民事公益诉讼诉前和解思辨

2022-11-22林轲亮周志华莫晨宇

法制与经济 2022年2期

林轲亮，周志华，莫晨宇

2020年2月21日，盘某等三人持猎枪进入海南省琼海会山省级自然保护区，非法猎杀国家“三有”动物赤腹松鼠10只，总价值1500元。海南省人民检察院第一分院认为，该案案值虽小但影响恶劣，盘某等三人应当承担侵权责任，但通过诉讼程序只赔偿1000多元损失不符合司法经济原则，无法体现检察公益诉讼价值，于是决定适用海南省人大《关于加强检察公益诉讼工作的决定》“可以在起诉前与侵权人就损害赔偿、生态修复等达成协议”的规定，尝试以诉前和解方式办理该案。办案检察官对盘某等三人进行教育，三人主动表示愿意赔偿涉案全部损失，并自愿签署损害赔偿和解协议。在举行的公开听证会中，检察机关在听取各方意见的基础上与侵权人达成和解协议，协议约定以公益劳务代替生态损害赔偿。公益劳务具体内容为盘某等三人提供5个工作日劳务，到会山自然保护区周边的琼海市会山镇加略、溪仔、三洲等村委会7个村小组、2个农场连队，向147个农户用现身说法、发放野生动物保护法宣传资料等形式配合保护区开展普法警示教育活动。最终，参会的各方代表对案件的处理结果予以积极评价，认为诉前和解是一种创新性的案件处理模式，能达到更好的效果①详见李轩甫,蒙殷深：《非法狩猎者现身说法》，载《检察日报》2021年1月11日第06版。。该案是检察机关在民事公益诉讼触发前夕，运用诉前和解的方式解决本案所涉及的公益“纠纷”，取得了积极的成效。

民事公益诉讼是指基于法律的明确授权，对于有损社会公益的民事违法行为，特定主体根据法律规定向人民法院起诉，请求追究相关行为人的民事法律责任、维护社会公益的诉讼制度[1]，其中包括纯粹民事公益诉讼与刑事附带民事公益诉讼。司法实务中，绝大部分民事公益诉讼案件为检察机关办理，诉前和解②若无特殊说明，本文诉前和解均指民事公益诉讼诉前和解。也产生于检察机关办案过程中。诉前和解指检察机关与侵权人在诉前达成和解协议①本文仅围绕现实存在的检察机关主导诉前和解进行研究。，侵权人完全履行和解协议修复公共利益后，检察机关作不起诉处理，在侵权人不履行和解或履行和解协议无法修复公益时，检察机关则恢复诉讼程序。该案为诉前和解在司法实务中的具体体现。该案呈现三种面向：第一，运用诉讼程序解决本案将不经济；第二，公益诉讼诉前和解的运作依据往往只是地方性法规或当地检察机关内部规定，检察机关是否有足够权限处分公益诉讼存在争议；第三，通过诉前和解达成协议的内容往往包含劳务代偿等方式，构成了对现有法律框架（民事责任种类）的突破，潜藏一定隐患。本文将围绕公益诉讼诉前和解的以上面向展开论说。

一、诉前和解产生动因：民事公益诉讼的困境与出路

（一）民事公益诉讼面临的困境

1.高额的鉴定费用。民事公益诉讼由于涉及生态环境、资源保护等自然科学专门领域问题，往往需要通过鉴定方可得出侵权损害造成的实际损失。由于生态环境的鉴定费用较高，在一些轻微的非法狩猎、污染环境案件中，鉴定费用甚至超过了赔偿费用。虽然《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《高法解释》）第23条②《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条：生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。规定了在特定情况下可以不启动鉴定程序确定赔偿数额，但不启动鉴定程序的前提是法院结合污染环境及破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本进行综合判断，这种综合判断对专业性要求过高，绝大多数法官并不具备相应专业知识，需要借助负有监督管理职责的部门提供的部门意见、专家意见。而法院获取这些意见其实相当困难，因为获取意见首先需要确认哪些部门负有监督管理职责。在司法实践中，一旦可以确认哪些部门负有监督管理职责，检察机关往往会启动行政公益诉讼以督促相关部门履行职责，无需进入民事公益诉讼，需要进入民事公益诉讼的通常是出现受损公益无人监管，或监管职责不清等情况的案件。因此，《高法解释》第23条通过省略鉴定、由法院根据专家意见自行判断以回避高额鉴定费用的方式其实并不现实。这点在司法实践中也有所体现，裁判文书网数据显示，截至2022年3月1日，引用《高法解释》第23条的裁判文书仅有18例，表明法院适用《高法解释》第23条的积极性并不高。

