大力发展人民调解 稳步推进社会和谐

罗志红 陈 静

1．成都大学，四川 成都 610106；2．四川川达律师事务所，四川 成都 610041

人民调解源远流长，中国人民在探索人民调解之道中积累了丰富的经验。人民调解制度经历了产生、初步形成、曲折发展到改革完善几个阶段。现在人民调解制度还不尽人意，许多专家学者和实务界人士都在探讨人民调解制度，笔者也来谈谈人民调解制度。

一、人民调解的涵义、特征及人民调解制度的涵义

为了弄清人民调解的涵义，我们先谈论调解的涵义。“调解是指在第三方的主持下，当事人自愿妥协，合意解决纠纷的活动。”[1]而人民调解就是指在人民调解委员会的主持下，依法对民间纠纷当事人进行说服劝解、解决纠纷的一种群众自治活动。[2]人民调解具有如下特征：

（一）群众性。我国规制人民调解委员会的《组织条例》规定：人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织。我国《人民调解法》规定：村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。人民调解委员会的委员是由人民群众选举产生的，他们在基层人民政府和基层人民法院指导下解决人民群众的民事纠纷。人民调解解决的是人民自己内部矛盾纠纷。人民调解还吸收社会各界力量、各方面人士广泛参与。因此，人民调解具有群众性。

（二）民主性。由我国《人民调解法》的相关规定可知，人民调解以自愿平等为基本原则，尊重当事人的权利，通过说服教育、耐心疏导、民主讨论协商等方法协商解决纠纷而不是强行调解，也不限制当事人通过其他合法途径维护自己的权利。因此，人民调解具有民主性。

（三）自治性。我国《宪法》第一百一十一条、《人民调解委员会组织条例》和《人民调解法》都将人民调解定位为一种调解民事纠纷的群众性自治活动。人民调解是公民参与纠纷解决的一种重要形式，它排斥了审判程序和行政程序强制解决纠纷的方式，而更侧重于纠纷解决的民主自治性。[3]因此，人民调解具有自治性。

（四）灵活性。人民调解可采取说服、疏导等多种方法，调解依据除了法律、法规、规章，还有政策、社会公德等等，调解程序也没有严格规定，必要时甚至可以邀请案外人参与调解以便纠纷的顺利解决。人民调解这种灵活性相比诉讼、仲裁就有其独特的优势，一定条件下能更快、更有效地解决纠纷。当然，这并不意味着人民调解可以不遵守规范，刚好相反，人民调解应该根据《中华人民共和国人民调解法》等有关规定进行。

而人民调解制度是“指我国关于人民调解委员会的组成、调解委员的权利义务、人民调解的工作步骤和程序，以及调解协议的效力等与人民调解相关的法律规范”。[4]

二、人民调解制度的历史嬗变

人民调解的前身是具有悠久历史的民间调解。中国共产党人的初心是为人民谋幸福，中国共产党赋予与政府、公共相关的事务人民性，民间调解就变成了人民调解。

人民调解制度萌芽于20世纪20年代初期中国共产党人领导的早期农民运动中。1923年，中国农民运动的先驱彭湃同志组织海丰农民成立海丰县农会，调解农民内部矛盾，维护农民利益。土地革命时期，中国共产党在全国建立了十几个革命根据地。在根据地，乡、村农会负有调解民间纠纷的职能。[5]

抗日战争时期，各抗日根据地民主政府大力倡导和扶植各种形式的人民调解工作，建立起大批人民调解委员会，促进了人民调解制度的产生和发展。

解放战争时期，有些解放区发布了有关调解工作的规范，标志着人民调解工作的制度化和法律化，人民调解工作进一步发展。

中华人民共和国成立后，人民调解工作进入新的发展时期。1954年中央人民政府政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，标志着人民调解制度在我国法律地位的确立。之后很长一段时期，停止了人民调解工作。

十一届三中全会以后，人民调解制度进入恢复和发展阶段。1982年颁布《中华人民共和国宪法》，1989年通过《人民调解委员会组织条例》，2002年最高人民法院发布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部发布《人民调解若干规定》，为人民调解进一步完善打下了坚实的基础。2010年，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国调解法》，对人民调解工作的法制化、规范化具有重要意义。

三、我国现阶段人民调解制度存在的问题

我国的人民调解制度存续了很长时间，为解决民间纠纷，保障经济发展，维护社会秩序作出了重大贡献。但是，随着改革开放的深入和社会生活的快速变化，人民调解制度出现了一些不适应新时代的问题，具体表现在：

（一）行政干预过多，损害了人民调解的本性和应有价值

2002年，司法部出台《人民调解工作若干规定》，规定可以在乡镇、街道设立人民调解委员会。这样的人民调解委员会由乡镇有关领导组成，承担了主要的调解工作。这么多的行政干预影响了人民调解委员会的功能，损害了人民调解的群众性、自治性，妨碍了人民调解应有价值的发挥。这么一来，人民调解就可能被操控，当事人的合法权益就可能得不到充分保护。正如有学者所言：“随着中国调解的制度化，调解已经越来越相似于审判了。”

（二）人民调解的“自治型”模式已不适应市场经济规律

随着市场经济的发展，市场主体之间的矛盾也越来越多。为了解决这些矛盾，人们成立了行业调解组织和为社会提供有偿服务的民间调解组织。这些调解组织的出现说明了人民调解的“自治型”模式已不适应市场经济规律，必须进行改革和完善。

