守常 应变 迎新——基于两个规划比较的档案资源体系建设解读

■ 王洁菲

“十四五”时期是推进档案事业高质量发展，适应国家治理体系和治理能力现代化要求的关键时期。档案资源是国家经济和社会发展的战略性信息资源，作为“十四五”时期档案事业发展的纲领性文件，《“十四五”全国档案事业发展规划》从“档案资源收集范围”“档案资源质量管控”“馆藏档案结构”“档案资源数字转型”等方面提出了“十四五”期间档案资源体系建设的前进方向，同《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中档案资源体系建设的规定内容相比，既有常量又有变量，同时又提出新任务、新内涵、新走势。档案资源体系建设在“十四五”期间应用好变与不变的辩证法，把变与不变有机统一起来，认识与把握不变中有变，变中有不变。

一、常量:两个规划档案资源体系建设的同调

（一）档案资源收集范围的全面收归

“应归尽归，应收尽收”原则贯穿于我国档案事业的发展过程中。《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（2006年12月18日国家档案局令第8 号发布）和《各级各类档案馆收集范围的规定》（2011年11月21日国家档案局令第9 号发布），分别要求各类档案要“应归尽归”，又于2012年12月发布了10 号令（《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》），要求“应收尽收”。《旧规划》与《新规划》在此基础上，都将档案资源“应归尽归，应收尽收”作为发展目标之一，要求档案的移交进馆依法合规，加大档案征集力度，而且从发展成效上来看，“十三五”期间全国档案馆藏较“十二五”末增长38.9%，馆藏更加丰富、齐全、完整，为“十四五”时期的档案资源体系建设发展打下了扎实的基础。

“十三五”期间，“应归尽归，应收尽收”涉及到社会发展的各个领域。河北省为做好申办2022年冬奥会档案工作，“及时将省申奥办筹备时期的档案搜集齐全，做到应归尽归，”[1]为党和国家、为奥林匹克运动留下丰厚的文化遗产和精神财富。宁夏回族自治区石嘴山市档案馆认真梳理涉改单位需移交的档案名单，加强对各门类档案的清点，确保档案应收尽收、应归尽归、应交尽交、应接尽接。在十三五规划的收官之年，发生的新冠肺炎疫情，各级档案馆在做好疫情防控的同时，进一步增强大局意识、服务意识，主动参与疫情防控指挥部的档案收集工作，明确文件材料收集归档范围及要求，对各防疫工作组产生的文书档案、声像档案、实物档案进行全程收集，努力做到应收尽收、应归尽归。

（二）档案资源管控生态的体制健全

档案记载着党和国家各项工作和人民群众各方面的情况，承载着资政、存史、育人的作用，是促进我国各项事业科学发展、维护党和国家及人民群众根本利益的重要依据。《旧规划》与《新规划》都是在当前党中央思想的全力统筹下，贯彻党中央的重要会议精神与重要政策的基础上制定出来的。

《旧规划》在党中央思想的指导下，指出必须坚持把牢方向、着眼大局。坚持正确的政治方向，把高度的政治自觉和强烈的政治责任贯彻到档案工作始终，紧紧围绕党和国家工作大局推进档案事业发展。《新规划》在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，明确指出要“坚持党的领导。牢记档案工作的政治属性，提高政治站位，增强政治自觉，把党的领导贯穿档案工作全过程、各方面，确保档案工作正确方向。”因此在档案保管、开发、利用、宣传上应把政治标准放在首位，从政治上考量，强化政治把关，注重政治效果，在服务党和国家中心工作中尽到政治责任。“十三五”期间我国档案事业管理体制发生了变革，但“统一领导，分级管理”的原则永恒不变，无论是改革前的局馆合一，还是当下的局馆分设，各级各类档案馆始终以为党管档、为国守史、为民服务为己任。

此外，两个规划都强调与广大人民群众切身利益相关的民生档案的重要性。《旧规划》档案资源“为民服务”的思想体现在“档案资源更加齐全完整、丰富多元，覆盖人民群众的档案资源体系更加完善”；《新规划》体现档案资源“为民服务”的思想为“坚持档案工作为了人民，依靠人民，建设覆盖人民群众的档案资源体系”。努力建立覆盖人民群众的档案资源体系，其中就包括通过积极指导民生档案的管理，“建立健全民生档案管理的法规和制度，严格归档制度，调整档案收集范围，”[2]确保民生档案的齐全完整。国家档案局与有关部门配合，相继发布了《村级档案管理办法》、《城市社区档案管理办法》、《婚姻登记档案管理办法》等与民生密切相关的部门规章和规范性文件。在这一系列法规规章的推动下，实践过程中我国民生档案的管理工作逐渐有了起色。例如，浙江全省有456 个农民专业合作社和农业产业化龙头企业建立了档案，为2000 多户三峡移民、2 万多户滩坑移民建立了完整的档案，普遍建立了集体林权制度改革档案并及时接收进馆。

