多元主体协同视角下我国参与式档案治理路径研究

李 健 王运彬/湘潭大学公共管理学院

党的十九大报告提出了“打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的重要论述。2020年6月20日新修订《中华人民共和国档案法》（以下简称“新修订《档案法》”）明确指出“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”。2021年，《“十四五”全国档案事业发展规划》要求“鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”。这不仅显示了我国档案治理结构由原先的“国家主导”向“党领导下的多元化治理”转变，也为各种社会力量通过符合法律的途径参与档案治理提供了重要契机。

目前所倡导的“公众参与”模式虽然在档案治理形式上突破了单个主体的局限，跳出了单纯强调国家参与档案治理的思路，但在本质上仍是“一元”治理，主导权在国家，也就意味着档案治理中的社会力量参与档案事务必须依靠公权力的“释放”。因此，参与式档案治理模式如果对社会环境、利益追求、文化观念、利弊得失、社会需要等核心问题避而不谈或泛泛而谈，最终只会导致档案治理出现结构性失衡[1]。笔者对多元主体参与档案治理的理论基础、现实需求、实施路径等展开论述，以期推动档案治理实现从共生到共赢，进而实现可持续发展。

1 参与式档案治理研究现状及述评

笔者对“参与式档案”相关文献进行分析，发现现有研究主要集中于参与式档案治理主体的划分和归纳、档案治理模式的总结和概括、参与式档案治理的必要性和可行性等层面。第一 ，参与式档案治理主体可以划分为公众参与、同类型部门或机构参与（博物馆、图书馆、文化机构等）[2][3]。第二，参与式档案治理模式学界主要分为“无政府主义”的公众直接参与型[4]、合约视角下委托方—代理方参与型（具体表现档案众包）[5]、档案志愿者服务[6][7]。第三，参与式档案治理的必要性研究上学者认为档案“泛化”现象引起参与式档案治理主体的扩张，急需越来越多重要领域与其他专业人士共同参与档案治理[8]，此外协同理论与现行制度均为参与式档案治理的可行性提供指导[9]。

现有参与式档案研究积累了丰富的成果，但相关理论研究还存在不足。第一，没有分析多元协同可能带来的风险问题。目前有关“参与式档案”相关研究中，学者们囿于理性预期，对该理论的局限性关注不够。第二，关于多元主体存在“价值优先”和“立场优先”的预先判断。多数学者认为多元主体参与档案治理模式还存在的问题在于政府放权和让权还不够彻底，应然论证只要给参与主体更多的权利自由，档案治理绩效就肯定会提升。第三，从理论视角强调了多元主体参与档案治理的重要性，但忽略治理权力分配和形成机制，片面强调去中心化、去规范化甚至是去国家化的档案治理权力分享和制衡机制。

2 参与式档案治理面临的主要困境

2.1 参与式档案治理主体在治理价值追求上存在冲突

档案价值的多元化表达（经济价值、文化价值、社会和环境价值等）使得参与档案治理的各利益主体都有自己的逻辑思维和利益追求，都在努力追求自身利益的最大化，利益观念被空前强化，利益关系逐渐变得复杂。如，市场主体参与档案治理追求的是利润最大化，关注的是实际经济价值的产出值，因此在价值追求上遵循的是市场机制逻辑；而部门或机构在参与档案治理中主要追求的是社会效益的最大化，在价值追求上遵循的是政府的行政逻辑。这就导致两套价值取向所遵循的组织运行逻辑有着天然的互斥性。而且在多元主体融合参与档案治理行动中也许有着多套价值取向的互斥，具体体现在文件生命周期理论从档案运动形态的角度分为现行、半现行、非现行三个主要阶段，不同的阶段代表档案价值形态明显的差异性，进而决定了档案参与主体的不同、追求的价值取向也不同。

