聚集层。,这就导致了M公寓的房屋初始入住率比较低,为房屋用途由“居住”变为“出租”腾出了物理空间。另一方面,M公寓地处城市核心地带,拥有便捷的交通和完善的生活配套,是许多年轻外地人(刚毕业的大学生、网红等)比较心仪的居住选择地。但是,在选择优越区位的同时也必然意味着要支付相应的居住成本,而对于大多数刚踏入工作的年轻人而言,城市核心地带的购房价格或者整租价格都是难以承受的,而群租房的价格相对低廉,这就为群租房大规模产生创造了需求空间。在商品房市场价格机制的作用下,城市住房空间越来越被集中到少数资本投机者手中,底层群众几乎很难在初次分配阶段获得空间权益,大多数人只能依靠“住房过滤”机制的作用在二次分配通过“租赁”的方式获取住房空间。[5]由此看来,住房资源在社会不同阶层之间出现了空间错配,而这种错配也成为后期住宅房改建群租房现象泛滥的重要动因。

(二)灰色利益网络:以房屋改建为核心的利益链条

群租房带来的高额利益决定了城市暗角中以群租房占主导的居住形态。将普通社区的家庭用房改建为供租客居住的群租房,是正常社区空间演变成城市暗角地带的关键一环。在房屋改建的过程中,原有的社区空间结构和社区关系网络都将被重组,不同社区在场主体围绕租赁利益不断进行冲突、妥协、合作,最终形成一个以违规改建房屋为核心的灰色利益网络。[6]在M公寓,一套110平方米的整租价格约为5000元左右,但如果将房间改建为10间小房间用于群租,每间群租房租金在1000-1500元之间,租金总额就能够达到10000-15000元,很容易实现收益翻倍。在巨额利益的刺激下,许多房主成为“房东”,主动将自己的房屋改建成了群租房,甚至有部分投机者、房屋中介做起了“二房东”,赚取整租与群租之间的差价。为了保持这份“产业”的稳定性,房东与二房东、建筑公司、物业公司基本上形成了一个灰色的利益链条,由房东或二房东提供待改建房屋,建筑公司负责改建,物业公司负责后勤保障,链条上的每一个主体都在竭力维护着这种灰色生态。根据《物业管理条例》的规定,物业公司对于对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为应当制止,并应及时向有关行政管理部门报告。很显然,M公寓的物业公司已经和业主以及相关主体形成了利益同盟,若要其履行监督报告职责几无可能。房屋改建带来的不仅是社区空间结构的变化,更是对社区各个主体之间关系网络的深度调整,而这两个方面恰恰是社区秩序形成极为关键的因素。

(三)社区稳态破坏:住户风险行为的交互叠加

普通居民社区面临的安全风险主要来自外部,因为此类社区户籍人口占比较大,人口结构比较稳定,居民归属感和社区感都比较强,社区内部人员扰乱甚至破坏社区秩序的行为比例并不高。但是,对于一个人口高度陌生化且流动性较强的社区而言,它不得不考虑将社区内部人员的风险行为纳入社区安全防范的范畴,因为此类社区与社会之间的边界已经极为模糊,社区作为应对社会风险的第一道屏障已经失效。[7]M公寓的安全风险点主要产生于两个因素:一是密集、复杂且陌生的租客群体。在M公寓的1194套居住房源中,有700多套正处于出租状态(绝大部分是群租),据社区工作人员反馈,生活在M公寓的人口中大约有三分之二是外地租客。在M公寓,普通的房屋被切割成一间间面积狭小的房间,租客之间互不熟悉,他们共用卫生间、浴室、厨房,成为最陌生的邻居。数量庞大的租客中间藏着形形色色的人,更多的人出于自我保护的需要将自己“锁在”狭小的房间,与邻居几无沟通,更缺乏信任。二是复杂多元的经营业态。M公寓的设计定位是一座酒店式公寓为主的商业综合体,因而在不同楼层间也广泛分布着美容店、养生馆、饭店、美食广场、健身房、广告公司、设计公司等商铺或小企业,但是商业区域和居住区域之间并没有明显的隔离,加剧了社区的社会化程度。如上所述,各种来自公寓内部的风险源为公寓秩序失衡埋下了伏笔,导致M公寓各类警情常年居高不下,渐渐成为滋生各种违法犯罪的温床。