（三）档案资源建设方向的守史记忆

当前多元治理的社会格局，我国档案资源体系逐渐改变传统上的一元体制，而变得多元化；建设重点逐渐从高层、宏观转向基层、微观。在整个社会中，除国家所有的档案外，非国有档案也在大量产生，“国有、非国有档案资源并存，互为补充，共同构成我国档案资源的整体。”[3]《旧规划》和《新规划》在我国档案资源体系建设方面均强调了国有档案资源和非国有档案资源这两个组成部分的管理问题。

一方面，对国有档案资源的收管上，《旧规划》强调对推动国家重大科学工程等档案工作的监督指导。《新规划》体现在“开展国有档案资源普查，基本摸清国有档案资源家底”“研究推动重要职能部门和国有企业档案……的专业档案依法有序及时进馆”等。我国国有档案资源是国家和民族一切社会活动的真实记载，是我国民主政治和经济建设的有力见证，是其集体的记忆工具。

另一方面，对非国有档案资源的收管上，《旧规划》体现在“加强对非国有企业档案工作的指导”“继续推动村级建档，探索‘村档乡管’模式”等。《新规划》体现在“研究探索非国有档案资源登记制度”“进一步规范村、社区建档工作”“鼓励社会和个人向国家档案馆捐赠档案”等。在我国当前的档案工作中，家庭档案、社群档案、民生档案等新领域相继出现，档案工作在更深层次和更广范围内面向社会、源于社会、服务社会。

此外，档案记忆工程的推进，对于记录国家发展历史轨迹以及广大人民群众的生活轨迹起着重要的推动作用。《旧规划》与《新规划》均有提到，《旧规划》提出要开展口述历史档案、国家记忆等工作。《新规划》强调“实施新时代新成就国家记忆工程”，并且特设专栏项目，归纳“记忆项目”“专题目录和数据库”“宣传展示”三块内容，鲜明具象。“十三五”时期，我国各级各类档案馆推出了具有研究和展示价值的记忆工程，许多地区档案馆还推出了与国家形势有关的脱贫攻坚、抗疫等记忆工程项目，例如广州市档案馆开展“口述历史——抗‘疫’战士”记忆工程，全面展现本市人民积极参与疫情防控的图景。浙江湖州市档案馆在全面建成小康社会的决胜之年推出“三美”记忆工程，联合开展“小康路上湖州美丽乡村”纪实活动等。

二、变量：新规划档案资源体系建设的变数

（一）思想出新，把控质点

习近平新时代中国特色社会主义思想是“十三五”时期产生的新思想、新理论。及时制定和部署与新时代新思想相适应的战略规划和目标对于档案事业发展至关重要。因此，《新规划》“档案资源体系建设”内容当中也极其强调“加强国家重大发展战略等重点领域档案收集工作”“着力全方位收集反映党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史的档案材料”。

在党的十九届五中全会上，习近平总书记指出：“经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求。”档案事业作为国家发展事业的重要组成部分，而档案资源体系建设作为档案事业的基础性工程理应顺应形势、源于实践，推进高质量发展。《新规划》档案资源体系建设聚焦高质量发展体现在单独将“加强档案资源质量管控”作为其主要任务之一。从提高归档文件质量到提升内容管理水平再到档案专题数据库建设、定期开展保管到期档案鉴定处置工作，从前端控制到过程管理，都贯彻着质量管控的相关要求。

（二）技术出鞘，把握融点

当今社会“数字化创立了数字疆域，网络化使得数字疆域快速扩张，智能化为数字与实体世界融合提供指挥棒。”[4]“十三五”期间大数据、区块链、云计算、5G 移动开发等新兴技术相继广泛应用于档案工作，信息化浪潮对档案资源体系建设带来了深刻的影响，“数据化”接力“数字化”，迫切需要构建新型档案资源体系，以适应其演变过程。“十三五”期间，国家档案局也相继发布了《录音录像档案数字化规范》（DA/T 62-2017）、《录音录像类电子档案元数据方案》（DA/T 63-2017）、《政府网站网页归档指南》（DA/T 80—2019）、《纸质档案数字复制件光学字符识别（OCR）工作规范》（DA/T 77-2019）、《电子档案存储用可录类蓝光光盘（BD-R）技术要求和应用规范》（DA/T 74—2019）等标准规范，以适应新技术环境下的档案形态的变化。

《新规划》单独将“加快档案资源数字转型”作为档案资源体系建设的重要任务之一，并且明确“逐步建立以档案数字资源为主导的档案资源体系”，重视文字识别和语音识别等数字化成果技术，在对传统载体档案数字转化率的规定上也相较《旧规划》有了更高的要求。