2.2 参与档案治理主体的职责不同可能导致低效治理

目前关于参与式档案治理主体的讨论以及具体实践基本上是以国家为主，受政策与业务关系的影响，档案治理出现“政出多门”的窘境，具体来说，在参与档案治理机构或部门的职责分配中，对同一问题可能会有多个部门参与治理，或者会出现对同一现象采用不同“部门法”进行治理。如发生档案违法行为时，多个部门会参与进来进行协调处理，这些部门如公安部门、司法部门、工信部门、档案主管部门甚至是宣传部门、新闻出版部门等，它们按照自身治理领域的不同各司其职。此外，在档案管理工作中，不同部门系统还会根据自身业务的特点设置不同的规范。上述“拼凑式”治理模式极易造成本部门只关注本部门的治理风险，甚至可能不会有太高的效率。

2.3 社会主体参与档案治理弱化国家的治理主导权

迈克尔·曼在《社会权力的来源》中说“国家能力强弱主要取决于政府是否具备控制社会的基础权力”。一方面，强国家能力意味着国家对社会控制力的增强，主要体现在行政科层管理自上而下的令行禁止，集中的决策机制以及高效的机构可以获取大量资源，实现档案治理水平的提升[10]。另一方面，以社会公众以及企业机构为代表的参与档案治理主体大量加入又与上述集中决策发生矛盾，使得国家与社会公众之间在档案资源调动与档案治理权力分配上产生冲突。甚至社会公众可能会对档案治理组织规则反向逾越，如若不能形成良性的档案治理，发生违反社会道德行为或当档案伦理无法判定时，可能会不断透支未参与档案治理公众对政府的社会期待和社会信任，抑制群众参与档案治理的积极性。

3 多元主体协同参与档案治理的理论基础

3.1 理论依据：协同理论中的多主体合作

“协同共治”被视为一种相对较新的治理概念应用于多个领域，在企业管理中的协同更多指的是企业“合并”[11]，在公共管理中协同则是指两个或两个以上的业务单位在规模经济背景下一起合作或者直接进行产业重组以节约成本、提高资源产出、开拓新市场、创造新价值，经济学认为协同合作是更好地利用资源的过程，包括制造设施等实物资产，以及无形财产（如品牌名称、客户知识、技术专长和企业文化等）[12]。在最新研究中，Harwood认为“协同理论来自希腊语synergos，意思是一起工作”[13]。这就需要政府、业务部门或档案管理部门提供多主体参与交流的平台，通过公平对话、协商合作来完成共同目标，这正是协同共治思维的体现。企事业单位、非营利部门（第三方公益组织）、个人等广泛利益相关者在共同目标和相互信任的基础上积极参与交流决策。新修订《档案法》第七条“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”的表述是对协同理论制度的回应。

3.2 政策依据：参与式档案治理的政策支持

党的十九届四中全会指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的社会法治体系。”[14]在此背景下，新修订《档案法》第七条、第九条、第十条、第二十八条、第二十九条均对不同业务部门之间能够在档案信息资源按需共享、鼓励社会力量支持档案事业发展等做了相关规定，《“十四五”全国档案事业发展规划》也明确要求“加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”。可见，参与式档案治理是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，构建参与式档案治理模型也成为我国社会治理的创新方向和各级政府社会治理的行动指南。综合而言，在政策保障下，参与式档案治理表现出多元主体融合协同、开放式协同以及以人民为中心的治理体系特点。

4 多元主体协同参与档案治理的现实需求

4.1 档案治理难度提升急需社会多主体参与

一是档案治理数量逐年增长。据统计，我国档案馆馆藏档案数量整体呈增长趋势，到2018年我国档案馆藏档案数量达到75051万卷、万件，较2017年增加9680万卷、万件，同比增长14.81%；2019年我国档案馆藏档案数量达到82851万卷、万件，同比增长10.39%[15]。档案数量的爆炸式增长导致国家单一治理模式的“力不从心”，在财力、人力、物力投入方面有限，档案治理面临着“人少事多”“管不了、管不好”的现实困境。二是档案治理空间拓展。以互联网、大数据、云计算等为代表的新一代科技革命催生了新的档案治理模式，档案治理不再囿于传统线下参与，而是更多融入“互联网+”技术，“互联网+档案信息开发”“互联网+档案信息传播”等成为新业态、新模式，但这也催生了档案资源容易被泄露、档案内容极易修改、档案信息隐私被侵犯以及档案违法取证判定、档案证据保存、跨区域档案治理变得更加困难。因此，现代档案治理的治理难度、治理数量，都远超传统档案治理。

