数字时代马克斯·韦伯科层制结构在文书档案工作中的重新发现

唐 启/上海大学文化遗产与信息管理学院

任 越/黑龙江大学信息管理学院

文档工作是组织机构得以平稳有序运行，并实现其职能和目的的重要物质媒介。马克斯·韦伯的科层制作为社会组织存在的理论基础，也客观决定着组织文书档案工作的运转逻辑。笔者从唯物主义视角探求并揭示文档工作得以运转的组织管理基础，分析科层制及其运行在科层制下的文档管理制度，并对接阐释二者之间的决定关系，最后分析数字技术背景下基于科层制理论的文档工作改进策略。由此促进组织的有序运转及文书档案工作的健康发展，实现在认知文档工作外在形态，即在描述其实然的基础上，探索并解释其得以运转的内在机理，即揭示其应然的目的。

1 理论基础：马克斯·韦伯科层制的含义及特征

科层制（Bureaucracy）也称官僚制，由德国著名社会学家马克斯·韦伯（Max Weber）在20世纪初提出[1]。概括来说，科层制是一种广泛应用于现代组织机构的运转原则，这种制度可以形象化地形容为一个横向分科（部）、纵向分层、上小下大的金字塔型结构。该结构集权于金字塔的顶端，顶端的决策以正式文件的形式向下逐级传递，并逐级分工执行。横向与纵向的切割在分工的同时构成一个有机整体，并以非人格化的法治精神为运转动力。

科层制具有如下四大特征。第一，横向分科。科层制的一个典型特征就是依赖于组织的合理分工，分工的这一概念早在亚当·斯密的《国富论》[2]中就已提出，马克斯·韦伯所构建的科层制理论框架同样依赖于因生产发展、社会分化而必然形成的社会分工。科层制构建起了顺应组织实践发展的分工体系（分部），从而在追求组织运转效率的同时更好实现组织目标。第二，纵向分层。科层制的层次划分不是一个上下等宽的组织结构，而是一个基于集权—统一的、上小下大的金字塔型的、基于命令—服从的组织架构。科层制中的层级制不同于对人身等级的设定，它是一种针对组织成员的职权、技能等而进行的层次化、等级化划分，其根本目的是通过对组织层级的设定而维护组织秩序、合理配置资源，更好地实现其职能目标。第三，文件衔接。韦伯认定组织的合法权威有三个来源，即习俗惯例、个人魅力及法律理性，三种合法权威分别对应着三种组织形态，即传统组织、个人崇拜组织和官僚组织（科层组织）[3]。对合法性的崇拜是科层制的灵魂，而法律理性则是建立在剥离情感的客观基础之上的。因而，官僚体系的信息传达与组织运转，是建立在剥离情感的客观载体文书[4]之上的，以维护组织运转及社会治理的理性化。第四，非人格化。非人格化[5]（Non Personality）是“非主观化”“非随意化”之意，并不是“非人性化”。相反，在本质上，非人格化与人性化是内在统一的。人性化体现的是价值理性，而非人格化作为工具理性，强调的是为实现人性化的最终目标而关注人事制度、行政制度、严格的组织运转规则及操作流程等，其体现的仍为价值理性本身。

2 理论应用：科层制与文书档案工作的对接分析

科层制作为普遍应用于各种社会组织及结构中的一种架构模式，其非人格化要求组织的一切运转都要围绕非人格化的文书、档案这一客观载体而展开，即档案反映了权力的建构[6]。因而，建立在科层制基础之上的文书档案工作，在体制、制度、原则等诸多方面，都与科层制的理论逻辑环环相扣。笔者从宏观、中观、微观三个视域，将科层制对文档工作的管理体制、行文制度、工作原则的客观规定进行了理论剖析。

