西部低山丘陵农村土地承包经营纠纷的基本特征、生成逻辑及化解路径——以L 市为例

杨陈静

（中共泸州市委党校，四川 泸州 646000）

土地问题一直是“三农”工作的核心问题。新中国成立以来，党和国家与时俱进调整农村土地制度[1], 不断释放改革红利、赋予农民更多土地权能，推动农业生产力大幅提高，农民收入持续增长，农村面貌焕然一新。然而随着系列利农政策的贯彻落实，农村土地大幅升值，农民对土地的重视依赖程度也与日俱增[2]，尤其是在乡村振兴农业经营主体多元化、农业经营方式多样化以及利益诉求多极化的背景下，各地围绕农村土地权益的纠纷也呈现出多样化、复杂化、长期化、群体化态势，农户之间、农民与乡（镇）、土地使用单位、开发商等的矛盾日益尖锐[3]，部分地区甚至因土地权益纠纷引发群体性事件[4]，对当地社会治理构成极大威胁。此外，作为政治敏感话题之一，纠纷数据可得率较低，已有研究多限于农地纠纷现状零碎断点检视，“症结”和“药方”均缺乏对生成逻辑与化解路径的深层理论探解，尤其缺乏低山丘陵地区的检视。因此，及时有效地识别L 市土地承包经营纠纷特征，深入解析结构性问题、机制性障碍、体制性矛盾集成的理论、历史与现实生成逻辑，并且针对性构建纠纷化解长效机制迫在眉睫。

1 L 市土地承包经营的利益纠纷化解成效和基本特征

1.1 化解成效

L 市地处四川盆地南缘与云贵高原的过渡地带，地势南高北低，属于我国西部典型低山丘陵。全市下辖3 区4 县，行政区域面积12 232.34 km2，户籍总人口507.95万人，城镇化率39.8%，GDP 达2 157.2亿元，城乡居民人均可支配收入分别达到39 547 元、18 035 元。

近年来，L 市推行“三权分置”改革试点，在农村土地承包经营方面取得实质进展，受利益驱动，围绕土地价值分配衍生的收益性纠纷日益突出[5]，并且明显高于东部、中部水平[6]。作为课题研究的核心概念，农村土地承包经营纠纷主要是指在家庭联产承包责任制下，在农村土地集体所有制基础上，农户保留土地的承包权，通过出租、转让、转包、互换及入股等合法形式，将土地使用权（或经营权）转让给其他农户、自治组织、企业厂商等经营主体行为过程中产生不易解决的争端或矛盾[7]。近年来，在各级党委、政府的坚强领导下，L 市深化农地制度改革，积极开展土地确权登记，多措并举调处纠纷，土地流转数量和规模持续增长，现代农业快速发展，粮食安全保障有力，农民收入不断提高，社会治理更加有效。截至目前，L 市尚未发生农地纠纷重大群体性事件。据统计显示，2010—2020年全市签订的耕地流转合同从51 543 份增加至198 686 份，年均增长15.32%；与此同时，农村土地流转面积从25 800.13 hm2增长为98 513.09 hm2，年均增长达到15.07%；高效设施农业从300 hm2增至约346.67 hm2；粮食总产量从867 695 t 增长至2 316 000 t，年均增长2.23%；农民人均纯收入从5 860 元增长至18 085 元，年均增长11.97%。

然而，L 市农村土地承包经营纠纷体现出的一些个性化特征对乡村振兴、粮食安全、社会治安等存在着潜在威胁，尤其值得与之情况类似的西部低山丘陵地区共视。

1.2 基本特征

1.2.1 农地纠纷依然处于较高水平 总体而言，L市不同时期的农地纠纷数量在波动下降，但仍处于较高水平。以2010年来受理的土地承包情况来看，“十二五”期间土地承包经营纠纷总数为14 398 件，年均 2 879.6 件；“十三五”期间为 141 34 件，其中，2016年的纠纷数量首次突破5 000 件，达到5 589件，年均纠纷数2 826.8 件。尽管较“十二五”时期年均减少约53 件，但仍保持在平均每天8 件土地承包经营权纠纷的较高水平。事实上，限于地方政绩考核压力以及实际操作疏忽大意等，可能还有部分实际发生的纠纷没有进入受理程序或并没有进行统计[8]。因此，L 市真实土地纠纷数量可能高于当前水平。