近年来，人民调解逐步形成两种基本模式：一是大调解模式，二是职业化模式。大调解模式主要是以人民调解为基础，通过建立乡镇一级的调解中心，实现人民调解、司法调解和行政调解的联动，充分发挥人民调解、司法调解和行政调解的整体效能。职业化模式，即通过政府投入，建立专业化的人民调解机构或逐步推行人民调解员职业化，为社会提供更加优质高效的服务。两种模式各有自己的优势，也各有自己的问题。我们要促进两种模式相互融合，相互补充。

（三）人民调解随意性较大，适用不大普遍

人民调解组织的人员素质、物质条件和工作报酬等等决定了人民调解工作专业性不强，随意性较大，纠纷解决的效果不大理想，在老百姓心目中的威信就不是很高，在实际生活中适用就不大普遍。尤其是政府提出依法办事，建立法治社会以后，人民更希望通过司法程序获得确定的，能执行的裁判结果，人民调解的适用就更不普遍。

（四）人民调解的成效降低

传统的人民调解，由于社会经济不发达，社会关系不复杂，人们生活在熟人社会中，加之法制不健全，人们之间发生纠纷很大时候选择人民调解来解决。现在，由于广大人民群众民主权利意识增强，而调解员的素质不高，调解协议又没有强制执行力等诸多原因，人民调解的成效在降低。这就影响了人民调解优势的发挥和价值的彰显。

四、我国现阶段大力发展人民调解的必要性

进入21世纪后，虽然我国诉讼、仲裁工作取得巨大进步，大量民间纠纷能够通过法院、仲裁机构有效解决，但是大力发展人民调解仍有必要。

首先，中华文明是崇尚“天人合一”的和谐状态的，民间纠纷采取调解方式处理就是情理之中的。千百年来，民间调解越来越成熟，从理论到技巧都颇有建树，解决了大量的民间纠纷。新中国成立后，政府高度重视民间调解，把民间调解成功转变为人民调解。在长期的探索中，人民调解积累了丰富的经验，既有丰富的理论知识，也有切实可行的操作办法。在建设中国特色社会主义的今天，我们应当吸取这些宝贵经验，并在实践中开拓创新。

其次，人民调解具有独特的优势。除了运用法律，人民调解还用情和理说服当事人，重视当事人之间的友好协商，尽量减少感情上的对立，这样解决纠纷当事人更能心服口服，纠纷也就能更彻底地解决，真正做到案结事了。人民调解还具有程序简便，耗时短，又不收费的优势，因此可以减少当事人的讼累，减轻当事人的经济负担，节约司法资源。

最后，我国当前的社会现实也决定了大力加强人民调解的必要性。当前，由于社会处于大转型时期，民事纠纷急剧增加，而法院由于其工作的严肃性和专业性一时不可能大量增加法官，就出现了诉讼爆炸，案多人少的情况。这时，大力发展人民调解就能够有效缓解法院的压力，让法院的工作能更顺利、更规范地进行，也让广大人民群众的纠纷能更迅速有效地解决。

五、完善人民调解制度的路径

人民调解制度存在前述问题，可以从以下路径完善：

（一）规范行政机关对人民调解工作的指导

人民调解委员会的法律性质决定了人民调解的本质属性是民间性、群众性、自治性。司法实践中，有些地方的行政机关对人民调解委员会的工作介入过多，把指导变成了操控，人民调解委员会就被架空，人民调解就不能充分保障当事人调解的自愿性，当事人的合法权益就可能得不到充分保护。因此，行政机关应当依法办事，规范对人民调解委员会工作的指导，这样才能维护人民调解的本性。

（二）探索市场经济下人民调解的新模式

传统的人民调解委员会一般是村民委员会、居民委员会和企事业的单位下设的，但是，在市场经济条件下产生了行业调解组织和向社会提供有偿服务的民间调解组织。这些调解组织在解决相关民事纠纷中起到了很大作用。对这些组织也要改革完善，也要加强监督管理，逐步探索出市场经济条件下人民调解更有效的模式。

如前所述，人民调解近年来逐步形成大调解和职业化两种模式。对大调解模式，不要轻易改变人民调解的群众性、自治性，避免国家权力过多地向人民调解渗透，各调解组织之间要相互配合，互补优势，做到不缺位、不错位、不越位，还要建章立制，将各种调解主体的职责制度化，基本程序制度化。对于职业化模式，则要加强考核监督，确保调解效果，确保该模式健康发展。

（三）规范人民调解

人民调解虽然具有民间性、自治性，但是也必须规范。现行《中华人民共和国宪法》、2010年公布的《中华人民共和国调解法》和1989年公布的《人民调解委员会组织条例》分别从宪法、法律和行政法规的层面对人民调解工作作出了规定，人民调解的相关法律已形成一个体系，人民调解就要依照这些法律进行。司法实践中，有些地方的人民调解随意性较大，行政机关对人民调解的干预过多，造成人民调解的威信下降，适用不大普遍。这些问题都要尽快解决。

（四）改善人民调解委员会

由于历史原因，我国人民调解委员会调解员的素质不够高，调解工作的成效还不够好，因此要大力改善人民调解委员会。而改善人民调解委员会主要是提升人民调解员的素质。因此可以经过一系列培训提升人民调解员的素质，也可以聘请法学研究人员，退休的法官、律师等专业人才担任调解员。调解员的素质上去了，很多问题就迎刃而解。

我国人民调解既有深厚的历史基础，也有优秀的传统，我们要进一步研究人民调解的发展空间，探索完善人民调解的路径，保证人民调解更好地发挥其应有的作用，把社会和谐、国家稳定等工作推上新台阶。