高速公路PPP项目招标采购竞争因素设置探讨

2022-11-21冯洋

中国工程咨询 2022年11期

文/冯洋

一、引言

近年来，高速公路PPP项目市场竞争愈发激烈，高速公路PPP项目招标时，项目实施机构（招标人）必须多方位、多角度关注项目社会投资人（投标人）综合实力[1]，招标人在招标文件中关于投资能力、融资能力、项目经验、投标报价等竞争因素的选择、权重设置以及得分机制设计的科学合理性，直接关乎到能否选择到匹配度最佳的中标人，因此，在招标文件中对上述竞争因素的设计至关重要。

二、高速公路PPP项目竞争因素设置

基于高速公路PPP 项目的特点，在编制PPP项目招标文件时，对竞争因素的设置，应特别关注以下几方面的内容：

（一）投资能力

投资能力考查的是PPP 项目潜在投资人（投标人）的出资能力，即潜在投资人自有资金的实力，通常以投标人的自有资金情况（货币资金、应收票据和应收账款）以及净资产情况作为评判标准。一般情况下，如果投标人的自有资金高于招标PPP项目所要求的资本金额度，说明投标人具有相应的出资能力；如果投标人的自有资金低于该招标PPP项目所要求的资本金额度，说明投标人的自有资金无法满足项目的出资要求；如果投标人的净资产也低于该招标PPP项目所要求的资本金额度，可以认为投标人在未来年度内即使通过出售净资产也无法全部筹集项目资本金，不符合撬动项目投资的基本条件。此外，在投标人自有资金能力满足项目资本金要求的情况下，还应特别关注投标人目前已经实施的对外投资项目的出资情况、经营状况、诉讼情况等内容，防止投标人因多个已投资项目需要集中出资导致资金短缺，避免投标人因其他已投资项目产生重大纠纷或违约，从而导致中标后无法正常履约或丧失投资能力。

（二）融资能力

高速公路PPP项目投资规模较大，除自有资金出资外，投标人组建的项目公司需通过对外融资方式筹集其余项目建设资金。在PPP项目资格预审或招标阶段，项目招标人可要求投标人提前联系银行等金融机构，出具贷款意向书、授信证明、借款意向协议等材料，证明投标人中标后有能力按照项目用款计划筹措相应资金，防止因资金链断裂造成项目建设中止。同时，应特别关注投标人资产负债率状况，资产负债率的高低决定了投标人未来融资的空间，要防止因投标人资产负债率过高导致金融机构拒绝融资给项目带来风险。

（三）类似项目经验

由于高速公路PPP项目经营期限较长（一般为20—30年），在建设期、运营期会面临各种风险，其中，政治风险、融资风险、法律风险、利率风险等将会贯穿项目全生命周期，因此要求投标人具有一定的风险识别能力、风险控制能力和风险规避能力。在招标时，可通过对投标人以往参与类似项目的经验进行评估和对比，判断投标人的风险防范能力，类似项目的经验可进一步细化为投融资经验、建设经验、养护经验、运营管理经验等多个具体指标，从而更加全面、准确、合理、可量化的判断投标人的抗风险能力。

（四）投标报价

投标报价是高速公路类PPP项目招投标的核心竞争因素，对于大型建筑类央企和地方龙头建筑类企业，同时竞标某PPP项目，如果各投标人在投融资能力、资金筹措能力、类似项目经验、施工资质等方面难以拉开差距，最终“投标报价”则往往成为决定项目归属的决定性因素。高速公路PPP项目属于经营性或准经营性项目，在运营期可获得通行费收入，具有一定的财务生存能力和盈利能力，但大部分项目也需要政府在运营期给予补贴。基于以上特点，高速公路PPP项目报价的设置，一般可设置为项目运营期补贴额、项目合作期限、项目车流量最低需求、项目通行费最低需求、项目合理投资回报率等指标。

三、高速公路PPP项目竞争因素得分权重分析

（一）项目实例

根据交通运输部《收费公路政府和社会资本合作操作指南》，收费公路PPP项目评标办法采用综合评估法的，应当在招标文件中载明对竞价因素、管理经验、专业能力、投资能力、融资实力以及信用状况等评价内容的评分权重和评分方法，根据综合得分由高到低推荐中标候选人。目前，国家发展改革委、财政部等部委出台的有关政策文件，没有对PPP项目招标时各竞争因素的得分权重进行统一规定或限制性要求。如前文所述，高速公路PPP项目设置竞争因素时要关注多方面因素，因此在设置得分权重时，要把握好各项因素的关联关系、重要程度以及可比性，科学合理确定得分权重。笔者选取财政部PPP项目管理库中公开的部分示范项目，对项目招标时各项竞争因素得分权重作出了对比分析，详见表1。