2.1 宏观层面：科层制与“条块分割”的档案管理体制

从纵向来看，某一职能或某个区域存在着贯穿科层制结构的自上而下的“条”，在这一条的顶端可以有贯穿这一职能领域的不同层次的指挥权力，即领导权力或指导权力，从而使得该领域中的决策可以被逐级传递、层层执行。从横向来看，依据不同的职能领域或地域，同一级的权力体系被切割分化，再结合不同层次的权力划分，从而形成了“块”状的单位结构。每一个条状结构越趋近底座则越细化出更小的块状单元，这种条块分割的管理体制也广泛应用于各种组织及系统中。

2.1.1 以层级划分的“条”

在信息技术快速发展的当下，我国档案管理体制仍然遵循着“条块分割”的基本形态，这一形态受制于韦伯所描述的科层制组织结构，也可以说是受制于人类社会中组织运转、社会管理的客观规律。2021年起施行的新修订《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）总则第四条中就重申我国档案工作实行分级管理的原则[7]，即设置五级档案管理机构：在中央一级、省区市一级、市一级、区县一级，设置档案主管部门（此前称档案行政管理部门），对同级档案工作进行监督、检查、指导[8]；乡镇一级指定人员负责本机关内的档案工作（基层群众性自治组织一级档案移交至乡镇一级代为管理）。以上可称为在纵向分层、层级节制的科层制模式下所形成的我国档案管理体制五级划分，即“中央—省—市—区县—乡镇”的条状格局。

2.1.2 以区域划分的“块”

国家统计局的最新数据显示，截至2020年，我国现有31个省级行政单位（不含港澳台），地级市（含省会）共计293个，县级区划（县、市、区）共计2851个，乡镇级区划共计38741个[9]。《档案法》第二章第八条第二款规定了县级以上地方档案主管部门，主管本行政区域内的档案工作[10]。在五级档案管理层次中，不同层次内不同行政区划横向切割，连同纵向分层，将我国档案管理体制划分为在不同层级有着不同区划大小的，各自独立又互相嵌套、彼此联系的块。这就是在韦伯的科层制体制框架下分区域管理（分科）、分级管理（分层）划分下的档案事业管理体制的“条块分割”。

2.2 中观层面：科层制与“上下平行”的文书分类制度

一个科层制的组织中及组织与组织之间的公务活动，都是以非人格化的正式文件为交流媒介的。因而，科层制的架构模式决定了文件在信息传递、组织管理、社会治理中的重要地位。受科层制结构中科与层的客观划分，以及文件因信息传递的基本作用而具有的在空间中的必要流动性，形成了三种文书基本流动方向，即不跨越科但跨越层、不跨越层但跨越科和既跨越科也跨越层。

首先是文件在科层体系中的同一竖条上下传递，即文件传递方向不跨越科但跨越层。这种情况又分为两种情况：其一是自下而上的垂直文书传递方向，即向自己的领导机关或指导机关（上级机关、上级业务部门）行文的行文逻辑，这种情况的文种属于上行文的范畴；其二则是自上而下的垂直文书传递方向，即向自己的被领导、被指导机关（下级机关、下级业务部门）行文的行文逻辑，这种情况则适用于下行文文种。

其次是文件在科层体系中的同一层级横向传递，即文件传递方向没有跨越层但跨越了科。文件在同一权力级别和层次或是具有相同领导机关的层次中横向传递，沟通的是同级机关，适用平行文。

最后是文件在科层体系中的不同科层斜向传递，即文件在没有科层限制的空间传递。文件的来往机关没有隶属关系，文件的传递方向及应用场景多样，文件可能跨越不同管理系统的不同级机关，还可能是不同管理系统的同级机关，如政府部门与军队系统或与企事业单位的公文往来，同样对应平行文文种。