2.冗长的诉讼期间。在民事公益诉讼当中，检察机关需要进行为期30天的公告，在无社会组织起诉时，检察机关方可起诉。最高人民法院发布的数据显示，在2019年，全国各级人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件179件，受理检察机关提起的环境公益诉讼2309件（其中民事312件）③参见《中国环境资源审判（2019）》暨年度典型案例和《中国环境司法发展报告（2019）》新闻发布会：https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-228351.html，最后访问日期2022年2月20日。，在2020年，全国各级人民法院审结社会组织提起的环境民事公益诉讼案件103件，审结检察机关提起的环境公益诉讼案件一共3454件（其中民事案件数量没有公布）④参见《中国环境资源审判（2020）》暨年度典型案例和《中国环境司法发展报告（2020）》新闻发布会：https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-307381.html，最后访问日期2022年2月20日。。从数据来看，检察机关是我国民事公益诉讼的中坚力量，社会组织作为适格原告提起公益诉讼的积极性普遍较低，90%以上的民事公益诉讼是由检察机关主办。换言之，90%以上的公告程序未产生实际效果。在刑事附带民事公益诉讼中，甚至出现了刑事部分已经宣判，民事部分仍在等待公告期结束的情况。随着公益诉讼的深入发展，检察机关很容易辨别出哪些案件社会组织不会进行起诉，公告程序已然成为快速修复受损公共利益的阻滞因素。复杂的矛盾纠纷导致可能需要经过立案、一审、二审、再审，在这过程中还极有可能涉及调查评估、司法鉴定等程序，审理期限较长，司法成本较高[2]47。在公益损害发生以后，诉讼程序的冗长、复杂性决定了其不能快速地对公益损害修复作出反应，特别是在生态环境领域，诉讼期间过长将不利于阻断环境侵权，生态环境情况也极有可能不断恶化。因此，进入诉讼程序有时并不利于对公益损害进行及时修复。

3.侵权人无力赔偿。侵权人无力赔偿导致了两个问题，一是公益诉讼执行困难，使受损公益无法得到真正修复，二是侵权人生活陷入持续困难，加剧了社会矛盾。如肖某乙非法捕捞水产品案①参见平昌县人民检察院微信公众号文章：《平昌检察：公开听证促成民事公益诉讼诉前和解》，访问日期：2022年1月6日。。肖某乙是精准扶贫的脱贫户，父母体弱多病，长期吃药，长子肖某丙系精神一级残疾人，家庭经济比较困难，一旦强制执行赔偿款，可能导致其因案返贫。目前我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴的过渡期，需要巩固脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴，不少无力赔偿的侵权人是脱贫不久的前贫困户，强制追究侵权人的民事赔偿责任无疑会对乡村振兴的开展产生不利影响，使案件办理无法达到社会效果、政治效果、法律效果的有机统一。

4.诉前程序的缺失，诉前程序的缺失制约了民事公益诉讼价值的发挥。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第23条规定：“民事公益诉讼案件，人民检察院可以与被告和解，人民法院可以调解。和解协议、调解协议不得损害社会公共利益。”该办法并未对和解的时间予以说明，同时由于该办法的废止，诉前和解陷入无法可依状态。2021年7月14日，最高人民检察院公布《人民检察院公益诉讼办案规则》，该规则虽然明确了公益诉讼当中的管辖、回避、检察建议、立案、调查等问题，但对民事公益诉讼诉前程序的规定也仅停留在公告程序上。民事公益诉讼诉前程序的缺失在公益诉讼初步探索时期引发的问题并不显著，而随着公益诉讼的持续深入发展，案件数量增多，案件类型愈发复杂，诉前机制的缺失带来的弊端日益凸显。在民事公益诉讼案件类型日趋多元的背景下，由于当前法律对民事公益诉讼诉前程序缺乏统一的规定，使得大量民事公益诉讼案件无法得到高质量办理，因此亟待构筑合理的诉前纠纷解决机制，以适应当前民事公益诉讼发展的新趋势。

