共同富裕的改革路径与推进逻辑

万海远

(北京师范大学 经济与工商管理学院/中国收入分配研究院， 北京 100875)

党的十九届五中和六中全会对扎实推动共同富裕作出了重大战略部署，并提出到2035年共同富裕取得更为明显的实质性进展、到2050年基本实现共同富裕的远景目标。党中央在新发展理念下强调共同富裕目标，并明确具体的时间表，说明这对于经济社会发展全局的重要性，说明党中央把共享发展摆在一个前所未有的高度，代表新时期国家改革发展转型的重要标志。当前我国进入民生政策体系建设的关键时期，对民生福祉提出了更高要求，因此要不断改善民众生活、提升社会公平、促进共同富裕，从而高质量践行社会主义制度优越性[1]。

在实质性推动共同富裕的背景下，就不能满足于把共同富裕作为一种理念来看待，而是要扎实制定政策、明确路径、细化实施方案来推动共同富裕。2021年5月，中共中央、国务院印发了《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，提出了共同富裕的总体要求和工作原则，下一步在全国层面上需要继续做实具体实施方案。政策上要推动共同富裕工作，离不开起码的路径目标和手段措施，故在新时期扎实推动共同富裕的起步阶段，准确把握共同富裕的逻辑导向与推进路径具有重要意义。

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。本文回顾我国共同富裕的改革路径，从问题导向型、横向领域型和纵向结合型角度，分析我国共同富裕的改革模式，总结在推进共同富裕过程中的政策经验，并指出下一步继续推进共同富裕的思路方向。在高质量发展理念下，唯有坚持不断改革发展，坚持以人民为中心的发展思想，才能在促进全体人民共同富裕的道路上行稳致远。

一、问题导向型改革路径

正视问题事实、客观审视当时所处的发展阶段，是中国在不同时期找到发展改革之路的根本原因，之后直面矛盾并出台针对性政策，由此不断促进全体人民共同富裕。改革开放之后我国收入差距不断扩大，进入新时代后我们也认识到城乡区域差距较大、民生领域发展还有短板，这体现了我们正视和解决问题的勇气。之所以我国共同富裕能取得举世瞩目的成就，靠的就是理性认识共同富裕领域中的矛盾和问题，靠的是始终解决人民群众急难愁盼问题的不懈追求，从而不断推进全体人民共同富裕[2]。我们坚持问题导向型推进路线，把迈向共同富裕过程中出现的问题作为发展中的挑战，并通过持续改革来正面解决。在共同富裕的长期目标下，制定中长期规划并明确短期政策目标，由此采用务实办法并逐一解决过程中的各种问题，摸着石头过河，从农村到城市，从提倡市场收入到提供政策保障，从先富后富再到共同富裕。按照时间顺序，本文大致把改革开放后的政策历程分为五个阶段，但这种分段也不是绝对的，不同时期会存在反复，不过大致观察这五个阶段的主要政策历程仍然是可能的。

(一)恢复按劳分配制度

1978年前后，邓小平多次提出要贯彻执行按劳分配原则，四次“按劳分配”的理论研讨会批判了“左”的思想和路线，这对于逐渐恢复按劳分配制度起到重要作用。1978年，《贯彻执行按劳分配的社会主义原则》和《实践是检验真理的唯一标准》等文章，把关于按劳分配的大讨论推向高潮，使个体私营经济合法性得以逐渐恢复。之后国务院印发了《关于实行奖励和计件工资制度的通知》，以打破分配上的平均主义，这是“文革”后第一个体现“按劳分配”原则的中央文件，“个人消费品只能按劳动而不按政治、按资格来分配”的原则被确立。人们被禁锢的思想得到解放，从按劳动数量分配逐渐发展到按劳动质量及技术熟练程度来分配，包括报酬上应当有必要的差别、把劳动报酬同劳动成果直接联系起来等，也逐渐进入党中央的正式文件中。

