政务数据资源档案化管理：面向传统归档实践的分析和思考

史林玉 /中山大学信息管理学院

2017年12月，习近平总书记在十九届中央政治局第二次集体学习时指出，大数据是信息化发展的新阶段。随着信息技术和人类生产生活的交汇融合，互联网快速普及，全球数据呈现爆发增长、海量集聚的特点，对经济发展、社会治理、国家管理、人民生活都产生了重大影响[1]。随着以云计算、大数据等为代表的数字化转型浪潮的到来，政府作为社会治理主体，积累了海量的高价值密度数据，这些数据主题内容广泛、开发潜力巨大，成为推动社会经济建设的宝贵数据资源。

然而，在电子政务“野蛮生长”时代得以盛行的传统分散粗糙型的政务信息管理模式，已难以适应现代社会治理和公共服务的现实需求。针对数字时代政府治理所体现的错综复杂、共生协同的特征，政务数据资源的管理模式需要实现从“各自为政”到整体融合的跨越。与此相对应的是，传统环境下“以我为主”“以文书档案为主”“以纸质文本和非原生性电子档案为主”[2]为特点的政府档案管理面貌已然发生巨大的变化。面对新情况、新问题和新挑战，档案部门应当积极探索文件归档参与政务数据资源管理的新途径、新实践，以更好地满足政务活动的及时性、精准化治理需求，支撑业务流程的高效运转，保障政务数据的真实性以及促进政务数据资源开发，从而构建以数据决策和数据创新为主要面向的数据驱动型政府，盘活各类政务数据资源，支撑政府监管、决策与治理行为。

1 传统文件归档参与政务数据资源管理面临的挑战

1.1 档案部门职能定位不够清晰

随着我国数字政府建设的不断推进，政务数据管理局、大数据中心等机构相继成立。档案部门作为保管传统政务信息资源的主体，面对新兴数据管理机构的设置以及体制机制的调整，其参与的具体职责与定位较为模糊。在现已颁布的多地省级政务数据与电子政务管理办法中，除浙江、广东和上海等地的办法规定档案部门参与公共数据、政务数据资源或电子文件归档管理工作外，其他地区的办法几乎没有体现档案部门的工作内容[3]，主要表现为既没有明确档案部门应肩负的管理职责，也没有体现档案部门在数据管理体制中的定位以及与政务服务数据管理部门之间的协调配合机制。现有政务数据资源管理工作更多将战略重心置于政务数据的收集、共享、利用与安全保障方面，并没有深入考虑政务数据资源的归档管理问题。这种局面的出现在一定程度上削弱了档案部门在数据管理体系中的职能和定位，忽略了保存业务凭证、维护有机关联等的特殊要求，导致数字环境下的档案专业化管理面临被忽视甚至被取代的风险[4]，还对政务数据资源全生命流程的合规性、真实性等造成了一定威胁。

1.2 归档对象范围和实践手段有待进一步扩展

归档在传承人类文明、保存集体和社会记忆过程中发挥着重要作用[5]。在传统纸质环境下，政府部门文件归档的对象范围和工作重点无疑是相对固定的。随着数字基础设施的应用和推广，在政府职能行使和业务系统运行过程中产生的各类过程数据和动态管理数据如何归档，成为电子文件归档和电子档案管理系统发展亟待解决的难题。相对于传统的电子文件，非结构化的业务数据具有较高保存价值，需要以适当的形式完成归档。在新技术环境下，非结构化的业务数据在形成、保存和利用等方面的规范性难以保障，且对技术智能化、管理精细化的要求更高，如何实现这类业务数据高效、有序归档，是当前需要重点关注的现实问题。目前，一些地方在面向档案部门、机要部门、保密部门和数据管理部门等开展调研的基础上，形成了业务数据分级分类归档的实践方案，但总体而言，基于新技术环境、面向业务数据的归档管理手段及相应策略仍有待进一步丰富和完善。

1.3 难以高效支撑政务治理

在传统意义上，文件归档一般开始于业务活动结束之后，即将文件集中存储于档案管理系统或档案室，而后档案部门开展长期保存与提供利用服务。但针对政务数据这种新型资源，这种依然体现纸质文件归档流程与操作的方式体现出一定的滞后性与不便性。事实上，无论是“互联网+政务服务”的发展还是数字政府、智慧城市的构建，均强调政务数据资源能够有效支撑和赋能业务，实现政务业务数据化与政务数据业务化，真正实现政府数字化转型。但在上述场景中，高质量的政务数据资源对于业务活动的及时性支持无疑是必要条件，如此方能满足多元且快速变化的业务需求。而经过传统文件归档流程的政务数据资源虽在真实、完整及有机关联等方面能够得到保证，但由于其集中统一保管于后端的档案管理系统，同时档案部门因其一贯具有的在保密和维护安全上的保守倾向，使得归档后政务数据资源的利用往往出现手续繁琐、时间延迟等情况，难以满足需快速响应且作出科学决策的数字政府治理需求。