（二）民事公益诉讼的出路

基于民事公益诉讼面临的困境，检察机关开始探索建立诉前和解程序以填补诉前程序的空白，进行诉前和解的直接原因是检察机关内部考核的压力。不同于法院审判权能是被动设置的，而检察机关办理民事公益诉讼案件主要依赖检察机关的主动性，办案数量的多寡一定程度上反映了检察机关是否积极履行公益诉讼职能，民事公益诉讼的办案数量成为考核检察机关公益诉讼质效的重要指标之一。随着公益诉讼的深入发展，每年对办案数量的要求也会有所提高，办案数量要求的提高使检察机关不得不缩短办案周期，并扩展案件来源。在这个过程中，检察机关逐步意识到诉前程序缺失的弊端，各地检察机关开始尝试适用诉前和解填补诉前程序的空白以提升办案质效。

诉前和解是贯彻多元化纠纷解决机制的体现，有利于公益的快速修复，节约诉讼成本，实现多赢局面，对解决民事公益诉讼面临的困境具有重要意义。由于诉前和解无需进入诉讼程序，可以有效避免复杂的审判程序和冗长的公告程序带来的负担，诉前和解最开始用于缩短诉讼周期以提高办案效率。随着民事公益诉讼办案范围扩展到小微民事公益诉讼案件，同属问题之一的高额鉴定费用问题日益凸显。检察机关于是尝试在诉前和解中引入听证程序，邀请专业相关部门加入听证程序提供专家意见。在诉前和解中，检察机关寻求相关部门提供帮助的模式从“职责”导向转为“能力”导向，以解决难以确认“负有监督管理职责”部门的问题。通过参考专业人士意见并举行听证会接受监督的方式，无需经过鉴定程序也能使公益赔偿数额保持在合理范围。而对于侵权人无力赔偿的问题，检察机关尝试在诉前和解中通过适当减少赔偿数额但加入替代性赔偿的方式，在有效维护公共利益的前提下尽可能保障侵权人的基本生活。如前述的肖某乙非法捕捞水产品案件，检察机关与侵权人达成民事公益诉讼诉前和解协议，在当地村委会的监督下，通过提供公益劳动折抵其需要赔偿的渔业资源修复费用。

二、诉前和解的前提：检察机关是否有权诉前处分公共利益

面对民事公益诉讼高额的鉴定费用、诉前程序缺失等困境，检察机关探索适用诉前和解程序作为解决困境的出路，并取得了一定的成效。但仅从诉前和解所取得的成效出发不足以充分说明诉前和解的正当性，检察机关是否有权诉前处分公益才是首要问题。对此学界有不同观点：反对者认为诉前和解是一种法律外的、相对不够成熟的制度，需要明确和解启动时间，不应进行诉前和解，只有在诉讼程序启动以后才能进行和解[3]。也有论者直接否定诉前和解存在的必要性，认为应当禁止环境民事公益诉讼适用诉前和解，从而避免环境民事公益诉讼原告将与环境侵害者达成的和解置于社会公众无法监督的情况之下[4]。支持者多为从事实务的检察工作人员，以提倡诉前和解的方式默认检察机关享有处分权，但并未对检察机关为何享有处分权进行具体论证。支持者认为，诉前和解机制具有重要的创新价值，它有利于更加充分地发挥民事公益诉讼的制度功能，贯彻协商性司法和恢复性司法理念[5]。也有论者提倡民事小微公益诉讼案件可以采用诉前和解的方式处理[6]。本文采取支持说，即检察机关享有诉前处分公共利益的权力。