4.2 政府档案治理权的适当下放或分配是档案治理的重要途径

国家在开展档案治理过程中追求难度不大、投入不多、风险不强以应对档案治理难度膨胀以及治理空间不断拓展的问题显然是“伪命题”，因此很大程度上政府将档案控制权适当下放或分散授予社会主体应该是一种出路。目前在政府部门单一治理模式下面临与日俱增的海量档案信息资源，尤其是“存量数字化、增量电子化”所带来的质地、数量、构成等业已转变的资源形态时，“档案信息资源开发工作”“档案文化产品供给工作”“档案信息/文化服务”工作变得越来越“不容易”时，一元治理局限所带来的问题就暴露无比[16]。此外，档案部门事事亲为当“全能型选手”，也会使得政府部门进入越管越多、越管越难的恶性循环中。如，由于特殊历史缘由，我国各地档案馆都保存了极具地方特色和历史原貌的档案，外文档案就需要外语专业人士参与、古文档案需要历史专业人员参与。

4.3 开放式互动协作模式是参与式档案治理的新业态

档案部门所拥有的档案资源数量之丰富、规模之庞大、种类之繁多，在当今绝对可以称为一座巨大的资源宝库。如果档案部门仅开展传统档案工作，财力、人力、物力尚可支撑，但要将工作衍生至面向用户的增值产品服务或将档案资源融入市场实现经济价值获得边际效益时，档案机构很难同时兼顾效益的两端，更何况新时代档案馆已经被赋予了“传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，增强文化自信，弘扬社会主义核心价值观”的重要使命。打破档案管理机制与体系的相对封闭、重组利益格局、破除管制壁垒，积极与社会、与用户、与市场沟通，构建以互动、合作为特点的共同的价值创造流程，将除本身之外的一切社会力量视为帮助自己完成工作的一种补充力量，促进档案部门由“管理型”向“治理型”转变应该是档案治理未来发展的新业态。

4.4 社会力量参与档案治理是档案事业转型的重大机遇

传统的经验政治理论和规范政治理论之间关系的具体解读阻碍了对新组织形式和社会参与的辩证法如何将民主的意义超越现有领域假设的理解。更重要的是，严格遵守多元主体融合参与的民主模式在反对新型国家治理类型兴起的环境下似乎不可信，具体来说就是利用社会力量参与治理使得“公权”和“私权”之间的界限变得越来越模糊，治理模式从“一体”（分层组织）到“多元”（分散和水平组织）转变。但大量案例以及理论研究表明，“民主的市场化”、所有人的平等、命运共同体等都号召社会力量参与治理。因此，关于“社会力量的兴起和发展是一种雄厚的社会资本，社会资本也是生产力，社会资源的壮大有助于解决社会运行中的难题”理念背景下的第三方或第三方部门（从范围上讲是指不属于第一部门政府和第二部门企业的其他所有组织的集合）在回应社会问题、供给公共物品、进行公共事务管理中具有独特优势。

