山东文旅融合型公共服务设施体系的构建策略*

王林申 吕明娟 杨晓楠 隋栋梁

（1.济南大学；2.济南市市政工程设计研究院(集团)有限责任公司）

自机构改革带来的文旅融合命题开展以来，全国范围内持续探索文化和旅游公共服务机构的功能融合工作并取得了一些阶段性成效。这些成效推进了近期文旅服务设施融合工作，也发挥了既有设施的良好作用。但与此同时，由于两类服务设施原有隶属不同、设立目的不同、选址布局不同、发展阶段不同，如何从文旅原根性、深层次、高度化的融合背景出发，特别是从顶层进行统筹考虑，也是现实存在的问题。山东是文化大省和旅游大省，打造全国文旅融合发展高地和“好客山东”的品牌要求为山东特色文旅公共服务高质量发展提供了广阔天地，也对相应的服务设施体系构建提出更高要求。基于文化和旅游资源丰富、特色突出的良好条件，如何在山东推动文化和旅游公共服务深度融合，进而实现资源共享和优势互补，也存在一定的特异性。根据山东推出的“十四五”文旅发展“1+8”规划体系，“建设改造一批文化和旅游综合服务设施，完善公共文化设施的旅游服务功能，提升旅游公共设施文化内涵”成为基本原则，“推动文化服务进入旅游景区、度假区，在游客聚集区引入影院、剧场、书店等文化设施”则成为具体措施。本文在这样的背景下，力求从省域宏观尺度思考融合的基本思路与有效路径，以期起到建言献策的作用。

近年文化和旅游融合发展研究井喷，公共服务融合是其中重要内容。从理论层面看，逻辑、模式、路径（王建芹、李刚，2019）[1]与问题、对策（孙冰，2018）[2]等均有涉及；从实践层面，从区域到省市，再到乡镇和乡村，纵跨空间尺度多样。陆明明（2021）[3]、宋瑞（2020）[4]分别提出了文旅融合的六大矩阵和五大核心，公共服务融合均位列其内。目前，公共服务设施文旅融合化发展首先体现在个体公共服务设施的职能变化上。从群体关系出发的研究相对较少，而且尚处于初步观点形成阶段。文化和旅游具有强地域属性，也可称之为地域根植性，这种根植性可进一步划分为文化根植、经济根植、制度根植以及社会根植四个维度（陈晓敏等，2019）[5]。地域特色的保护是文化与旅游产业融合发展“无可取代的源头”（杨振之，2019）[6]，公共文化服务的供给内容和形式方面也要增强民族性、地方性（胡守勇，2019）[7]，刘卓等（2019）[8]则以天津红桥区为例，探讨了地域性特色公共文化服务体系建设的思路与对策。基于地域性开展文旅研究是传统向公共服务设施体系的渗透有待开展。立足于满足本地居民和外来游客的需要，统筹规划建设各级各类公共文化设施和旅游公共设施，结合居民区、旅游区的分布配置公共资源成为主要思路（宋瑞，2020）[4]。

综上所述，可以发现：第一，公共服务设施研究是文化和旅游融合发展中的重要命题，文化和旅游公共服务设施的融合依然成为当下文旅融合发展的重要组成部分，针对文旅融合型公共服务设施的体系化构建研究尚属前沿领域和热点范畴。第二，个体文旅融合型公共服务设施得到学界普遍关注，既有实践指向体系中的节点融合，也势必引发整个体系的重构。目前，从群体关系出发的研究相对较少，尚处于初步观点的形成阶段，亟待自上而下的顶层设计与系统思考。第三，由于公共服务设施的重要性，既有相关研究成果相对丰硕，文旅公公服务设施以外的体系构建研究也比较成熟，一些研究思路和方法、特别是运用相对成熟的量化研究方法可为本课题提供很好的借鉴。第四，以山东为案例地区的研究具有典型性和代表性，也是一次将地域性特色与公共服务设施体系相关联的创新性探索。

一、创设突出山东地域特色的设施类型

一个地域的公共服务设施是一个地域的“符号”乃至“名片”作用，能够作为这个地域的精神载体，充分反映这个地域的品质风格。文化和旅游的生命力也在于特色,有特色的地域文化和旅游往往跟当地的文脉、传统、人文特点紧密相连，也与生产、生活、生态等息息相关。全力提高具有地域特色的文化和旅游公共服务,可以满足当地人民群众不断提高的特色文化需求,可以进一步弘扬社会主义核心价值观，传承发展优秀传统文化。