中央进一步坚决贯彻执行不劳动者不得食，各尽所能、按劳分配的原则，确定职工劳动报酬只能是按劳分配，同时还强调“否定劳动报酬差别、否定按劳分配，就是否定社会主义”。此后，职工劳动工资快速增长，这也刺激了个体通过劳动来积累私人财富的积极性。之后，按技术熟练程度分配等也逐渐成为现实，由劳动数量和质量差别而导致的收入差距被接受，因劳动积累而出现的私有财产也逐渐被承认，由此开启了我国共同富裕之路。20世纪80年代新一轮的改革实践从放开农业经营开始，家庭联产承包责任制允许劳有余力的农民“交够国家的、留足集体的、剩余自己的”，允许农民把剩余农产品通过自产自销方式流通到城镇，并通过交易获得额外的私人收益，由此农民经营性收入快速增长，农民财产也日渐提高。特别是在劳动力迁移制度放松后，允许农民带粮入城、允许城镇居民收入提留并从事商业活动，不再简单地把商品交易活动归类为投机倒把行为，由此刺激了民营企业飞速发展。应该说，从允许私营个体就业到出现劳动力雇佣，到经营利润随之出现，按劳分配制度也就逐步形成。

(二)提倡市场收入

20世纪90年代初期按劳分配更多是面向职工，在商品经济日益发展和私营经济活力不断迸发的背景下，私营企业和集体经济却仍然受到明显束缚。从20世纪90年代开始，党中央提出各类企业效益要实现市场化决定，企业效益与工资水平直接挂钩，同时工资价格也由劳动力市场决定。党的十四届三中全会提出，个人收入分配要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。此后，在吸收1956年和1985年这两次工资制度改革经验的基础上，1993年进一步对机关事业单位进行市场化改革，鼓励事业单位实行企业工资制度，自主经营、自负盈亏。为适应市场化转型，1994年颁布第一部市场经济条件下的《中华人民共和国劳动法》，规定了企业是工资分配主体，实行自主分配，用人单位根据本单位生产经营特点和经济效益，自主确定本单位的工资分配方式和工资水平。此后，劳动激励明显增强，个体间工资水平差异也被迅速拉大。总体来看，20世纪90年代共同富裕改革的根本方向，就是要建立社会主义市场经济体制，充分激活各级企业主体活力，提倡市场化收入决定机制。

2001年中国加入世界贸易组织以后，以先进技术、前沿管理、丰裕资本著称的外国生产要素也加入到市场经济分配中，同时伴随城镇职工以辛勤劳动、农村居民以剩余农业经营产品参与市场交换和分配的过程，由此进一步刺激了人们财富积累的积极性，居民收入也加速提升。党的十六大报告明确提出，确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，这是我国收入分配方式的一次重大突破，它解决了生产要素不能参与分配的问题，激发了各类生产要素助力共同富裕的历史性进程。在以经济建设为中心的战略方针下，党的十七大进一步提出企业是市场的主体，要完善市场分配机制，坚持发展非公有制经济与保护私有财产同步推进，鼓励居民从市场中获得各种财产性收入。总的来看，该时期推进共同富裕的总体方针就是市场化改革，坚定放权分权，提升企业和用人单位自主权，提倡无论是个体还是企业都要尊重市场经济规律，融入市场并提倡市场化收入，发挥市场在资源配置中的基础性作用，应该说市场化改革创造了中国经济增长的奇迹，共同富裕之路也进入快车道。

(三)增加政府保障

在提倡市场收入、提高国民收入的同时，2000年后我国收入差距也快速扩大，并积累了一些社会矛盾和不公平问题。应该说，强调市场在资源配置中起基础性作用，并非刻意忽视市场失灵的可能性，市场化改革也不能忽略政府的关键作用。党的十五大明确提出，坚持效率优先、兼顾公平，此后，党的十六大转向初次分配注重效率、再分配注重公平。中国特色社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用，市场作用和政府作用的职能不同，应该各有侧重。其中，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化基本公共服务，保障公平竞争，弥补市场失灵。尤其是要完善收入分配制度，处理好政府、企业、居民三者分配关系，后来伴随政府所得比重的不断提升，政府也显著增强了社会保障和再分配的力度。

