财政预算绩效管理成效与难点及完善建议

杜瀚涛

（陕西省财政厅，陕西 西安 710002）

一、财政预算绩效管理成效

经过“十三五”时期的有效实践与探索，我国财政预算绩效管理工作取得积极成效，各个地区及相关部门均已树立了较强的绩效管理意识。目前，我国已经基本建立起全方位的预算绩效管理格局，成功打造全过程管理链条，健全完善全覆盖管理体系，逐步强化了对绩效结果的应用。

积极拓宽预算绩效管理范围，范围涵盖所有转移支付项目和中央本级项目，推行部门整体绩效管理试点，加强对各级财政部门预算绩效管理的监督与考核，针对考核结果加以约束引导，建立并完善评价机制。

不断强化目标管理制度，使绩效目标更加规范科学，将预算编制、预算执行和预算监督与绩效管理进行融合。选择重大项目及关乎民生的重要政策开展第三方评价，建立常态化财政重点评价机制。全面开展绩效自评工作，并对自评结果进行抽查，不断提升自评质量，对预算绩效管理工作的开展情况进行监督并加强对监督结果的运用。

积极开展对财政资金重点投入领域如PPP项目、政府购买服务等的绩效管理工作，逐步实现绩效管理对所有财政资金的全覆盖。重视绩效结果的应用，将其作为预算安排、政策完善和管理改进的重要依据，不断加大对绩效评价结果的反馈和整改力度。

二、财政预算绩效管理难点

（一）重视程度不足，未树立风险思维全局观

一是部分管理单位及人员对绩效管理的重要意义理解不够深入，对绩效管理工作的重视程度不足。部分预算绩效管理人员仅专注于完成现有工作，对于如何进一步优化完善绩效管理成果的思考不够。受传统经济体制影响，“重分配，轻管理”理念仍未消除。二是受传统预算绩效管理理念及管理方式的影响，财政预算绩效管理人员往往较多关注财政预算绩效管理工作中对于微观资金的运用，忽视对资金的宏观管理，在处理怎样有效防范资源错配带来的公共风险、怎样配置资金才能使资金使用更有效率等问题上，缺乏宏观思考和顶层设计。

（二）考核机制不科学，监督管理不够严格

一是预算绩效考核指标及绩效目标不够规范。现阶段，各地政府财政预算绩效管理呈现多元化发展状态，预算绩效管理体系往往只从整体考虑考核指标体系和考核目标，对考核指标体系和考核目标的细化规定及要求不足，导致绩效管理体系评价标准不统一，进而削弱预算绩效管理工作执行的权威性。在实际绩效考核中，对绩效考核指标和评价指标的细化和完善不够，对预算绩效管理工作中的数据分析及结果应用不够重视，均会影响到考核数据结果的精准性与全面性，进而影响财政预算控制结果。二是绩效管理和预算管理未能深度融合。在进行预算编制时，部分单位不能有效地将绩效管理与预算管理进行融合，导致预算绩效管理工作流于形式。在设定绩效目标时，对预期取得收入、支出覆盖范围、资金性质、具体实施内容、实际工作任务和受益对象的考虑不充分，也缺乏对产出指标、收益指标、满意度指标的综合使用，导致绩效指标单一，影响预算绩效管理工作的顺利开展及财政资源的使用效能。三是监督考核力度不足。财政资金完成拨付后，对后续资金使用及项目成果监督不力，跟踪力度不足，导致部分资金不能专款专用，甚至造成资金严重流失浪费。对预算绩效的考核不够严格，不能将预算绩效考核结果嵌入到问责反馈机制中，使预算绩效考核流于形式。

（三）法律基础有待筑牢，管理制度有待完善

一是预算绩效管理方面的立法工作较为滞后。预算绩效管理工作的顺利开展依托于一系列前提条件，如绩效目标、绩效监控、绩效评价等，与这些前提相关的法律法规亟待健全完善，实现预算绩效管理的法治化、制度化迫在眉睫。二是财政法律法规对绩效管理约束不足。《预算法》和《预算法实施条例》对预算绩效管理内容方面的制定较少，且相关规定比较笼统粗放，对财政预算绩效管理的指导性及约束性较弱。三是预算绩效管理制度缺乏科学性、系统性、整体性中长期顶层制度设计。现行的预算绩效管理制度呈现出较为突出的碎片化特征，绩效文化基础和绩效理念较为薄弱，宏观绩效管理规则与理念尚未建立，相关法治表述缺乏。