2.3 微观层面：科层制与“分工规范”的文档工作原则

2.3.1 科层体系的分科逻辑与法律理性决定了文件的文种分别及法律效力

科层制的结构体系注重效率及工具理性[11]，作为客观依托、法理依托的文件成为科层体系中公务往来的交流媒介。一方面，因为科层制以分工为一项基本原则，并且文件存在于各个分工领域的每一个方面，为适用于不同场景、不同情况、不同内容，文件也随科层体系的分工（分科）而产生了“分工”。中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》规定了15种法定文书：决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要[12]，这些文书种类的划分即反映了科层体系中各场景及职能的划分。另一方面，科层制体系构造是一个崇尚法律理性、摒弃人治、以法理化规则为一切活动根本原则的组织架构。在此基础之上，科层体系的法律理性[13]也决定了文书工作的法律理性，即文书种类以法定形式得以确立，文书工作的客观载体文件也要作为组织活动、社会治理的原始记录而具有法律效力。这种法律效力即是组织职权划分、成员选拔、组织运作、功能发挥的法理化内在要求，并且以文件添加生效标志加盖公章的外在形式得以确认。

2.3.2 文档工作的流程是科层制体系分工化及理性化的集中反映

《党政机关公文处理工作条例》规定了文书工作包括收文办理、发文办理及整理归档[14]，这种文档工作作为科层组织工作的一部分，同样遵从着法律理性，以法理的形式对各个环节加以规范。而收文处理程序如签收、初审、登记、附单、拟办、批办、分送、承办、注办等环节，以及发文处理程序如交拟、拟稿、核稿、签发、复核、排版、校对、印刷、用印、核发、登记、装封、传递、注发等环节，本身也是科层制组织结构划分职能后，文书部门进行职能再划分而形成的文书工作分工单元，并且这些工作环节都在各种审批单、登记单、处理单等的法理约束下进行。

3 理论修正：数字时代文书档案工作中科层制的重新发现

对于人类创造的技术是否正如马克思在1844年所说的那样造成“物的世界的增值与人的世界的贬值”[15]，有学者提出技术二重性概念，将技术理解为“既可赋能，也能制约”[16]的结构，因而公共管理领域学者将科层制在技术背景下的调整概括为“体制未变，形式改进”[17]。数字技术并未撼动科层制中职能部门的行政权力，政府信息平台等集成工具的设立，变革的是信息服务形式而非政府管理架构。但即便如此，探究数字技术赋能与制约背景下，基于科层制理论的文书档案工作的改进策略仍具有现实意义。

3.1 横向融合：专业分工与宏观统筹文档工作的横向改进

科层制是一个建立在专业化分工基础之上的架构体系，专业化的分工顺应了组织日渐复杂与庞大的趋势同时，也满足了社会治理的复杂需要。然而事物的发展是过犹不及的，过分强调分工的弊端就使各司其职沦为各自为政，客观上破坏了组织工作及社会治理的整体性，忽视了整体效益的实现。2018年，国务院开始了其历史上的第八次机构改革[18]，此次机构改革在机构职能分工的基础之上兼具宏观统筹的视野，避免了分工及其细化下职能交叉、政出多门、多头管理的问题。

3.1.1 在文档统筹方面

文档统筹的实践源于1934年国民政府时期的“行政效率运动”。“文书档案连锁法”就是在调整科层制行政结构的背景下，通过调整科层结构中上传下达的沟通载体“文件”的组织形式，提高组织运行效率及行政效率。传统的文书档案工作注重立卷归档，对文书与档案的界限进行清晰划分，进而对文书工作及档案工作的界限进行清晰划分。而文档统筹旨在协同文件与文件、文件与档案、档案与档案之间的关系，通过简化文档工作流程以适应行政流程简化的需要，因为在大数据时代，不同于传统纸质文件的直线运动轨道，电子文件的运动轨迹具有曲线型、跳跃性等运动特点，并且文书与档案、档案与数据、数据信息与数据载体的实体界限也变得模糊。数字时代，“大文件”观的概念即是在社会分工的基础之上，考虑社会演进文书管理的客观要求下形成的，档案工作要对文件运动进行全程管理及前端控制，从源头处保证电子文件的真实性、完整性及安全性，并及时对文件元数据即文件的背景信息进行逻辑归档，避免文档工作各自为政。