近年来我们越来越重视政府的调节作用，尤其是倾向性地补充了政府调控手段和加大了再分配力量。2008年修订劳动合同法，明显加大了对劳动者的保护力度。近几年个人所得税经历了两次大的调整，2011年显著调整起征点，2019年进一步综合计征、附加扣除和税率调整，由此成为促进共同富裕的重要工具。同时，政府财政职能显著转向民生保障领域，对社会民生服务投资和全生命周期公共服务支出力度都大幅加大，划转更多国有资本利润到社保基金。社会保障体系则提供了市场运行的最后安全网，2014年国务院印发了《社会救助暂行办法》，以最低生活保障为代表的城乡社会救助体系基本建立，针对老人、儿童、残疾人等特殊群体的福利制度也不断完善。2015年中共中央、国务院印发了《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求举全国之力消除现行标准下的绝对贫困，到2020年底我国成功打赢脱贫攻坚战，2013—2020年，中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元[3]，体现了政府在促进和保障最低收入者迈向共同富裕过程中所发挥的关键作用。

(四)规范分配秩序

在党的十六大和十七大期间，虽然居民收入与财富水平快速提升，但是不同群体间的不平衡发展问题突显。市场化领域的分配秩序混乱，再分配政策规模偏小，无法扭转初次分配结果，个别再分配政策没有缩小收入差距等。这些都与收入信息不清、分配秩序混乱有较大关系，其中部分居民存在不合法、不合理收入来源，垄断收益、腐败收入、灰色财产等问题明显存在。特别是市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益现象较多，市场规则不统一，市场分割明显，地方保护主义推高地区差距。总体上市场竞争仍不够充分，阻碍优胜劣汰和引致少数人畸高不合理收入的因素较多，市场经济失灵和部分政策失效等问题凸显，亟须在源头上规范收入分配秩序。

2012年党的十八大之后，党中央逐渐把政策调控核心转移到分配秩序上来，并把规范分配秩序提高到与收入增长、财富分配同等重要的位置。2013年国务院出台了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，文件侧重从优化分配秩序出发，把资源定价中的价格准则、初次分配的市场规则和再分配政策中的调控法则单独列出，并从根本上规范市场分配秩序，如明晰市场资源产权、禁止侵占公共资源，以及反腐败改革等一系列的分配秩序规范政策。2016年国务院出台了《国务院关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，再次强调要规范市场经济环境下的分配秩序，以纠正底数不清、政策方向不明和分配秩序混乱问题。在腐败案件存量还未清底、增量仍有发生的情况下，党的十九届六中全会再次强调“要坚持全面从严治党”“坚持取缔非法收入”，努力在源头上规范初次分配秩序，并提升再分配过程中的政策公平性，以增强人民获得感、幸福感和安全感。

(五)促进共同富裕

在从站起来、富起来到强起来的历史征程中，我们始终将实现共同富裕的根本目标贯穿于党和国家发展的各项事业，并作为自身的价值追求，因此具有稳定的改革主体与持续的改革动力。虽然共同富裕目标在短时间内难以完全实现，但是我们不忘初心、牢记使命，并一以贯之，始终坚持。应该说问题导向型的改革路径和政策措施，离不开实现共同富裕的根本目标。实现高质量共同富裕是一个动态过程，是一个客观的物质积累过程，需要按计划分步骤地进行，因此在不同时期体现不同的特点，并且随着生产力发展也侧重解决不同时期的特定矛盾和主要问题[1]。在解决通往共同富裕道路的各种矛盾和问题过程中，共同富裕的标准和内涵也不断丰富，体现了从低层次到高层次的过程富裕。

在共同富裕的具体实现路径上，最早在中共一大通过的中国共产党纲领中明确提出消灭社会阶级区分，实现人人平等。后来在新民主主义革命时期党的根本政策是“废除资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料”，带领广大农民“打土豪、分田地”，实行“耕者有其田”。自改革开放以来，党团结带领人民实施了大规模、有计划、有组织的扶贫开发，党的十八大以来更是推进了史无前例的脱贫攻坚行动，并在2020年底使现行标准下的贫困人口全部脱贫。在主要问题和基本矛盾发生改变后，党的十九届五中全会进一步细化推进共同富裕的“两步走”战略，要求到2035年共同富裕取得更为明显的实质性进展，到2050年基本实现共同富裕。应该说，在促进全体人民共同富裕的目标导向下，我们始终把推动社会分配、促进人人平等作为立党之本，并不断实现更高标准的共同富裕目标。