2 “档案化”与政务数据资源档案化管理

随着大数据等信息技术的兴起，政务活动的开展方式较传统方式更加丰富和多元，呈现多主体、异构性、碎片化、动态性等特点，而传统文件归档方式与方法难以满足新环境下数据归档呈现的变化与挑战。在这种情况下，关注“档案化”及以之为基础的档案化管理有望成为解决之策。政务数据资源档案化管理对延伸数据时代的“档案”概念认知、提升文件和档案管理部门参与信息治理的显示度、优化政务数据资源质量具有十分重要的作用。

2.1 “档案化”及其在档案界的应用阐释

“档案化”源于法国解构主义哲学家德里达在《档案热病：弗洛伊德印象》中的引介[6]。我国学者何嘉荪对德里达的档案化思想进行研究，认为德里达将“档案化”过程指向人类社会泛在的信息交流现象，同时以电子文件自身特点为基础，结合我国文档工作实践，认为“档案化”是“确保并且能够保证证明文件的真实性、完整性、可靠性和长期有效性（可读性、可理解性等），使文件有可能用作证据和作为档案保存”[7]的方式，“档案化管理”是“使文件档案化而采取的管理措施，如在电子文件管理系统内建立元数据著录机制等”[8]，它实质上要求“不将其仅局限于对人类知识和记忆在人体外得到记录、储存行为和过程的描述，而是考虑将其上升为对世上一切得到记录储存的信息或数据的管理原则”[9]。这在一定层面上反映出档案化管理不要求以明显的空间转移即文件或数据归档至档案管理系统或档案室作为划分文件与档案的标志，而在于是否能够满足归档作为档案管理职能本身的各种具体要求。这种理念对于更新档案概念认知、拓展归档范围、重视治理效果等具有积极作用，可为人们探索数字时代政务数据资源档案化管理途径提供新的契机。

2.2 以档案化管理为导向的政务数据资源归档

2.2.1 视野拓展：延展和更新传统档案认知

随着我国数字政府建设的稳步推进及云计算、大数据、互联网等技术的广泛采用，政务数据资源呈现出与传统文件、档案不同的特征，突出地表现为数量体积大、实效性强、动态更新速度快、数据结构多样、形成平台多且复杂、碎片化等特点，这与档案作为完整的“记录汇集”的特点有一定矛盾，但信息与数据作为各类活动的记录却有相似的管理方法[10]。鉴于此，尽管目前档案界关于是否将数据资源纳入档案范畴的讨论还没有最终结果，但许多学者早已认识到数据与档案边界呈现出的淡化趋势[11]。如果忽视档案管理视角下对政务数据资源的“身份认同”，将会使政务部门、档案部门丧失在数据时代保障核心信息资源质量和效益的机会。同时，通过运用大数据对海量政务数据资源进行分析和挖掘，有望形成具备预测属性和决策价值的信息，助推政府治理的精细化、科学化，而这一目标的实现有赖于面向政务数据资源的“全管理”而不是“选管理”[12]。这种管理方式不依赖于传统文件和档案管理“归档—移交—接收”的流程化方式，也不是对以保存完整证据链为目标的“新詹金逊主义”的全然遵循，而是借助对信息化条件下全景政务数据的灵活引导与管理，从而有望展现“广角镜头”下的总体图景[13]。在这种情况下，借助云存储等技术尽可能全面留存政务数据资源、适当弱化鉴定程序将成为重要趋势，这在客观层面要求实现对传统档案认知观念的重塑和更新，拓展档案概念的外延。

2.2.2 保障治理：档案管理职能以柔性姿态融入政务数据业务流程

政务数据资源作为国家重要的基础性战略资源，其有望赋予政府部门相对以往更强大的社会样态感知能力与治理能力。在推进“互联网+政务服务”的时代背景下，以“数据驱动业务”为特点的数字政府建设成为发展动向。通过运用大数据、云计算等赋能政府治理，及时快速地响应政务及社会利用需求，成为政务数据资源管理的重要目标。在这种情况下，档案部门不需要也不应以强硬姿态介入前端业务管理，造成前端业务人员的抵触，相反，档案部门需要以柔性姿态融入数据资源管理流程和具体的业务场景中。具体而言，一方面通过对政务数据资源的“背景化”和“再背景化”，增强对大数据信息真实性的辨识和对相关背景信息的诠释[14]；另一方面在尊重前端政务部门及时性利用需求和尊重数据资源自身特点的基础上，通过将政务业务过程中产生的数据资源视为“档案”，应用档案管理的核心操作手段，如固化、关联整理等，使经过系统整理和充分关联的数据集能有效支持政府的业务决策，保障政务治理的效率和效能。