表1部分高速公路PPP项目竞争因素得分权重对比表

2.表1中“资信能力”包括净资产、自有资金、资产负债率、施工资质等指标。

可以看出，目前高速公路PPP项目竞争因素一般由三部分组成，第一部分是“技术方案”，具体由资金筹措方案、建设方案、运营方案、移交方案等组成，反映投标人对项目建设、融资、运营、移交等全生命周期各阶段规划的合理性，由评标专家对各个方案的科学性、合理性、可行性打分；第二部分是“资信能力”，客观比较投标人资金、资产、信用、负债率、类似项目经验、施工资质等“硬性”指标的状况；第三部分是“投标报价”，其本质反映的是投标人在PPP项目未来几十年运营期内对项目合理收益的期望，根据近年来财政部公开的国内高速公路PPP项目采购文件，一般情况下“投标报价”得分权重介于30%至50%之间。

（二）高速公路PPP项目“投标报价”权重分析

1.“投标报价”得分权重过高可能带来的问题

如果“投标报价”权重过高，则在一定程度上会削弱对投标人资金实力、质量、技术等因素的考察，使得报价的高低成为投标人中标与否的决定性因素，无法体现PPP项目对投标人综合实力的要求。这种导向很可能导致中标人“恶意”低价中标，从而引起后续一连串的连锁效应：

一是中标人“恶意”低价中标后，为覆盖项目成本或实现利益最大化，在项目建设期可能通过“以次充好、以劣代优”或频繁设计变更等方式，降低工程质量，压缩投资成本，换取盈利空间[2]。二是中标人在合同履行期间，可能会通过故意拖延工程进度等方式向业主施压，甚至会直接向招标人表示无法继续履约，要求增加合同款或通过其他方式弥补其“恶意”低价造成的损失。三是项目进入运营期后，因施工质量不达标，使得道路后续维修与保养次数额外增加，既对车辆通行费收入造成影响，又进一步加重运营成本，如果因运营成本过重导致长期“收不抵支”，甚至会出现中标人恶意中止合同不再履行相关责任义务的情况。针对上述几种情况，虽然PPP项目会设置绩效考核机制，可通过减少补贴、扣减运营期限等方式对投资人的违约行为进行处罚，但绩效考核本身属于一种“后评价”机制，一旦有质量问题的工程实体或重大违约事故形成，会造成不可挽回的损失。

2.“投标报价”得分权重过低可能带来的问题

如果“投标报价”权重过低，那么报价的高低将不再是一项主要因素，可能会给项目造成以下负面影响：

一是“技术方案”因素的权重会相对提高，该部分得分主要依靠评标专家评分，受主观判断影响较大，某些情况下可能会对项目公平性造成一定影响；二是“资信能力”因素的权重也会相对提高，在招标文件中，对“资信能力”的判断更偏重于衡量财务状况、业绩、资质等指标，这在一定程度上不利于小企业与大企业的公平竞争；三是可能会导致“高价中标”的情况出现，如果“投标报价”指标为运营期补贴额，会给招标人在运营期带来较大的补贴压力，无法节约采购成本，一定程度上违背了PPP项目“物有所值”的初衷。

四、高速公路PPP项目“投标报价”指标分析

高速公路PPP项目“投标报价”指标的设置，应结合项目运作方式、回报机制等情况合理设置，一般情况下，“投标报价”指标可设置为项目运营期补贴额、项目合作期限、项目车流量最低需求、项目通行费最低需求、项目合理投资回报率等。表2选取、对比了财政部PPP项目管理库中公开的部分示范项目“投标报价”指标的设置情况。

根据表2可以看出，高速公路PPP项目在设置“投标报价”指标时，可选择的方式较多，但无论采用哪种方式，其底层逻辑是相同的，即投标人在对项目未来运营年度的收入以及自身成本控制能力判断的基础上，考虑各方面综合因素，结合有关边界条件测算而得到的“竞价因素”[3]。

表2 部分高速公路PPP项目投标报价对比表

如果项目在运营期预测收入情况较好，仅通行费收入完全可以覆盖项目投资成本和合理投资收益时，可将“投标报价”机制设置为“收费运营期限”或“通行费收入分成比例”等，招标人可通过设置招标控制价避免中标人获得超出合理收益水平的“暴利”；如果项目在运营期预测收入无法覆盖项目投资成本和合理投资收益时，可将“投标报价”机制设置为“年运营期补贴额度”或“项目合理收益率”，通过在运营期给予中标人一定额度的补贴，增强项目对潜在投资人的吸引力。

在实践中，由于高速公路PPP项目基础条件不尽相同，在设置“投标报价”指标时也可采用两项或两项以上指标组合搭配的方式。科学合理的设置“投标报价”指标，有利于助推中标人优化项目管理模式，合理控制项目成本，提高项目收益；同时，有利于招标人节约财政支出，且在项目收益较好时取得一部分收入。