3.1.2 在区域统筹方面

横向融合的另一个显著特征表现在区域统筹方面。数字时代，信息技术的进步大大提高了人与人、人与组织、组织与组织的沟通效率，丰富了沟通方式，使得沟通得以跨越原本难以跨越的信息屏障，突破原有沟通下存在的各种信息孤岛、信息茧房。在信息技术快速发展的当下，各区域之间的协调与互通变得越来越容易，文书档案作为各地社会治理活动的原始记录，各地档案馆馆藏各不相同。当前社会生活、学术研究等的需要以及对信息获取效率的诉求，催生了馆际间互联互通的、可以跨平台检索的文档信息检索平台，集成在政府信息平台或档案馆信息平台上。文档管理区域统筹[19]，就是一个由“区域”向“国家”过度的研究视野，是一个区域一体化的发展模式，并表现为切割单元的减小和最小单元的增大，即是科层制文档管理结构模糊“科”的界限而进行横向融合的一种表现形式。

3.2 纵向简化：层级压缩与社会公众利用导向的纵向改进

传统的科层制结构是一个层级较多、自上而下的命令服从结构，而信息技术的发展同样在纵向维度上改变了组织的文档管理逻辑。其一，数字技术压缩了传统的科层制结构的科层数量，减少了纵向传递单元。其二，数字技术优化了传统科层制结构中单一的信息传递方向，在自上而下命令服从的基础以上，兼顾自下而上需求导向在组织管理及文档工作中的积极作用。

3.2.1 信息技术进步与层级压缩简化

在信息技术快速发展、信息沟通工具不断进步的当下，科层结构中信息传递的速度和精准度逐步提高，技术赋能下国家治理结构渐趋扁平，“省直管县”体制改革[20]既简化了科层数量、提高了顶层对整个科层组织的控制力，又进一步提高了国家的行政效率。科层制结构是一个纵向分层、文件衔接的组织架构，在数字技术对全社会组织架构和组织内部架构的影响下，层级压缩的改变既表现在宏观的社会治理结构层面，又表现在微观的组织内部结构层面。文书档案工作是整个组织得以运转上传下达、对外交流的重要媒介，文书档案工作体制的改进与组织管理体制的改进亦步亦趋，组织管理的层级压缩与简化也必然导致文书档案工作层级的压缩与简化。国家各级机关的文书档案部门，作为国家治理记录的产生与留存单位，也随着国家治理结构的扁平而渐趋扁平，并进一步影响科层制下我国档案管理体制的构成。

3.2.2 自上层级节制与自下需求导向

科层制的组织体系是一种基于命令—服从的层级节制管理体系。但一方面，现代社会信息激增，组织的决策风险越来越大，基于命令—服从的组织运转机制的弊端在上级决策失误时就会显现；另一方面，在当下注重市场信息、注重社会需要、注重大众积极性的价值导向下，科层制的组织体系越来越需要吸收底层信息，为决策的正确制定、组织目标的良好实现提供情报支撑。20世纪末西方新公共管理运动所提出的“顾客导向战略”[21]，即是为弥补科层制弊端所提出的改进策略。2018年的档案机构改革，是更好地贯彻落实《档案法》中有关规定、不断优化档案馆职能[22]的重要举措。

4 结语

在当今数字技术快速发展的背景下，基于科层制的文书档案管理结构必然会受到一定程度的冲击和影响。但这也仅是影响而非颠覆，信息技术改变的是虚拟世界的文档信息的存在状态与沟通形式，信息背后的文档机构设置则仍然与现实中国家治理机构的条块划分相统一。应从技术与制度的互构视角看待文书档案科层制管理结构的调整与改进，进一步提升档案管理体制的质量和效率，全力完善档案治理体系，以档案事业赋能国家治理体系与治理能力现代化，真正贯彻“为党管档、为国守史、为民服务”的档案事业根本原则。