5 多元主体协同参与档案治理的实施路径

5.1 明确主体角色，划清档案权利边界

档案治理主体是治理结构和治理机制的基础，从治理结构上看，参与档案治理都强调多元融合治理主体在治理中的作用，原因在于没有任何单独的个体拥有解决复杂问题所需要的所有信息和知识。在这种背景下引入多主体参与的合作治理、协同治理、互动治理，突出档案治理的去中心化和去管制化显得尤为重要[17]。由于多元融合协同涉及主体比较“庞杂”，如基于社会主体的市场组织部分，20世纪80年代新自由主义作为一种亲市场的意识形态，被视为一种有效的、极佳的资源配置场域，甚至一度被认为是解决社会问题的最佳手段，受到极力推崇，由此产生的市场主体在“商业化运作”中“唯利是图”的心理引起社会大众的抵触。因此市场主体组织应该担负起社会责任，在追求经济价值的同时也需强调社会责任，传播社会主义核心价值观，尤其是对于档案资源，它是民族记忆、国家记忆的重要体现。国家也不能一味地放权，应从全局出发，对市场组织做出战略性调整。

5.2 形成治理共识，完善档案治理机制

一方面，要形成从“行政主导”走向“协同共治”的参与档案治理理念。传统强调政府主体的科层治理模式有些时候忽略了社会公众的意愿，为解决这一问题，档案管理机构引导更多社会主体参与档案治理，强调档案事务中参与主体的多元化及其相互之间的平等对话，“协同共治”可以为行为者之间超越命令和控制的互动提供新的和替代的途径[18]，通过这种形式，传统的以“行政主导”的分层或自上而下的管理模式将得到极大改善（新修订《档案法》第七条、第九条、第十条均有体现）[19]。另一方面，要树立档案资源从“官方”向“非公共化”“平民化”转变的档案治理理念。在现代档案事业开始后的一段时间内，档案被普遍理解为“主要作为社会公共行政事务的客观记录”，唯有政府机关产生的记录才能成为档案，由此档案资源体系在较长一段时间内由单一的“公共档案”所组成。而新修订《档案法》第一条指出，“本法所称档案，是指过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”，这彻底颠覆了“公共档案”的理念，“非公共化”“平民化”“草根档案”也应该纳入档案收集范畴，当然这一前提是邀请更多社会主体参与。

5.3 整合组织机构，建立合作伙伴关系

在档案治理目标、方式和结构不断提升改进的过程中，联动、整合、协同机制的良性循环需要政府、市场、社会之间的持续互动。多元融合治理模式并不是强调“谁主谁次”和“谁强谁弱”的区分，而是突出了治理模式的多元一体，木桶定律强调一桶水要装满必须每块木板都一样平齐且无破损，不是强调最高的、但也不忽视最短的那块木板。从这个意义上讲，整合组织机构实现多元融合治理既是一种新的档案治理结构也是一种新的档案治理机制。多元融合协同的参与式档案治理模式让各参与主体在权力运作上都超出了原始职能或属性达成功能上的再组合，更是单维度档案治理即只履职传统的档案收集、整理、统计等向多维度档案治理即重视档案文化价值的发挥、记忆价值的体现等更高层次档案治理的转变。由此，整合组织机构可以进一步理解为，政府与市场联动提升档案经济价值，发挥经济效益；政府与社会协同能调动更多社会主体参与档案治理的积极性，凝聚社会关于档案价值的共识，产生社会效益。

5.4 利用技术赋能，打造数字治理体系

2022年4月19日，中央全面深化改革委员会审议通过《关于加强数字政府建设的指导意见》，习近平总书记在会上提出“要把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”[20]。《指导意见》提出要打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，让百姓少跑腿、数据多跑路。新修订《档案法》第四十一条也明确指出要“推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”。因此，档案部门可以利用互联网、物联网、大数据、云计算等平台，打破原有管理规则、管理秩序和管理话语权，建立跨部门、跨层级的多元融合协同参与治理模式，回应“拼凑式”“碎片化”治理弊端，催化档案部门机制转型进程，改变与社会公众的互动模式，公众也可以通过网络参与向档案管理部门表达愿望、陈述意见、分享档案治理方案，让参与档案数字治理模式既为广大社会公众服务，也让多元主体成为档案管理部门服务供给的共同生产者，形成在技术环境下政府与多元主体共谋档案事业发展的共治路径，激发多元主体的主人翁精神。