1.2.2 以农户之间承包经营纠纷为主 从发生主体来看，纠纷主要有农户之间、农户与自治组织之间、农户与其他主体之间3 种形式[9]。调研发现，发生在农户之间的承包经营纠纷是L 市最主要的形式。据统计，2010—2020年几乎每年农村土地承包经营纠纷均约为农村土地流转纠纷与其他纠纷总和的2倍。其中，2016年农村土地承包经营纠纷甚至为农村土地流转纠纷与其他纠纷总和的6 倍还多。此外，发生在农户之间的农村土地承包经营纠纷占据纠纷总数的60%～80%，2012年土地承包经营过程中农户之间产生的纠纷甚至达到81.22%，尽管近年来有所下降，但到2020年这一指标依然高居66%，超出纠纷总数的2/3，农户“惧转”“惜转”“悔转”倾向日益明显。

1.2.3 集中农业园区占地较广地区 2012年HJ 县土地承包经营纠纷总量为2 057 件，占全市土地纠纷的 50%，其余依次为 JY 区（672 件）、L 县（586 件）、XY 县（299 件）、GL 县（248 件）、LMT 区（168 件）、NX区（94 件）。尽管2017年再次统计时大部分县（区）数量减少，土地承包经营纠纷调处取得一定实效，但离民众预期还相差甚远。其中，HJ 县土地承包经营纠纷总量虽然下降到1 528 件，但仍占全市最高水平，达 42%，其余依次为 JY 区（630 件）、GL 县（630件）、XY 县（346 件）、LMT 区（311 件）、L 县（200 件）、NX 区（19 件）。这与各县（区）拥有的乡（镇）、园区数量，尤其是园区占地面积密切相关。HJ 县拥有14个乡（镇），12个农业现代产业园，占地面积全市最大，约 4.87万 hm2；GL 县、XY 县均拥有 18个乡（镇），现代农业产业园分别是16个和11个，即便二者在乡（镇）个数或农业园区数量方面略高于HJ 县，但由于农业产业园区面积不大，涉及的纠纷数量远低于HJ县。GL、XY 园区面积分别为 HJ 县的 2/5、3/10，而纠纷总数也仅为HJ 县的2/5、1/5。

1.2.4 纠纷调处难度呈现分化之势 自2010年以来，95%以上的纠纷是通过调解消除，并且其中70%以上仅通过纠纷受理的前端（即村民委员会）就达成了和解，只有5%不到的纠纷是通过仲裁方式解决。然而在这5%不到的仲裁案件中，通过仲裁裁决而非通过和解或调解化解的纠纷呈现波动上升之势。其中，仲裁裁决案便从2010年的7.06%上升到2019年的30.23%，尽管2020年下降为9.86%，但再也没有回落到过5%以下的水平，足以见得纠纷调处并非一帆风顺，部分纠纷调处的难度与日俱增。

2 L 市土地承包经营纠纷的生成逻辑

尽管近年来处于低山丘陵的L 市土地承包经营纠纷发生强度呈逐渐趋弱之势，但存在的结构性问题、机制性障碍以及体制性矛盾日益凸现，以致利益相关主体围绕土地收益产生的纠纷已不仅仅局限于农户之间。因此，要求瞄准结构调整、制度优化、机制创新厘清理论、历史与现实生成逻辑，进而拓宽问题分析视野，探索纠纷调处长效路径[10]。