（四）专业水平不足，基础工作有待夯实

一是财政预算绩效管理人员专业能力有待提升。在推进预算绩效管理工作过程中，部分基层单位为节约成本，招聘非专业人才或选择其他部门人员兼任，这些人员对预算绩效管理工作了解不深入，影响绩效管理成效。专业的预算绩效管理人员在开展前期准备、预算编制及目标设定、指标设置、审核、跟踪、评价和公开等方面，还存在工作能力不足的问题。二是财会计算、规划设计、金融分析、信息技术等专业技术人才匮乏，导致现有人员配置无法满足高效率的工作要求。目前，我国在智能化数据分析终端和绩效信息数据库建立方面的研究还处于初级阶段，以传统方式开展绩效管理工作比较普遍，制约着绩效管理工作的准确度、时效性以及质量要求。三是缺乏对绩效目标和资金的动态管理。当前，我国预算绩效管理工作刚刚起步，与之配套的基础设施建设尚未完全推开，与联网数据库实现共建共享仍需努力。同时，目前我国财政预算绩效管理对各单位和项目之间的联动性不够重视，不能对预算绩效管理效果进行动态监控和衡量。

三、部分省市预算绩效管理经验借鉴

当前，各省市积极贯彻落实党中央、国务院决策部署，建立健全预算绩效管理体系，推进预算绩效管理进程不断加速。

（一）广东省预算绩效管理经验

广东省陆续出台多项具体绩效管理实施办法，如“审核指南”“评估指南”等，充分明确绩效管理充当预算编制执行监督管理改革、聚焦事前事后两头管理抓手的重要作用，采取谋划有方、统筹有力、推动有招、干事有为的工作思路，创造性地提出关于预算绩效管理的“1+3+4”工作新方法，形成“锻强补弱”7个方面的具体措施。积极探索建设全面核心绩效指标体系，同时，重点抓好管理效能及支出效益两大方面的内容，着力构建全新的部门整体绩效评价指标体系，引导部门统筹财力办好重点事务，推动部门切实将财政资金投到紧要处、用在“刀刃”上。

（二）山东省预算绩效管理经验

在实施预算绩效管理“改革攻坚年”和“扩围提质年”的基础上，山东省积极开展“预算绩效管理创新提升年”活动，围绕建设“三全”体系，明确16项改革任务。开展财政运行综合绩效评价试点，增强财政运行可持续性，创新修订指标体系，引导部门单位增强主体责任。选择部分项目开展成本效益分析试点，建立支出标准，实现财政资金节本增效。将县级作为预算绩效管理改革的“主战场”。积极推进政府采购、政府购买服务、政府与社会资本合作（ppp）、政府投资基金等领域绩效管理，更好地撬动社会投入，增强政府公信力。

（三）浙江省预算绩效管理经验

浙江省以建设变革性财政组织为抓手，坚持做到“小切口、大牵引”，构建起全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。从“块式管理”向“链式管理”转变，强化事前绩效评估工作机制，从“被动买单”向“主动服务”转变，实现机制创新新突破。聚焦财政政策，以绩效审查引领迭代升级，建立可量化、可衡量、可比较的部门整体绩效指标体系，并与行政绩效考核目标相融合，实现管理效能新突破。坚持目标导向，以提升评价规范性为目标，注重提炼实践经验，及时将评价工作成果转化为指标体系，推动绩效评价科学合理、细化量化、可比可测，实现标准体系建设新突破。积极探索实施数字化评价，打造绩效评价标志性场景应用，不断提升评价效率，实现数字赋能新突破。

（四）江西省预算绩效管理经验

江西省重点强基础、优机制、硬约束，构建起具有本省特色的“三全五有”全面预算绩效管理体系。构建“1+N”制度体系和“3+X”指标体系，以构建制度和指标双体系为抓手，夯实预算绩效管理基础。推动“三段两关一体化”的“3+2+1”深度融合，将预算绩效管理贯穿于预算管理全过程，覆盖事前、事中、事后三阶段，实现预算绩效管理全生命周期融合，严把绩效编审和应用关口，实现预算绩效管理目标和结果的有效融合，将绩效管理系统嵌入预算管理一体化系统，实现信息深度融合。抓好内部管理和外部监督，内外发力，在压实预算绩效管理主体责任的同时接受社会监督，强化问责追责机制。