二、横向领域型改革路径

过去我国共同富裕政策不断健全，逐步建立起以税收、社会保障、转移支付和基本公共服务为主要手段的政策体系，目前个人所得税、五险一金、企业年金、职业年金、补充医疗保险、城乡居民最低生活保障等社会制度均已建立[4]。总体看，发端于改革开放初期的劳动经营激励和国有企业政策调整，走上了我国共同富裕政策不断前进的改革道路。从统筹工资计划到激励个体工作积极性，从建立早期商品生产分配体系到完善劳动力市场，从适应社会主义商品经济到建立现代市场经济体系，从直接干预生产要素市场到不断完善财政、税收、社保和基本公共服务政策工具，由此建立了比较完备的现代化制度调节体系，并在促进共同富裕方面发挥了积极作用。

(一)优化财政转移支付

在所有政策体系中，一般认为政府转移支付的再分配政策效果最好[5]。一是转移支付的对象主要是贫困、失能、高龄独居的人群，这部分群体收入普遍较低。二是转移支付还为某些特定人群提供补助，也有助于缓解收入分配失衡。三是财政横向转移、区域对口帮扶等，能显著缩小地区间不平衡不充分发展问题。在计划经济年代，国家通过重工业化战略实行经济赶超，财政上也实行“高积累、低消费”的发展模式，因此直接面向居民的财政转移支付相对较低。尤其是，计划经济时期的收入差距非常小，几乎不存在通过转移支付来缩小收入分配差距的问题。后来随着以经济建设为中心战略的推进，企业和个体成为市场分配的主体，私营经济放开后私人财富出现明显分化。所以政策上开始逐渐重视对低收入者、特殊人群的系统性保障需求，最早从社会优抚支出开始，建立病故及牺牲抚恤金，伤残抚恤金，烈属、军属、复员军人退伍生活补助费以及义务兵优抚金的转移制度。同时，进一步增加社会福利支出，完善针对失能、高龄独居、孤儿等老弱病残群体的社会救助体系[5]，如特困人口生活补助、临时救济、流浪乞讨人员救助、农村医疗救助和城市医疗救助，当然也还包括一些专项救助，如医疗救助、自然灾害救助、住房救助、教育救助等。

虽然在20世纪90年代初期形成了针对特殊人群的多种救助政策，但在系统性解决低收入群体的生活保障方面还有较大不足。之后财政转移支付的重点，就逐渐转移到对城乡居民最低生活保障体系的建设方面。1996年构建城镇居民最低生活保障，2006年基本建立农村最低生活保障，同时还建立了其他农村和城镇生活救济体系。目前我国已经建成世界上最大的低收入群体转移支付系统，到2020年底我国城镇居民低保人数超过805万，农村居民最低生活保障支出覆盖人数超过3 620万。近年来我国财政转移力度不断加大，社会福利、社会救助和抚恤等转移支付规模不断提升，享受转移支付的群体不断增加。在支出结构上，政策改革的方向是把更多财力瞄准基础教育、医疗卫生、社会救助等公共服务与社会保护，倾斜性增加与民生紧密相关的各种支出，加大社会保障和就业等民生领域支出，增加对农村和落后地区的教育和医疗投入，使得在“提低”方面具有更加坚实的财力保障。