首先，检察权兼具公益维护的权能属性，但该权力并不具备诸如行政强制实施权以及法院执行实施权①当然，法院强制执行权能的实施也需以执行依据的存在为前提。的直接性，直接强制侵权人修复公益，其只能通过行使公益“诉权”的方式，获取司法文书，进而通过行政机关、侵权人主动履行以及法院强制等手段和方式维护公益。检察机关进行诉前和解始终围绕着“诉权”展开，这个过程当中检察机关权力并没有增设。检察机关维护公益的诉权行使，也理所应当具备诉权主体具备的各项权能，只要更有利于维护公益。诉前和解的目的在于高效低耗维护公益，这也是诉权延伸行使的阶段之一。检察机关通过行使诉权维护公益，理应有权适用诉前和解程序解决公益“纠纷”以尽快修复公益。

其次，检察机关诉前处分公共利益符合公益诉讼的发展趋势。最高人民检察院检察长张军在第十三届全国人民代表大会第三次会议上指出：“坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态。”诉前实现对公共利益的维护已然成为公益诉讼的发展趋势，且相比进入诉讼而言，更凸显其优势，理应赋予检察机关运用诉前程序的相应权能。检察机关通过处分公益以解决公益纠纷进而修复公益并不是民事公益诉讼领域的首创，比如在行政公益诉讼领域，绝大多数案件就是通过诉前程序得以解决。具体而言，检察机关以磋商的方式，督促行政机关履行职责保护公益，在诉前已顺利实现公共利益的修复。在磋商程序中，检察机关一定程度上对公共利益进行了诉前处分，这样的磋商程序无疑与民事公益诉讼诉前和解具有高度相似性。磋商程序的价值在于，检察机关与行政机关以会议等形式达成整改方案，维护或修复公益。当行政机关不履行整改方案或整改不到位时，检察机关才通过诉讼程序解决公益保护问题。很显然，无论是诉前磋商程序还是诉前和解程序，检察机关都已充分发挥保护和处分公益的主观能动性，以更好的效果快速解决公益纠纷，这也是公益诉讼一贯的发展趋势。

最后，检察机关诉前处分公共利益仍可保障司法公正。在探索公益诉讼过程中，大部分案件在诉前得以解决，检察机关积累了大量公益诉讼办案经验。2020年检察机关立案办理民事公益诉讼案件1.4万件，其中大部分案件为生态环境类和资源保护类，办案数量数倍于人民法院2020年审结的环境公益诉讼案件数量。实践证明，检察机关完全有能力在诉前解决公益保护问题。同时，检察机关进行诉前和解依赖检察机关的“诉权”推动，并没有强制侵权人进行诉前和解，侵权人在诉前和解中保有反悔权，诉前和解也并未剥夺其他公益诉讼主体的参诉权，通过合理的制度设计可以有效保障诉前和解的公正性。

三、诉前和解的缺陷与风险

虽然检察机关有权进行诉前处分公共利益，但是反对者的观点并非无源之水，诉前和解作为一种初设制度，存在着一定的缺陷和风险，无论是制度设计还是付诸实践，都要对此予以充分重视。

（一）诉前和解的缺陷

诉前和解的缺陷在于其“于法无据”,极易造成实践操作层面缺乏约束。首先是诉前和解程序启动的随意性。诉前和解的启动主要基于办案人员对案情的判断，由于缺乏规范约束，亦缺乏相应监督，一些不宜和解的案件也可能进入诉前和解程序。其次是和解协议内容的随意性。虽然普通民事诉讼和解或调解的内容可以突破法律规定范围，但是在民事公益诉讼当中，检察机关与侵权人达成的和解协议若是突破了现有法律框架，则有随意处分公共利益之嫌。在实践中，随意处分公共利益主要表现为替代性措施的滥用。在一些案件中，替代性措施的运用有时与公益修复并无因果联系，其更像一种对侵权人起预防警示作用的惩戒措施，在此意义上，替代性措施对于公益修复并无太多助益。以上种种程序所蕴含的随意性，导致诉前和解权威性和公正性备受公众质疑。