山东不仅是齐鲁文化的发源地，更是中国古代思想学说发展的源泉、中华文明的重要发祥地之一。交相辉映的北辛文化、大汶口文化、龙山文化、岳石文化和纵横分布的4处世界遗产、10座国家级历史文化名城、226处全国重点文保单位奠定了深厚的文旅底蕴。特别是“齐鲁之邦、礼仪之乡”播撒了厚重的文旅资源，沂蒙精神赋予了红色革命的永恒轨迹，独特的地理自然环境积累了得天独厚的自然旅游格局。这为文化旅游融合发展提供独特文化条件的同时，也为现有序列下的新型设施创设铺垫了基础、提供了沃土。

文化和旅游机构整合后，原来两部门各自所属的公共服务机构面临“跨界服务”的转型，但本身也常有“旧瓶装新酒”的困惑。所以，开发新的公共服务类型势必成为彻底融合的必经途径。从齐鲁传统文化中挖掘思想内涵、汲取精神力量，运用到公共服务设施的类型创设中是当下应有之义。“文化圣地、度假天堂”等文旅形象、“好客山东”等文旅品牌、“山水圣人”等文旅产品应该成为文旅公共服务设施的特色化抓手，结合特色文化团队、特色文化活动、特色文化能人打造特色文化空间。

二、构建匹配山东文旅布局的设施体系

《山东省文化旅游融合发展规划（2020—2025年）》要求“以建设红色文化旅游基地、优秀传统文化旅游基地为引领，突出济南省会经济圈和青岛胶东经济圈两大文化旅游发展极……”，从政策层面设定了省域范围内跨城市尺度范围间的定位差异性。在具体发展布局上，提出打造红色文化旅游基地、优秀传统文化旅游基地和山水圣人中华优秀传统文化旅游带、仙境海岸文化旅游带、大运河（山东段）文化旅游带、黄河文化和绿色生态旅游带、齐长城文化旅游带、红色文化旅游带。无论哪一层次的发展布局，均需要在注重公共服务设施均等化的同时侧重因地制宜的原则，突出服务机构、服务产品、服务活动、服务享用等方面的省内差异，不搞“一刀切”的模式，鼓励恰当的差别和个性。

应根据不同目标定位、不同地域特色的要求，分别围绕旅游基地、旅游发展极、旅游带等空间范畴创设新的文旅融合型公共服务设施，并从等级、职能与规模等维度进行文旅融合型公共服务设施体系的统筹考虑。就等级和规模维度看，既应注重全省重大设施、地域标志性设施的谋划，注重大策划、大项目、大布局；也应关注与城市更新、乡村振兴、城乡融合发展政策背景的相结合，注重超微型、节地型设施的多维度补给。就职能维度看，应充分认知旅游公共服务设施与文化公共服务设施的差异，充分发挥红色文化旅游资源作为公共服务设施，发挥惠民效能的适宜性，充分关注“传统民宿+红色剧场”“传统民宿+红色影院”“红色旅游+公共书屋”等传统设施新式融合路径的适宜探索。

三、制定适宜不同城镇定位的设施指引

《山东省文化旅游融合发展规划（2020—2025年）》还要求：“……，建设一批国际化旅游城市、特色旅游城市、知名旅游城市和特色文旅小城镇，布局一批经典文化旅游线路”。长期以来，公益性设施对应政府机构设定，不同层级行政管理职能对应不同级别的公益设施，相同层级政府对应相同级别和类型的公益设施，总体上呈现出相对固化的设施配置模式。这一“行政匹配”的做法，有利于公共设施的快速化和标准化配置的巨大优势，但也存在无法从辖区所属文旅资源及其发展潜能等角度进行深挖的遗憾。

在新的文旅融合背景下，“内向”的文化服务与“外向”的旅游服务融合成一种新的突破传统的可能。在省域不同区域划分的基础上，同级别政府驻地城市还应根据各自文旅维度的定位差异而进行相应服务设施配给方面的区分，继而在服务设施层面力求丰富化、多样化。此举也会在响应山区与平原、沿海与内陆、城市与乡村、发达与欠发达等地域差异方面有的放矢。

基于此，可面向地市人民政府要求，针对管辖范围制定各自不同的规划建设导引或基本配套规定。地市人民政府可进一步组织制定各自所辖县市、镇的规划建设导引或基本配套规定。这类导引应包括用地面积、建筑面积、外部形象等硬件要求和咨询预约、迎接引导、游览解说、互动体验等软件要求，重点强调设施配置分级、规模总量控制、指标控制方法、多元化需求等方面的管控，并在保证公益性与公平性、品质性与超前性的同时突出地方特色、强化操作可能。无论是规划建设导引还是基本配套规定，都顺应国家开展基本公共服务标准化工作的基本要求。