(二)完善税收调节框架

在计划经济时期，税收主要是公有制内部分配关系的“非税论”，但伴随市场经济转型，税收制度逐渐成为社会主义经济建设的基石。20世纪70年代税收改革的重点是合并税种、简化税制，党的十一届三中全会后，税制改革从“企业基金制”和“利润留成制”开始探索，再到企业承包经营责任制改革以及股份制试点，由此推动单一税制的逐步转变。随着市场经济体制确立，流转税内涵逐渐发生变化，从“产品税”演变为“商品或要素流转税”。同时，与产权制度改革进程相适应，我国所得税和财产税制也逐渐建立。1993年开启大规模分税制改革，所得税比重逐渐上升，税制结构发生根本性变化，特别是城市和农村市场融合，使得税制二元性特征逐渐消失。随着以个体为单位的市场主体扩大，推动以企业或个体为对象的直接税制也开始加速，2008年新的企业所得税法开始实施，实现内外资“两法合并”。此后，国家、企业和个人的分配关系逐渐走向税收分配关系，我国税制体系也从流转税为主的单一税制，逐渐走向以流转税、所得税和财产税相互配合的复合税制体系。

在2016年全面实施“营改增”之后，营业税退出历史舞台，环境保护税于2018年1月正式开征，2021年10月全国人大授权在部分地区开展房地产税改革试点。近年来个人所得税加快推进，房地产税配套措施不断完善，增值税顺利转型，消费税稳中求进，税收体系在促进共同富裕方面的作用更加明显。最早从仅有工商税、工商所得税等为数不多的税种开始，到目前我国建立了涵盖18个税种的现代税收体系。总体看，随着税收结构的调整，我国累退性特征明显的间接税比重持续下降，同时累进性的直接税占比不断提高，税收结构在向着有利于缩小分配差距的方向调整。以“营改增”和房地产税为代表的一系列税制改革稳步推进，减税降费措施有效降低企业税负，综合与分类相结合的个人所得税制度加快推进。站在新的历史发展阶段，未来改革的方向仍然是要降低间接税比重，增加直接税份额及其累进力度，进一步增强税收制度助推共同富裕的调节作用。

(三)建立社会保障体系

我国在20世纪50年代就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，规定企业职工在疾病、伤残、死亡、生育以及养老等方面享有的保险待遇，之后适用机关事业单位的公费医疗也逐步建立，不过存在覆盖范围狭窄、保障层次单一、保障项目不全、缺乏社会共济等问题。1978年后，国家陆续建立以企业为单位的养老保险体系，改革传统的劳动医疗和公费医疗制度①，探索建立失业保险制度，以适应国有企业改革后职工生活保障的需要。党的十四届三中全会后，又建立统账结合的企业职工养老保险制度和职工基本医疗保险制度，改革工伤和生育保险制度[6]。之后社会保障制度进入以政府基本职能为主线的全面覆盖阶段，从局限于国有企业改革的配套措施，提升为覆盖城乡全民的社会保障网络。到2006年左右，初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系框架，实现了由单位和家庭保障向社会保障的转变，也实现了由覆盖城镇职工向覆盖城乡居民、由单一保障向多层次保障的明显转变。

2012年后，我国社会保障制度进入全面深化改革阶段，如推进城乡社会保障制度整合，推进医疗保险关系转移和异地结算，保障流动人口和异地安置退休人员的医疗保险服务，全面实施城乡居民大病保险制度等，特别是建立覆盖全民的养老保险制度和医疗保障体系，这对保障低收入群体生活起到了重要作用。党的十九大之后，又统一城乡居民基本养老保险制度、统一机关事业单位和企业职工养老保险制度、衔接城乡养老保险关系转移接续、建立企业职工基本养老保险中央调剂制度，统一城乡居民医疗保险制度、合并实施医疗保险与生育保险、建立大病保险制度等。目前我国已建成了世界上规模最大的社会保障体系，社会保障对各类群体基本实现了全覆盖，从托底保障、基本保障到补充保障的社保体系也比较健全。总体看应保尽保的目标基本达到，普惠性目标也基本实现。下一步要继续推进养老和医疗保险城乡统筹，加快全国城镇居民医疗保险和新农合并轨，使城乡居民医疗保险面向农村居民和城镇非正规就业居民，要以省(区、市)为单位实施统一的医疗保险政策。循序渐进提高社保基金统筹层次，加快推进基础养老金全国统筹，在全国逐步统一单位缴费费率，缩小低保标准的地区间差异，发挥低保制度对共同富裕的兜底保障作用。