质言之，目前诉前和解的缺陷主要是因其突破了法律的刚性规定所致。由于缺乏一定的规范约束，诉前和解的启动具有一定随意性，部分和解协议内容也可能缺乏法律规范支撑，存在滥用职权乃至衍生司法腐败的可能。早期学界就曾质疑检察机关是否有权提起民事公益诉讼。有学者认为检察机关提起民事公益诉讼,其多重角色之间的矛盾、模糊和结构失衡是其自身难以修复的缺陷[7]。若开放诉前和解，则法律监督者和公益代表之间的矛盾会更加凸显。为此，在进行诉前和解的探索中需要重点关注诉前和解对法律刚性规定的突破，在一定范围和程度内进行相应规制，以克服诉前和解的缺陷。

（二）诉前和解风险

第一，司法腐败风险。诉前和解是检察机关与侵权人在诉前进行和解，检察机关在这个过程中代表了公共利益，并且对其进行处分。由于检察机关启动诉前和解往往是由于公共利益处于缺乏监管和保护的状态，因此很少出现第三方加入和解过程的情形，无法进行有效监督。加之相应规范尚未周全，极易酝酿腐败风险。在民事公益诉讼案件中，侵权人为使和解协议内容有利于己方,可能会实施行贿等违法犯罪行为，为此，在探索诉前和解的过程中，必须建立专门制度加强对办案人员的监督，以防止可能出现的司法腐败。

第二，检察权无序扩张风险。虽然诉前和解实质上并未增设检察机关权力，但仍存在检察权向审判权和行政权扩张的趋势，存在检察权无序扩张的风险。随着民事公益诉讼案件数量的增加，检察机关从效率角度出发，容易在没有穷尽行政机关和社会组织救济的情形下启动诉前和解程序，从而替代行使行政机关和社会组织的职能，这就使得检察机关容易逐渐偏离法律监督机关的地位，变成实际上的执法者。同时，由于检察机关的司法属性，诉前和解容易演变为检察机关对侵权行为人所进行的一次“审判”，导致检察院和法院职能发生混淆，特别是在一些法检合作较为紧密的地区表现更为突出。因此必须严格控制诉前和解的启动，并将诉前和解程序和诉讼程序的职能进行严格区分，预防诉前和解演变为诉前审判。

第三，侵犯人权风险。部分检察机关与侵权人达成的和解协议中，约定侵权人以劳务方式代替金钱赔偿。劳务赔偿的依据在于公益受损时可以要求侵权人承担修复原状的义务。但是以劳务方式承担侵权责任，实质上构成对侵权人人身自由的限制，且这种限制时间往往较长。如前述肖某乙非法捕捞水产品案中，达成的和解协议内容包括侵权人需在所在村委会提供保洁、护林、护渔等公益劳动206天，这个期限甚至超过了许多短期自由刑期限。检察机关若以高额赔偿震慑侵权人，迫使侵权人不得不接受长期的劳务代偿，很可能侵犯当事人的人身自由。因此，对诉前和解协议中的劳务代偿，应当严格限制，避免通过测算赔偿款，进而计算侵权人每日劳务折抵金钱数量的方式要求侵权人进行公益劳动，更不应将公益劳动作为惩戒手段使用。要求侵权人劳务代偿需说明公益劳动与修复受损环境的因果联系，在必要情况下，可以禁止在和解协议中约定劳务代偿。

四、诉前和解的类型

结合上文可知，诉前和解在解决公益诉讼面临困境的同时蕴含一定的缺陷和风险，诉前和解具有两面性。由于缺乏法律的统一规定，加之检察机关内部对诉前和解两面性的关注点不同，诉前和解在实践中的类型亦有所不同，主要包括严格限制型和积极探索型。