2.1 理论逻辑

农村土地承包经营纠纷的核心在于利益相关者围绕土地价值分配展开博弈或争夺[11]。梳理来看，在现行农村土地制度下，土地承包经营的利益相关者主要包括普通农户、自治组织、基层政府和土地受让方，4 者之间的利益关系交织并贯穿于土地承包经营的全程[12]。然而当前土地权属分离，4 者在农村土地承包经营中的地位、作用、定位并不清晰，尤其是市场经济体制“效率优先”观念深入人心，各自出于经济理性，以致土地承包经营纠纷时有发生或长拖未绝。一是基层政府“压力山大”。税改之下，基层政府运转经费主要来源于中央财政转移支付以及地方土地财政收入，经费紧张难缓“上面千条线下面一根针”压力[13]，缺乏调处热情；此外，资源瓶颈约束和“唯GDP 论英雄”的考核机制等，并未使基层政府有效摆脱既是裁判又当球员导致的监管缺位轮回[14]，甚至可能连带各级政府在纠纷调处中陷入公信力缺失的“塔西佗陷阱”。二是自治组织“趋利避害”。作为农村社会体制精英和基层政府代理，自治组织追逐经济利益，又兼顾间接政治目标考核，角色模糊以致掌握信息主动权的部分自治组织不同程度地采取趋利避害“少作为”“不作为”“乱作为”，如依据与己亲疏远近关系进行纠纷调解，甚至选择压制治理或逃责策略。三是普通农户“力不从心”。随着村庄物理空间关联性和共同体心理认同感弱化，作为土地承包经营纠纷当事人的普通农户，由于利益分散、诉求多样、认知局限、观念淡薄，典型的“碎片化”个体“搭便车”心理难以形成行动合力共同作为，因而纠纷调处过程中往往势单力薄处于劣势。四是受让一方“唯利是图”。专业合作组织、工商企业等作为独立的市场主体，在农村土地转入以后就顺理成章承担着相应的经营责任。然而由于人工等生产经营成本走高，种粮比较效益偏低甚至亏本，以致改变土地用途的行为屡禁不止[15]，“以租代征”“圈地闲置”[16]等使农业安全、农民根本利益受到严重威胁，纠纷多发、复杂、难治。

2.2 历史逻辑

首先，农村土地资源市场化配置能够提高土地利用率，其实也是以土地产权结构清晰为前提。然而复杂的制度变迁持续推动土地产权关系向科学化、合理化方向演进的同时，因基层组织管理机制、农村社会保障机制薄弱等，土地所有权和使用权的频繁变动致使目前依然存在诸多难以厘清的历史遗留问题，尤其是随着确权工作的深入展开，某种程度上还增加了纠纷显化的可能。调研发现，L 市农村土地承包经营纠纷发生后，当事人能够提供的权属凭证、土地清册、决议、决定、协定等文件、文字材料证据的可能性很小，政府也无法从中查明权属登记情况，由此导致意料之外权属纠纷的可能性增加[17]，部分相邻县（区）或乡（镇）由于历史划分地界不明，部分“四荒地”、机动地块至今争议犹存。其次，农村社会保障机制仍未与城市并轨，来自养老、教育、医疗等领域的风险仍须自担，农户多把土地视为“活命田”和“养老保险田”，于是出现典型的“惧转”“惜转”“悔转”心理并冲动实施高价转包等行为。再次，由于农业生产经营风险高、周期长、效益低，农村金融保险滞后，对农业新型经营主体保险面窄力小，利益相关各方基于土地价值分配互不相让，以致农村土地承包经营纠纷往往死灰复燃，并且存在愈演愈烈的可能。

2.3 现实逻辑

土地流转纠纷预防、处置、善后机制缺失[18]。一是预防预警机制缺失以致错失调处良机。尽管某些地区基层政府开始探索“分片包区”等类似于城市社区网格化管理的机制，定期派人下沉一线调查走访，密切关注并积极化解土地流转纠纷，然而长效激励约束机制缺失，难以调动工作热情。另外，农户出于切身利益考虑、认知水平有限以及法制观念淡薄，讳莫如深或是以偏概全以致治理主体难以掌握真实信息并构建起预防或预警机制，延误甚至错失调处最佳时机。二是处置机制缺失以致纠纷调处长拖不绝。一方面，农村土地纠纷调处工作具有突发性、复杂性等；另一方面，土地纠纷调处无固定机构、无专业人才、无科学规范[19]，不仅加剧了农户私下转让土地使用权的交易行为，使之明显高于东部、中部地区，更为重要的是纠纷发生以后双方无路可走、无章可循，往往因处置不当恶化为群访、闹访事件[20]。三是善后机制缺失以致纠纷调处效果不明。目前尚未建立起农村土地利用风险评估、监管机制、纠纷调处反馈机制等，以致事后基于土地分配核心利益擅自更改土地用途等违法违纪行为屡禁不止，风险评估失灵，相关利益主体间信息不对称，在纠纷复燃之时引发非理性次生纠纷，调处效果难免差强人意。

针对理论、历史与现实生成逻辑背后市场经济体制过分强调“效率优先”、城乡“二元”结构分野、预防处置善后机制缺失等问题，建议构建切实长效的利益联动机制、农村社会保障机制、预防预警机制、法治化处置机制、善后跟踪评价机制等。