(四)空间管理缺位:权威治理力量的边缘化

社区秩序失衡是暗角空间发育成型的重要特征,它暗示着社区秩序形态已经发生了本质变化。但如果从量变的角度来看,原本秩序良好的社区向秩序混乱的暗角空间转变并不是瞬间完成的,往往有一个漫长的过程。以政府部门为代表的权威治理力量对社区空间的管理效果,是控制社区是否会走向失序道路的“闸口”,将会直接影响社区秩序的最终状态。[8]从M公寓秩序失衡的整个过程来看,政府存在治理边缘化问题,主要体现在两个方面:一是政府部门高估了M公寓的自治能力,缺乏对公寓治理状况的关注。通常而言,像M公寓这类高端社区业主素质和物业管理水平都比较高,社区自身就能够培育出相应的规则机制和恰适的治理能力,因而很少需要政府部门干预。正因如此,当地的政府部门一直缺少对M公寓治理状况的关注,直至后来,M公寓大肆改建群租房,相关部门才陆续开始介入。究其原因,主要是政府部门忽略了经济结构和人口流动对城市社区空间和秩序的影响,没有在早期阶段发现问题并进行适宜的政策调控,为违法违规行为提供了机会空间。二是治理规模和治理资源存在冲突,治理负荷比较严重。在M公寓出现失序问题后,当地派出所、消防、街道办等政府部门开始着手解决,但正如之前提到的,M公寓的人口规模在入住高峰期可以达到2万余人,而且公寓内还存在着各色各样的灰色利益网络,这样治理规模和治理难度已经完全超出了各基层部门的治理能力极限,也决定了政府部门在当时M公寓管理体系中的边缘地位。

三、消除暗角：失序社区秩序重建的行动逻辑

城市暗角空间是转型期中国增生的典型公共问题,这个问题的产生具有复杂的社会动因,且通常与现代社会的其他公共问题相互依赖。[9]从基层治理实践看,深层次的社会问题需要长期的社会建设才能完成,但是一些突出的违法违规现象,有充分的政策工具可供使用,基层没有漠视的理由。[10]恢复社区秩序的过程暗含了基层在政策工具选择上的诸多考量,分析这些治理策略背后的行动逻辑,对于把握基层社区治理的政策理性具有重要价值。

(一)缓和维持阶段:多方治理主体对社区治安问题的拉锯

在社会转型的背景下,整个中国的治理模式正在进行深刻调整,从“权威之治”到“规则之治”,从“运动之治”到“制度之治”,无论是从国家顶层规划还是从基层治理实践的角度来看,治理领域变革的路径都清晰可见。[11]改革的痛点从不在于技术层面,而在于文化、经济、社会层面,精良的制度比较容易设计,但由于文化传统、经济结构和制度惯性的制约,投入运转的新制度并不一定能产出预期的制度效能。当前,我国正处于新旧制度转轨的过程,原本以“权威”为核心的权力治理体系被逐渐打破,但新的以“法治”为基准的规则治理体系尚未成型,导致部分地区或部分领域出现了治理“真空”。[12]改革时期的这种权力“真空”现象影响到基层社区治理,常常会使基层政府部门陷入进退两难的境地。伴随着转型期社会矛盾和社会问题的增加,基层政府部门需要负责的事务越来越多,尽管近几年全国各地都在进行“简政放权”改革,但是社会问题增生的速度往往远超过“放权”的速度,使得有限的政府治理资源被无限的切割、分散。面对这种情况,基层政府部门必须要选择将辖区内的各类事项排列优先级,优先把紧迫的问题纳入决策议程,而对于像城市暗角治理这类非紧迫性的问题,主要措施还是寄希望于社会或市场的自我调整达到秩序平衡,这就为基层政府采取缓和性的治理策略提供了依据。

政府治理资源长期匮乏意味着权威力量根本不可能调动足够的资源来实现全面的社会监控,基层社区长期的相对自主性是在特殊的资源限制条件下社会治理的理性选择。[13]M公寓的群租问题以及由此衍生的治安问题虽然在一定程度上影响了社会秩序运转,但这并不意味着政府需要进行强有力的直接干预,毕竟政府掌握的治理资源是有限的,政府还有其他间接干预的方法可以选择。因此,以公安派出所、街道办为代表的政府部门在这一阶段的主要工作是缓和社区内部矛盾和寻求社区自治的可能性。为此,他们做了一些监督和引导性质的工作,比如督促物业公司履行职责,动员业主委员会实施自治,帮助租客群体解决居住证问题,打击公寓内违法犯罪等。在社区秩序混乱的状态下,这种政府治理力量柔性介入的方式的确能够缓解社区失序的程度,但从整体上看,它又很难从根本上扭转社区失序的局面。如果从“空间——权力”的视角来看,此时M公寓社区空间的主导权或支配权并不在政府手上,因为政府治理力量在社区空间生产的过程中一直处于“脱域”状态,缺乏空间在场,自然也就很难获得空间治理的主导权力。与之相反的是,由业主、中介、物业、租客等主体组成的利益联盟一直在主导着社区空间的生产进程,他们实在的支配着社区空间,即使这种支配带有鲜明的逐利和违法色彩。这种支配权的存在确实在一定程度上阻碍了国家权力对社区空间的介入,在政府尚未取得社区空间支配权时,缓和性措施的治理效果也注定很难达到预期。