四、优化融入所在城乡辖区的设施选址

满足国家对公共服务的均等化要求和居民对公共服务的日常需求是该类设施选址布局的基本原则，最大化被利用是公共服务设施选址布局的最大追求。对于城市而言，文化服务和旅游服务的设施选址有点状分布的共性特点，也有巨大差别：前者多依托于行政等级配置形成金字塔式的等级体系，讲求不同级别设施有不同服务半径的概念；后者多依托旅游景区、景点选址，旅游集散中心、咨询中心等则常作为城市和景区的桥梁枢纽。相较于均好性的文化服务设施布局，旅游服务设施的选址更有敏感性，一些地方的旅游集散中心和旅游咨询中心常常由于选址不当而不能很好地适应游客需求。

就某一行政管辖内部而言，新的文旅融合型公共设施选址需要特别注意如下三个方面的相互兼容：其一，坚持“城景兼容”，即重点审视城市与旅游区的关系，兼顾城市居民区和旅游区的双重需求，着重构建省、市、区（县）、镇（街）、社区、村行政体系与其管辖旅游景区主体交融的设施等级体系，做好景区所在辖区和无景区辖区的差异处理；其二，坚持“主客兼容”，即同时考虑当地市民和外来游客两类人群，分别从两类人群（游客）的出行规律、需求指向、流动规模、行为倾向等方面进行分析研究，构建基于旅游者（客）与本地市民（主）城市、景区双重需求相互交融的设施体系，重点处理交融点区域的设施考量；其三，坚持“内外兼容”，即充分研究城镇内部空间和外围景区分布的关系，形成城市内外的文旅服务圈的合理分布和便利可及，处理好服务圈的重叠与留白问题，提高居民与游客的参与度。

五、创新符合智慧生活行为的设施业态

伴随信息技术的发展和相关领域的运用，从最初的图文展示、线上地图、手机预约到现在的视频直播、VR体验、AI观光，文旅服务设施的智慧化应用形式不断升级，方式不断创新，重视程度不断提高。也正是由于该领域的蓬勃而快速发展，各个虚拟平台间风格雷同、不同景区或设施间功能重复、典型项目的观感或体验一般等系列问题相伴而生，迫切需要从更高的层面予以统筹与干预，做好顶层设计。

回归人本主义、注重行为需求是文旅公共服务智慧化的必由之路，单纯的“炫技”不利于可持续发展。智慧化不仅是对既有设施服务的赋能，还应是对未来设施服务趋势的引领。理想状态是掌握使用者文旅公共服务的全面需求和使用智慧化技术的行为习惯，前提是充分研究使用者与现实设施的“在场”与“非在场”行为，有效界定“非在场”时使用者从现实向虚拟的转换通道，创设应用智慧型服务的各类场景，保障在文旅公共服务享用者使用智慧手段时能够“一触即达”“一蹴而就”并存有“使用黏性”。最终，实现通过智慧文旅体系促进“好客山东、智游齐鲁”“一部手机游山东”建设。

全省智慧化平台向的建构，首先是探索推动数字文旅产业创新发展，将线下的地域特色向线上映射，打造与世界级景区相匹配、极具山东地方特色的智慧文旅空间。通过统筹设定的智慧化平台，将省域内的城市旅游、乡村旅游、海洋旅游、红色旅游、工业旅游、康养旅游、研学旅游、非遗旅游、会展旅游等有效串联，打通各类旅游、各个区域网络之间的智慧技术应用的壁垒与屏障，将既有文化类公共设施的场馆服务与衍生的流动服务等相互结合，将场馆、景区等核心场所与酒店、商服、停车等相关辅助场所有效联通，将智慧应用作为突破夜间旅游、淡季旅游问题的抓手。

六、结论

文旅融合发展要求公共服务领域率先垂范。就山东而言，文旅融合型公共服务设施体系的建构有着重要意义。立足山东地域特色、突出山东地域特色进行设施类型创设是山东文旅融合型公共服务设施体系构建的第一要务。在山东文旅融合发展总体布局的指导下，应从等级、职能与规模等维度进行省域统筹考虑。在提供基本公共服务的同时，可根据城镇的文旅当量制定各自不同的规划建设导引或基本配套规定。坚持“城景兼容”“主客兼容”“内外兼容”原则，为优化文旅融合型公共服务设施的选址提供了思路。回归人本主义、注重行为需求是文旅公共服务智慧化的必由之路，全省智慧化平台向的建构有利于探索推动数字文旅产业创新发展。当前，国土空间总体规划正在编制，后续其他相关规划也将逐步开展，梳理好文旅融合型公共服务设施的规划建设需求，并将空间需求在国土空间规划编制的过程中予以融入，将利于山东文旅融合型公共服务设施体系构建，促进山东文化和旅游公共服务体系高质量发展。此外，从学术思想方面，建议在顺应新时代公共服务高质量发展的背景下，聚焦文旅融合型公共服务设施个体与群体的双重理论创新，特别是重视个体尺度创新和群体尺度创新的协同；从研究方法方面，建议尽快构建基于文旅融合型公共服务设施体系的地理信息评价模型，尝试原有设施体系空间分布的分析和多城市样本的比较。