3 政务数据资源档案化管理的实现

3.1 职能彰显：档案部门积极参与政务数据资源管理职责分配

随着数字环境下政务信息生态环境的变革，作为传统政务信息保管主体的档案部门有必要积极主动地参与政务数据管理，创新档案管理方式，充分彰显档案部门在数据时代的新活力，否则可能会在未来弱化自身职能，丧失参与政务治理的应有角色。首先，在宏观层面，需要明确档案部门参与政务数据管理的地位，破除档案部门参与数据管理缺位的现状，在政务数据资源管理规范的制定与落实中，考虑将档案部门纳入数据管理的主体范畴之内，明确和细化档案部门所肩负的数据管理职责，从顶层设计的层面为档案部门依法依规实施政务数据资源档案化管理提供政策依据。其次，在中观层面，需要理顺档案部门、政务机构、政务数据管理局在政务数据资源归档方面的职责分工，建立沟通协作机制。具体来说，档案部门与政务数据管理部门需要加强对各自管理对象、管理内容、管理方式等具体内容的认知和共识，既要明确二者之间在管理对象、内容、方式方法等层面存在的明显差异，明确各自在政务数据归档职能方面的优势与不足，又要寻找二者在数据管理方面可合作共赢的突破点，实现档案管理流程与数据管理活动相互渗透、相互促进的局面，从而助推政务数据资源全流程的档案化管理。最后，在微观层面，档案工作人员可积极尝试与IT等相关从业人员积极开展沟通与协作，推动大数据中心等数据资源机构成为数字档案馆、智慧档案馆建设的重要基础，以归档目标的实现为中心，充分发挥档案工作人员统筹、协调、借力的业务角色。

3.2 实践拓展：以弱化“档案”身份标识为基础扩展归档范围

数字技术的广泛使用使得文件、信息、数据、档案等概念之间的区别和界限日益模糊，而随着各行各业数字转型趋势的加快，增量档案资源将会更多地直接以数据态的面貌呈现。与此对应的是，政务数据资源可在满足档案管理要求的基础上，因其具备证据价值和保存价值而转变为政务档案。在边界日益模糊的情况下，档案界客观上需要更新对档案概念的认识[15]，加强对政务数据资源档案身份的认同，跳出以往以拥有“完整制式”的实体为基准的档案认知，以新思维反哺推动电子文件管理方法的革新[16]。传统观念下档案对象受空间维度上归档实践的影响[17]，只有归档至档案部门后才被赋予“档案”的身份标识，与之相对的是，政务数据资源档案化管理不再过度依赖于正式归档手续的履行和档案部门实体保管的“背书”[18]，只要运用了档案管理方式和理念，就可将对象视为“档案”进行管理。这种认知改变了传统意义上“档案”概念主要以后端管理情形为转移的情况，从贯彻档案管理职能的角度促进了前后端对于政务数据资源的认同和接纳，是档案部门实现参与政务数据资源全流程管理的重要基础。由此出发，面向政务数据资源的归档范围呈现扩大趋势，不仅包含具备保存价值的政务数据资源本身，也进一步扩展到政务数据资源共享分析、用户利用反馈等全流程记录信息的归档管理。由于部分政务数据资源通过社交媒体等第三方平台形成，为实现机构证据与记忆的全面留存，同时为保障公民参与政务治理的合法权益，记录政府与公众互动的相关政务数据也需要逐步纳入归档范围，从而实现政务数据资源的全面、全方位管理。

3.3 管理创新：“数据归档”与“文件归档”管理范式的扬弃和融合

在数据时代，传统文件归档由于其自身存在的业务滞后性和利用不便性，难以满足现代政府治理中数据资源高度开放共享、业务快速处理的复杂需求。针对传统文件归档面临的挑战，实现“数据归档”与“文件归档”两种管理范式的扬弃和融合有望成为解决之道。在计算机领域，“数据归档”指识别非活跃数据以及将其移出当前生产系统和数据库并移入长期存储系统的过程[19]，其目的是减少业务系统中滞留的低访问频率数据，提升系统应用程序性能，同时通过将这些数据从成本高、低冗余的主存储位转至经济实惠的高冗余辅助存储位，降低存储成本，达成非活跃数据资源长期保存和节约存储空间的平衡。如在“数据湖”技术中，当数据不常用于分析但未来仍可能有用时，就会转入归档数据池[20]。可以看出，数据归档并非指向档案工作中归档的通常含义，而是一种基于业务需求、存储成本、保存价值等多方面因素的数据管理策略。为了实现政务数据资源档案化管理，档案部门有必要结合数据态资源特征作出归档策略的相应调整，吸收借鉴数据归档中关于技术设施布局、归档流程设置、数据资源处置等的具体内容，探索基于安全与效益的归档实践策略。如档案部门积极探索大数据和云计算技术的运用，推广基于云环境的云服务、云存储等。然而，这不意味着传统文件归档范式在数据时代完全丧失存在的意义，其对实现政务数据资源的档案化管理仍具有难以替代的价值，尤其对档案部门而言，高效、有序达成文件归档的核心要求是实现自身守正创新的根基。在这种情况下，立足文件归档的本质意涵，将数据资源视为“档案”，关注其“来源”，通过及时对政务流程中的业务数据进行固化操作和有机关联，推动政务数据资源序化整合，在真实性、有效性方面给予政务数据资源以充分支撑将变得十分必要。以此为依托，面向政务数据资源开展全生命周期的记录和背景信息的留存，妥善维系其证据属性和记忆属性，有望成为“数据归档”与“文件归档”两种范式融合的积极表现。