(二)强力整治阶段:政府治理力量对社区空间的全面介入

改革开放以来,我国逐渐进入“常态社会”,作为主要国家治理工具的政治运动逐渐退隐,社会冲突基本上被“法制”所规驯,国家开始把所有社会问题的治理日益纳入科层化的组织体系。[14]“常态社会”理念的兴起激起了人们对“严打”等专项整治行动的批判,从而认为应该用法治等常态化治理手段取代运动式治理。诚然,法治是发展现代城市文明必然的归宿,但也应当看到,纯粹的法治社会只有在国家法治资源充裕、权力的市场网络与制度网络完善的前提条件下才能实现,在不具备这些条件之前,运动式治理仍有存在的合理空间。[15]实践中,各级政府在面对重大社会公共问题时,也比较习惯使用运动式治理的方式解决,主要基于以下几个原因:一是运动式治理的对象多为严重危害社会秩序的重点事件或者重点区域,快速解决这些问题以恢复社会秩序恰恰是回应社会民众的热切期待;二是社会问题高度复杂与国家治理资源贫弱之间存在冲突,依靠单个政府部门(比如公安机关)的力量很难解决矛盾,也缺乏足够的治理资源维系长期的治理机制,而只能通过整合多政府部门合力的形式快速解决问题;[16]三是运动式治理是一种国家权力再扩充的重要方式,失序领域和失序地区是国家权力极度虚弱的空间,国家主体通过开展专项行动消除危害社会秩序的因素,能够确保国家权力突破重重障碍不断地作用于这些顽固抵抗国家权力介入的“堡垒”,实现国家权力在社会空间、地域范围上的深度扩张。[17]

专项整治行动是运动式治理在实践中的表现形式,作为一种政策工具,它通过“疾风骤雨”式的整治行动摧毁原有的不合理秩序存在的根基,从而获得对社会空间“间歇性的控制”。2021年4月份,M公寓的高层群租房区域突发了火灾,火灾引发了社会舆论对公寓治安状况的关注,也让X区政府部门认识到了公寓治安问题的严峻性。5月份,在X区委、区政府的协调下,“高层建筑安全隐患综合整治M公寓工作专班”正式成立,专班由区府办、公安、消防、工商、街道、社区等16个部门的100多人组成,主要任务是对M公寓进行为期6个月(5-6月为集中整治期,7-10月为恢复完善期)的安全隐患综合整治行动。整治专班通过采取一系列雷霆措施,迅速取得了社区空间的支配权,这些措施包括:一是对社区物理空间格局进行重组,确定群租房安全标准,对不符合标准的群租房由政府雇佣工人免费帮助拆除;二是处罚一批行为违法的租客(涉嫌卖淫嫖娼、吸毒等)、拒不整改的房东、二房东和房屋中介,对相关物业公司进行批评教育,并将相关处罚情况向全公寓住户公告;三是营造浓厚的宣传氛围,通过在公寓内悬挂条幅、张贴警示栏等方法,增强居民自我防范意识,鼓励居民积极举报违法违规行为,提高居民对专项整治行动的认可度。整治专班以国家强制力为后盾,通过对社区物理空间和社会空间的重组,暂时摧毁了社区原有的不合理秩序,实现了国家治理主体在社区空间治理中由“缺场”到“在场”的治理地位转变,从而取得了对社区空间秩序的支配权。

(三)综合治理阶段:社区治理权在多元主体间的重新分配

运动式治理的目标具有预定性,即集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题,这是党和政府在“实用理性”主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择。[18]归纳其为理性选择的结果并不代表这种治理方式是完美的,相反,这种治理模式始终无法摆脱其与生俱来的弊端。其一,运动式治理的期间通常比较短,改变的多是社会表层问题,对于隐藏在社会乱象背后的深层次矛盾往往难以触及,因而具有不彻底性;其二,运动式治理的成本比较高,需要调动大量的人力、物力、财力等资源,而且这些资源在整治行动结束之后往往会抽离,并不具备持续使用的条件;其三,运动式治理以处罚为重要治理手段,强调的是处罚的严厉性,而不是处罚的不可避免,而且运动式治理的周期性特点助长了违法者的投机心理,使得许多专项整治行动陷入“整治——反弹——再整治——再反弹”的泥淖。[19]运动式治理的种种局限决定了它只能在特殊时期的特殊情形下才能启用,而不可能成为社会治理的常态化手段。运动式治理的本质是“破局”,即打破不合理的秩序,但问题往往在于“立新”,即建立新的合理秩序。“立新”的过程是漫长的,需要系统的制度设计,这也就是所谓的常态化治理。常态化治理的主要特征是制度化、规范化、程序化,以法律为核心的规则体系是支撑常态化治理机制运行的根基和柱石。运动式治理是国家对社区治权的集中,而紧随其后的常态化治理,主要是对集中到国家手中的权力进行二次分配,通过权力的再分配实现社区空间秩序的重建。