严格限制型诉前和解主要关注如何防范诉前和解风险与克服诉前和解缺陷。该类型基于防范诉前和解随意性考虑，对和解程序及协议内容都进行了严格限制。如江苏省无锡市人民检察院在《江苏省无锡市人民检察院民事公益诉讼案件诉前和解工作规定（试行）》中，要求诉前和解的启动必须由检察长批准并且履行公告程序①参见《江苏省无锡市人民检察院民事公益诉讼案件诉前和解工作规定（试行）》第3条。，并且在和解过程中需要进行公开听证②参见《江苏省无锡市人民检察院民事公益诉讼案件诉前和解工作规定（试行）》第6条。。在和解协议的内容上，该院不允许对赔偿数额和赔偿计算标准进行协商③参见《江苏省无锡市人民检察院民事公益诉讼案件诉前和解工作规定（试行）》第5条。。在严格限制的状态下，和解程序相较于刚性诉讼程序的灵活性优势被大大削弱，除了少量缩短办案时间外，其处理结果与诉讼并无二致。

积极探索型诉前和解主要关注如何发挥诉前和解解决公益维护困境的功能。如上文提到的肖某乙非法捕捞水产品案，和解协议达成后，侵权人以公益劳动修复受损公共利益。在周某甲、周某乙非法捕捞水产品案中，检察机关与侵权人达成的和解协议内容为侵权人出资购买鱼苗投放江中④参见襄州：以诉前和解方式办结一刑事附带民事公益诉讼案：http://xy.hbjc.gov.cn/jwzn/gyss/202102/t20210205_1545856.shtml，最后访问日期2022年2月20日。。王某非法狩猎案中，当地自然资源和规划局工作人员给出专门意见代替司法鉴定⑤参见兴化检察公众号文章：《公开听证猎鸟案后，促成生态损害赔偿》，2021年3月17日。。积极探索状态下，和解协议的内容容易突破现有法律框架，甚至一些和解协议的内容突破了常规认知范围。如笔者调研发现的一起非法狩猎案中，当地检察机关与侵权人达成的和解协议约定侵权人以补种树木的方式承担侵权责任。补种林木和非法狩猎之间很显然缺乏法律因果联系，在积极探索状态下虽然案件得以灵活处理，但诉前和解随意性问题突出，容易造成权力滥用。

两种类型的支持者观点分歧明显。严格限制型的支持者认为，诉前和解实际上是通过“规避”现有法律规范体系进而实现略过鉴定程序、缩短诉讼周期、减少赔偿数额的目的，其本身于法无据。且为了达到办案数量的要求，一些检察工作人员可能会滥用诉前和解，无疑会损害检察机关的公信力,因此必须对诉前和解进行严格限制。积极探索型的支持者认为，在探索阶段不宜进行过多限制，过于严格的限制打击了检察机关的办案积极性，在大部分案件线索都是由检察机关主动收集的前提下，打击办案积极性无疑会阻碍检察机关公益维护职能的行使。且目前适用诉前和解的案件多局限于小微民事公益诉讼，即使造成了不良后果，也仍处于可控范围，况且目前大部分诉前和解处理效果良好，获得了民众和社会的广泛支持。

严格限制型的支持者多为上级检察机关。上级检察机关作为考核方式的制定者，并不希望基层检察机关为了达到数量指标而进行过于“大胆”的尝试。积极探索型的支持者则多为基层检察机关，基层检察机关直接面临考核压力，因此希望予以放开从而提高办案质效。由于两种类型的支撑基础往往出于一定的指标考核因素，这无疑会导致诉前和解相关规范制定过程中产生异化风险，因此需要对诉前和解相关程序和制度进行科学规划，既要对诉前和解的缺陷和风险有清醒的认知，对诉前和解进行必要的限制，也要防止限制过度无法发挥解决民事公益诉讼困境的功能。