（三）大事涌现，健全机制

“十三五”期间，我国发生了许多重大活动和突发事件，这些重大活动和突发事件档案是我国档案资源不可或缺的组成部分，记载着我国改革开放和现代化建设的众多成绩。2020年6月修订的《中华人民共和国档案法》明确要求“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制”，使建立健全突发事件档案的管理工作机制成为一项法定要求。

《新规划》当中非常突出重大活动和突发事件档案的管理工作，重视重大活动、突发事件应对活动档案工作机制的健全，重大历史事件、重大活动、突发事件应对活动等档案专题数据库建设等，并且特设专栏，实施新时代新成就国家记忆工程，要求开展记忆项目，建设专题目录和数据库，并进行宣传展示。

三、新量：新时期档案资源体系建设的新潮

为了实现“到2035年，档案资源建设质量进入世界前列”的战略目标，“十四五规划”关于档案资源体系建设提出了新要求，要求其“政治站位”站出新高度，讲好中国故事、“质量管控”管出新思路，协同多元力量、“记忆工程”构出新篇章，立足实践实情，推进“十四五”时期档案资源体系现代化，为2035 愿景规划的实现提供基础。

（一）“政治站位”站出新高度，讲好中国故事

在政治方向上，在中国共产党建党百年之际，习近平总书记作出重要批示：“加强党对档案工作的领导。”档案资源体系建设过程中要提高政治站位，牢记“档案工作姓党”的政治属性，将加强党对档案工作的领导融入档案资源体系建设的全过程、融入到档案记忆工程项目建设的具体实践中。在推动主题教育学习上，“十三五”期间，“不忘初心，牢记使命”主题教育档案文献展，吸引了全国各地的人们来参观。“十四五”时期，全党开展党史学习教育，档案部门要在党史学习教育中勇于“唱主角”。习近平总书记在对档案工作作出的重要批示中指出：“要把蕴含党的初心使命的红色档案保管好、利用好。”红色档案承载着红色基因，蕴含着党的初心使命，要把这一部分档案管好用好，讲好中国故事。

（二）“质量管控”管出新思路，协同多元力量

高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国社会各方面发展的主题，档案资源体系作为档案事业的基础性工程，也要聚焦高质量发展，而档案资源体系高质量建设是质量和数量的统一。

从数量上来讲，要不断丰富档案馆馆藏，有效落实“应归尽归，应收尽收”要求。首先，要拓宽档案收集范围。各级机关、企事业单位的档案室要依法按期向国家档案馆移交档案，各级档案馆要根据国家档案归属和流向有关规定及时接收进馆档案。其次，要加大征集力度，特别是重大活动和突发事件档案的收集，重大活动和突发事件的档案收集越及时、越全面、越丰富，越有利于展现中国共产党领导，越有利于集中体现中国人民万众一心、同甘共苦的团结伟力。

从质量上来讲，要确保档案资源内容质量、档案资源体系建设过程规范。首先，要遵循系统性和战略性原则。档案资源体系建设要有一定的前瞻性，一方面，对各级档案馆藏档案资源进行科学定位、整体规划、总体布局；另一方面，要合理规划、突出重点、特色各异。其次，确保管理过程的规范化制度化，遵循统一的标准规范。一方面，做好进馆前、保管到期档案的鉴定工作，确保档案馆藏档案的质量。另一方面，突破档案资源组织过程中技术的“卡脖子”环节，为档案资源的互联互通、资源共享，完善档案资源利用体系奠定基础。

（三）“记忆工程”构出新篇章，立足实践实情

记忆承载着历史，是一个国家、民族共同的精神财富和文化纽带，档案“记忆工程”的实施更有利于这些档案记忆的固化保存以及多元化呈现。

一是要加强横纵双向合作，合作既有利于更大范围、更深层次地保护档案，也有利于优劣互补。一方面，要加强纵向合作，建设高集成化信息平台，加强与其他相关地区和国家的对接交流、团结协作，集成多地区多国家的“记忆工程”网站链接，方便用户查询、了解当前有关“记忆工程”项目。另一方面，要加强横向合作，记忆工程的实施牵涉面广，仅靠档案部门是不够的，需要“由政府出面牵头，组织、协调各相关部门、各学科专家学者共同参与实施”[5]，此外，还需要动员全社会的力量，共同构建和完善覆盖人民群众的档案资源体系。

二是要规范档案“记忆工程”建设规范，科学的理论指导可以对实践工作起到指导和规范等作用。首先整体遵循《保护文献遗产的总方针》，其次鼓励形成具有当地特色的地区和国家纲领性文件，形成地方的权威性和号召作用。

三是建立档案“记忆工程”专题数据库，不断丰富数据库资源，提高数据库资源质量。一方面，加大对资源的挖掘和整理，建设更多具有特色的专题数据库、地区数据库等，使档案“记忆工程”的成果得到更多展示[6]；另一方面，采用统一通用的数据格式，避免格式转换时出现数据丢失的情况，确保数字化文献资源的质量和阅览的清晰度。