权力再分配的关键是确定合理的分配规则体系。实践中,规则体系的确立和维护需要综合运用各种政策工具和治理手段,因而综合治理是社区秩序重建后期通常要选择的方式。需要强调的是,权力再分配不等于权力弱化,恰恰相反,权力再分配通常意味着空间支配者的权力扩张。在M公寓安全隐患专项整治的第二阶段可以清晰看到政府部门在巩固自身社区空间主导权上进行的各种尝试:首先,M公寓安全整治专班组织出台了《M公寓安全治理手册》(以下简称《手册》),并发放给所有公寓居民。《手册》中明确了物业公司、业主委员会、房东和租客的权利和义务,确立了物业公司对住户负责、出租人对租客负责、租客之间相互帮扶和监督的社区关系网络,为公寓各个主体制定了一套行为规则;其次,通过“码上治理”的方式实现了对出租与承租行为的准确监控,比如,以张贴在房门上的“橙码”和“绿码”作为出租房屋和未出租房屋的区分依据,租客入住要扫房门上的二维码登记信息等。最后,用科技力量为公寓安全治理精准赋能。在整治专班的协调下,M公寓除了按照标准完成基础的消防器材配备之外,还着力打造了智慧楼宇系统,这一系统包括出入口区域的人脸闸机系统,房间内的智能烟感报警系统,以及智能梯控、智慧用电、智慧燃气、高空抛物监测等新型社区安防系统。智慧楼宇系统产生的后台数据直接与公安、消防的数据预警系统连接,相关政府部门可以通过数据终端实时监测公寓内的人口、治安、消防等安全状况,提高了治理精准度和治理水平。总体来看,在专项整治行动的后一阶段,政府治理主体重点完成了从“在场控制”到“幕后治理”的治理场域转变,这一转变也标志着M公寓的治理阶段已经从运动式治理阶段转变到了常态化治理阶段。

四、总结与反思

城市空间的不均衡生产增加了部分社区演变为城市暗角的可能性,也为社区秩序稳定和城市空间正义的实现增加了不确定性。透过M公寓群租空间的生产,可以看到社区暗角空间的产生往往与多层级的影响因素有关,包括宏观层面的社会结构、城市规划、资源配置,中观层面的管理缺位、资本投机、利益网络,以及微观层面的社区业态、居住选择、越轨行为。如果将视线放到空间生产的动态过程,还会发现,“自上而下”的城市空间资源层层错配以及“自下而上”的社区在场主体行为风险化都对社区暗角空间的生产起到了重要推动作用,社区暗角空间是“上下互动”的产物。在M公寓社区秩序重建过程中,X区政府部门的行动策略主要可以分为三个阶段:以加强监管和鼓励自治为内容的缓和式治理阶段、凭借强制力全面介入社区空间的运动式治理阶段、依托规则体系和科技要素推进的常态化治理阶段,三个阶段构成了失序社区秩序重建的完整过程。三个阶段行动策略的差异体现了政府部门在重建社区秩序时所遵循的“缺场调和——在场控制——后场监控”的行动逻辑。

社区秩序重建涉及空间重组和权力平衡等基础性问题,对社区治理结构乃至社会建设进程都会产生深刻影响。实践中,社区秩序重建过程中暴露出的一些问题值得去反思:一是运动式治理和常态化治理的衔接问题。无论从治理工具的演变趋势还是从单个事件的治理流程来看,运动式治理阶段都是常态化治理阶段的前时期。只有在运动式治理完成向常态化治理的平稳过渡时,才可能实现两大政策工具的优势互补,形成一个完整的社区治理系统。[20]因而,如何控制好运动式治理向常态化治理的转换时机、程度和方式就成为一个亟需讨论的重要议题。二是社区秩序重建与空间权益保护问题。政府启动城市暗角整治行动是基于维护秩序的职责,其最终目的是为了捍卫社会的秩序价值。城市暗角是社会弱势群体的主要居住地,尽管城市暗角的空间合法性存在质疑(违规改建出租房等),但这并不妨碍蜗居于此的人们享受相应的居住权益,这体现的是社会所需要保护的另一个基本价值——伦理价值。城市暗角的整治行动往往会导致居住空间的深刻调整(比如群租房被拆除),切断部分弱势群体通过城市暗角实现居住权益的路径,陷入秩序价值与伦理价值冲突的困境。如上所言,只有在社区秩序重建中处理好政策工具衔接和社会价值平衡的问题,才能够真正彰显一座城市的治理技术和人文温度。