（五）深圳市预算绩效管理经验

深圳市积极构建“三全一体”的预算绩效管理体系，强化预算绩效信息公开，加强与相关部门沟通交流，强化预算绩效管理社会监督，建立多方协同联动机制。关注部门和单位整体运行成本和履职效率效能，保证绩效管理融入项目库管理全流程，建立全过程一体化预算绩效管理新链条，建立起以预算绩效为重要导向的预算分配体系，改变资金分配的固化格局，完善全面覆盖、多个领域的绩效管理创新体系。打破数据不共通所造成的“数据孤岛”问题，积极建成预算与绩效相融合的智慧型信息系统，加快推进绩效指标和预算指标在项目库“三库两区”同步流转。

四、预算绩效管理提质增效政策建议

（一）加快制度体系建设，夯实绩效管理制度基础

一是加速推进预算绩效管理立法，健全和完善法律法规。《预算法》和《预算法实施条例》作为指导和规范预算绩效管理工作的上位法，在预算绩效管理工作的施行过程中起着统领全局的作用。应按照法规规定，加快研究设立如《预算绩效法》，作为预算绩效管理的上位法，明确预算绩效管理的重要内容和具体做法，进一步夯实预算绩效管理法律基础。二是健全预算绩效管理工作制度。统筹谋划预算绩效管理，对绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等加以规范，保障预算绩效管理与预算编制、执行、监督的有效衔接。压实预算绩效管理主体责任，建立上下协调、部门联动、层层抓落实的工作责任制，积极推动各级财政部门不断健全完善预算绩效管理制度体系，强化部门预算绩效管理意识和理念，促进提高预算绩效目标编制质量。

（二）完善问责保障机制，建立动态监管体系

一是建立完善绩效问责保障机制。定期评选预算绩效管理业务成果突出的单位和部门，采取一定地激励措施，适当放宽成果突出单位的自主决策空间，将工作任务与经费预算相挂钩。进行预算编制时充分利用绩效评价结果，开展年度编制工作及审核各单位预算时也应将绩效评价结果作为重要依据。二是建立动态财政绩效监管体系。推行财政核心业务一体化信息系统建设，不断加强对财政主体业务的动态监管体系覆盖，整体协同推进资源的最优配置，最大化资金产出效率。财政部门要明晰自身负有的绩效管理主体责任和绩效管理监管责任，不断探索互联网技术在绩效管理工作上的创新应用。

（三）引导并规范第三方机构参与预算绩效管理

一是鼓励市场主体通过如招投标和政府采购等方式，引导独立第三方机构参与预算绩效管理业务，明确第三方机构应具备专业评估资质、专业知识和能力，且能按照公平、公正、公开的原则开展预算绩效评价业务。预算部门或单位在委托第三方机构参与事前绩效评估及绩效目标审核、绩效评价或评价结果复核、绩效指标和标准体系制定、预算绩效管理相关课题研究等工作时，着力抓好财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》的贯彻实行。二是加强对第三方机构的工作指导和培训讲解，做好预算绩效管理政策宣传和解读，推动预算绩效管理工作细化落实。建立有关部门结合实际工作需要，制定引入第三方机构参与本部门或本地区预算绩效管理工作的具体要求。强化对第三方机构从事预算绩效管理业务的服务保障培育引领，根据实际工作需要及时研究并完善有关政策要求和工作标准。三是加强对第三方机构的监督管理，对其执业质量进行监督检查，并将检查结果面向社会公开，以期达到推动加强预算管理、提高财政资金使用效益的目的。建议组建全国性的绩效评价协会，依靠协会力量协调组织预算绩效评价工作。

（四）夯实基础建设体系，提高预算绩效管理效率

一是加强人才队伍建设。加大对各级各部门预算绩效管理人员的培养力度，采取多元化人才培养方式如“传帮带”、组织专业培训等，提高人员整体水平，打造高素质专业预算绩效管理人才队伍。提高预算绩效管理工作的准入门槛。二是完善考核激励机制，激发绩效管理人员的工作热情，提高预算绩效管理工作效率。在引入第三方机构参与预算绩效管理工作时，应健全委托机制和遴选机制，认证机构人员的工作能力和信誉。三是积极推进“数字财政”。合理利用数字财政、云平台及大数据等，不断创新绩效评价的流程、方法及工具，提高绩效评价的质量和效率，开发财政支出绩效管理信息系统并将其融入预算管理全过程。