五、完善诉前和解的建议

（一）明确诉前和解价值取向

诉前和解程序的运用并非纯粹基于效率考量，过分强调诉前和解的效率价值是对诉前和解价值取向的谬识，且容易导致对检察机关采取诉前和解机制动机的误读。诉前和解产生的原因并非出于提高司法效率，而是高额的鉴定费用以及侵权人无力赔偿等原因催生出该机制。当通过诉讼程序解决公益纠纷所产生的费用超过修复公益的总费用时，其结果必然不经济，同时，加重侵权人的负担导致公益修复更加艰难，其结果也必然是不正义的。在侵权人无力赔偿的情况下，如若只能通过进入诉讼程序完成公益修复，最终也只是换来无法履行的“空头”裁判。公益诉讼不同于普通民事诉讼，不顾及可履行性的公益裁判必将有损司法公正。因此，诉前和解价值定位需要反对效率优先的诉前和解观，要将司法公正作为诉前和解的价值取向，在保证司法公正基础上实现司法效率，进而更好地维护公共利益。

（二）界定诉前和解的适用范围

诉前和解是否仅限适用于小微民事公益诉讼案件，还是扩展至全部公益案件？事实上，诉前和解需经侵权行为人的同意，达成协议更需要合意。诉前和解能够进行的动因很大程度来源于侵权人的自身需求，如担心高额诉讼的成本、无力赔偿的窘境以及对自身声誉、企业信誉带来不利影响等。从这个角度出发，无论是小微案件还是重大公益案件都存在诉前和解的需求。但在制度初创阶段，基于诉前和解随意性的忧虑，以及司法腐败、检察权扩张的质疑，诉前和解不宜适用于小微民事公益诉讼以外的案件。考虑到现阶段民事公益诉讼案件类型多为刑事附带民事公益诉讼，办理纯粹的民事公益诉讼需要在检察机关内部进行严格的报批手续，办案难度较高，笔者建议可以先行通过试点实践小微刑事附带民事公益诉讼案件进行诉前和解，不断完善规范，待时机成熟时，再进一步开放至小微民事公益诉讼，最终扩展至全类型民事公益诉讼。

（三）构筑诉前和解监督制度

公益诉讼的原告代表的并非其自身的利益，而是代表社会公众的利益。只有将诉前和解置于社会公众的监督之下，才能回应社会公众对诉前和解的质疑，增强和解行为及结果的正当性。具体而言，对诉前和解的监督应围绕听证程序及司法文书公开两方面展开。

第一，明确听证程序的参加者。公益诉前调解听证程序需要吸纳三类代表加入。详言之，人大代表、政协委员、人民监督员基于其产生方式，具有公益代表属性，他们参加听证程序可以赋予诉前和解公益属性。而政府行政主管部门人员和相关领域专家能在听证程序中发挥专业人士的作用，赋予诉前和解科学性。此外，侵权行为发生地的居民作为侵权行为的直接受害者，也可以将其纳入听证程序参加者范围。通过公众代表、专业人士代表、侵权发生地群众代表的参与，能有效提高听证程序的公正性与权威性，回应社会对检察机关随意处分公共利益的质疑。听证程序召开的地点也可以不局限于特定场所，相当一部分检察机关由于客观条件限制并没有设立专门的听证室，基于方便参与人听证的需要，可以在侵权行为发生地进行听证，也可以利用互联网进行线上听证。

第二，明确听证程序需为必经程序。笔者认为，可以基于效率的需要对诉前和解进行简化，但基于公正考虑应将听证程序设置为诉前和解的必经程序。检察机关诉前处分公共利益需要通过听证程序让公众参与，从而使得诉前和解具备公正性与权威性，未经听证程序的诉前和解不符合法定程序，将丧失合法性。

第三，和解文书应当及时公开。公益案件不同于普通民事诉讼，和解文书应当公开。理想的方式是建立专门的诉前和解文书数据库，将全国范围内的诉前和解文书录入数据库中，再通过12309检察文书网对社会公开，以便公众查阅。但考虑目前条件有限以及制度初创尚处于探索过程，在条件未成熟的现阶段，可以在检察机关单位附近张贴和解文书内容，在检察机关的微信公众号、门户网站以及在当地有影响的媒体进行公示，还可以参照民事公益诉讼诉前公告程序，对诉前和解协议进行公告。