3 L 市土地承包经营纠纷的长效化解机制

3.1 构建利益主体联动机制

在当前农村土地制度下，以维护农民利益、保证农业生产为根本出发点，从主体要素的角度出发，按照“依法、自愿、有偿”原则，构建普通农户、自治组织、基层政府、土地受让方等4 方主体在土地承包经营中公平协商、利益共享、责任共担的体制机制，从而实现农地优化配置[21]。例如，以“地”入股、按“劳”分配推动农地适度规模经营；精准发放补贴，规避利益错配引发的各种次生纠纷，将农业补贴向种植大户倾斜、向适度规模经营主体倾斜等。

3.2 完善农村社会保障机制

一是强化农村最低生活保障制度，运用好中央和四川省政府各类乡村振兴专项资金，加大地方财政支农力度，精准制定利农保障措施。二是加速完善农村社会养老保险体系，结合本地财政实际，本着“保基本、广覆盖”原则，将失地农民纳入养老保险，从财政土地出让金中拿出一定比例的资金作为农村养老保险基金，“以地换保”避免产生“种田无地，就业无岗，低保无份”阶层。三是不断完善农村合作医疗，加快农村医疗保险全覆盖，加速推广新农合医疗保险，改善农村基层医疗设施，提升农村基层医疗水平，增加农村卫生事业经费投入等。四是探索发展土地银行，创新农村金融产品，推广政企联合增信，建立健全农业生产经营保险体系等。

3.3 建立纠纷预防预警机制

一是建立风险预警机制。争取专项资金，提高经费保障水平，设立专门机构，吸收专业人才，搭建预警平台，制定科学流程，构建指标体系，规范事前土地流转行为，加强事中土地利用监督管理等。二是设立风险保障基金。土地受让方向相关部门缴纳一定比例的风险保障基金，当土地受让方因经营不善导致违约拖欠土地承包经营费用时，可将土地受让方缴纳的风险保障金用于支付拖欠的土地承包经营费用或当地务工农民工资等。三是畅通诉求表达渠道。首先，设立市级相关部门和乡（镇）党委构成的社会矛盾纠纷调解处理领导小组，在市司法局和其他基层司法所设立纠纷调解办公室，主要负责归集农地纠纷信息。其次，设立乡村调解员，由村委会成员或乡村非体制精英担任，直接对乡（镇）政府负责，定期汇报、动态走访抽查、严格监督考核。最后，设立县级或乡（镇）级流转服务咨询中心加强宣传教育，通过资料分发、广播电视、标语贴示、讲座咨询、逐户讲解等多样化的务实宣传，增强民众“学法、懂法、知法、守法、用法”意识。设置温馨提示，营造良好的纠纷调处氛围，公开典型纠纷调处过程，积极引导民众采用正确合法的途径解决纠纷。

3.4 明确法治为主处置机制

首先，力主常态化司法调解新模式。在人民调解、行政调解和司法调解3 种纠纷调处形式中，以村委会为依托的人民调解具有成本低、效率高的优势，但其调解协议缺乏法定强制力，易被当事人单方否定。因此，建议以司法调解为主，多方联动共治纠纷。一是基层法院设立“土地纠纷调解庭”，特邀四方利益主体代表（如基层政府信访、司法所，自治组织村委会，普通农户非体制精英、退休干部、居村党员、退伍军人、乡贤能手，土地受让一方专业合作社、企业公司法人代表等）充实“陪审团”，依法公开、公平、公正调处纠纷。二是市级司法部门与财政部门等可联合发布《L 市人民调解组织调处矛盾纠纷以案定补实施意见》，有效激发基层调解组织活力，即基层人民调解组织根据“谁调解、补偿谁”的原则，领取相应的补贴。其次，力求法律政策与村规民约兼容。一是严格依法行政，遏制土地私下流转趋势。二是发挥村规民约的正面效能，寻求正式制度与非正式制度的平衡，以遏制土地纠纷的发生或恶性反复。

3.5 健全善后跟踪评价机制

除政府全程跟踪农地纠纷调处、农地实际经营利用等，必须充分发挥村组集体、公司企业、人民群众、社会各界多主体监督职能，构建事后多主体监督机制、已调纠纷回访反馈机制、责任追究约束机制等，确保农地优化配置、农民安居乐业、农村长治久安。