（四）解决诉前和解中法院的地位问题

在实务中，对法院在诉前和解中的地位有不同的认知，进而催生四种不同的诉前和解模式，具体包括法院主导模式、检察机关独立主导模式、司法审查模式和司法确认模式。

1.法院主导模式

该模式主张以诉前调解代替诉前和解。近年来，民事理论界和实务界逐渐注意到诉前机制的缺失制约了公益诉讼价值的发挥，开始尝试将调解机制融入民事公益诉讼诉前程序当中。具体将由法院牵头组织，协同相关环境保护部门、环保专家、律师及法学专家等组成环境纠纷诉前调解委员会，对民事公益纠纷进行诉前调解。那么能否以法院主导的诉前调解代替诉前和解？笔者持否定观点，认为诉前和解有独立存在的必要。

第一，法院和检察院在民事公益诉讼案件办理上有本质区别，检察机关办理民事公益诉讼案件，大部分是由检察机关公益诉讼部门主动进行线索收集并立案办理，检察机关扮演的是公益维护者的角色。法院基于审判权的被动性并不会主动搜集案件线索，虽然在民事公益诉讼中法院也会通过向原告释明增加诉讼请求等方式维护公共利益，但并未脱离裁判者这一基本定位。因此，检法不同的司法角色定位、不同的案件办理方式对诉前解决的需求和定位并不相同。第二，检察机关作为办理民事公益诉讼的中坚力量，积累了大量公益诉讼办案经验，同时检察机关与侵权人接触频繁，对案件更为了解，有足够的能力主导诉前和解程序的进行。第三，以诉前调解取代诉前和解，会存在架空诉讼程序的可能，变相强制当事人达成协议。第四，以诉前调解代替诉前和解，会造成司法资源的无端消耗，在检察机关的力量已经足以满足救济公益需要的情况下，再引入法院进行主导，容易造成司法资源的浪费，加剧案多人少的矛盾。第五，诉前和解和诉前调解在民事公益诉讼当中具有不同功能，诉前调解应当针对社会组织提起的民事公益诉讼案件和检察机关不足以单独解决的民事公益诉讼案件，而在检察机关有能力单独办理的民事公益诉讼案件中，诉前和解仍有独立存在的必要，以诉前调解代替诉前和解并不合理。

2.检察机关独立主导模式

在检察机关独立主导模式语境下，检察机关单独进行诉前和解，无需法院参与。笔者认为，在目前阶段，排斥法院参与公益诉讼和解并不适宜。目前的诉前和解仍处于缺乏规范规制的阶段，需要行使司法判断权的机关为诉前和解的正当性背书，作为承担审判职能进行司法判断的法院具备职能行使正当性。因此，将法院纳入诉前和解的参与主体能够有效回应社会公众对诉前和解的质疑，赋予诉前和解以权威性和正当性，至于法院参与诉前和解的时间及阶段将在下文其他模式中明晰。

3.司法审查模式

司法审查模式下，在检察机关与侵权人达成和解协议后，需要将和解协议交由法院进行审查，审查范围既包括对和解协议内容的审查，也包括对侵权人自愿性的审查，还需要审查和解协议是否足以救济公共利益。在法院审查后，方可执行和解协议。司法审查模式能较好限制诉前和解的随意性，保障和解协议足以救济公共利益。但司法审查模式下，容易造成法院司法资源的过度消耗，还会造成和解期间过度延长的不良后果。同时，司法审查程序可能会使得诉前和解演变为诉前裁判，和法院主导模式一样具有架空诉讼程序的可能。

4.司法确认模式

司法确认模式与司法审查模式的区别在于，法院对和解协议的审查以形式审查为主，关注重点在于侵权人达成和解协议是否出于自愿。在法院确认和解协议合法后，方可执行和解协议。司法确认模式下，法院的主要作用是为诉前和解行为的公正性进行背书，承认诉前和解的合法性，并对侵权人的自愿性予以充分保护。司法确认模式下，消耗的司法资源相对较少，法院并没有提前介入，也有利于检察机关灵活开展诉前和解工作。此外，在司法确认模式下，由于法院未实质上提前介入案件，诉讼程序并未被架空，仍然保留通过诉讼程序进行纠错和救济的可能。因此，采取司法确认模式更为合理。