(四)拓展基本公共服务

在计划经济体制下，我国建立起模式简单、平均主义突出和国家包办一切的公共服务体系，这与当时高度集中的政府管制相一致。尤其是公共服务具有很强的单位属性，个人绝大多数行为均依附于所在单位，生、老、病、死基本上均由单位负责，一定规模的单位都开办自己的医院、学校、幼儿园等公共服务设施，为职工提供福利性住房等一揽子社会福利。20世纪90年代在改革开放的影响下，部分公共服务领域对私人部门和社会组织予以开放，同时政府也开始致力于建设覆盖城乡居民的基本公共服务体系，力求更公平地分配公共资源。党的十六届五中全会上首次提出“公共服务均等化原则”，并系统性规划使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标。国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，设计了9大领域80项基本公共服务项目及其标准，并规定了政府作为公共服务供给责任的主体[6]。在2016年3月发布的“十三五”规划中，进一步区分了基本和非基本公共服务，扩大了政府基本公共服务的内容范围，要求提出各区域的最低基本公共服务标准，促进基本公共服务均等化，以助推全体人民共同富裕。

当前我国各项基本公共服务的制度设计日趋完善，基本公共服务法律法规体系逐步建立，覆盖面大大扩展，包括教育、就业、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等。同时，政府基本公共服务支出快速增长，居民享有的基本公共服务水平也在不断提高。过去在以经济建设为中心的发展战略下，地方政府对公共服务的重视程度不够，公共服务处于经济发展的从属地位，不过随着人民对共享发展诉求的日益提升，我国也在加速提高基本公共服务水平。近年来改革重点是改变不同人群所享有的基本公共服务差异，增强基本公共服务内部均等性，缩小人群间和城乡间差距，尤其是加大农村落后地区基本公共服务投入，缩小由财政收入差异而造成的公共服务差异。未来促进共同富裕的重点是，要进一步发挥政府区域间的横向协同作用，使财政资金更多向欠发达地区、薄弱环节和关键领域倾斜，逐步建立起统一的基本公共服务标准，从而显著促进共同富裕。

三、纵向结合型改革路径

除了横向领域型改革路径外，我国也经历了纵向结合型发展历程，从新中国成立初期的人民生活困苦，城乡居民收入匮乏，到改革开放以来城乡居民生活水平的飞速提升，再伴随人群发展差距的持续扩大。在新发展阶段下，国家侧重从提升低收入群体的收入出发，到扩大中等收入群体，并合理调节高收入群体，从而在做大财富蛋糕的同时，又进一步推进全体人民共享富裕。尤其是统筹推进初次、再次和三次分配作用，灵活运用政府、市场和社会手段，同步作用低收入、中等收入和高收入群体，由此全方位多角度促进全体人民共同富裕。

(一)促进城乡居民增收

新中国成立初期我国城乡居民收入很低，1949年城乡人均可支配收入分别仅为95元和44元(以下都为1949年调整的实际人均可支配收入)，大部分居民都入不敷出；到1977年，城乡居民人均可支配收入分别提高到259元和88元；在1949—1977年，城乡居民实际人均可支配收入年均增长率分别为3.6%和2.5%，同期人均GDP增长3.3%[5]。党的十一届三中全会确立以经济建设为中心后，随着社会主义市场经济不断完善，全体人民通过辛勤劳动取得了收入增长的历史性成就。改革开放后我国城乡居民收入强劲增长，到2019年，城乡人均可支配收入分别达到42 359元和16 021元。在1978—2019年，城乡居民人均可支配收入年均增速分别达到7.4%和7.3%，人均GDP增速为8.5%，远超过1949—1977年的人均GDP增速。总体看，我国城乡居民实际人均可支配收入显著增长，1949—2019年的年均增长率分别达到5.6%和5.2%，人均GDP增长率为6.4%，都是人类历史上较为持久强劲的增长时期之一，并极大地提升了全体人民共同富裕水平[5]。

居民收入增长为改革持续推进提供宽松环境，而收入增长背后实际也反映了社会共享的结构性变化。在2008年国际金融危机之前，农村居民收入增速大部分时期都低于城镇居民收入增速，由此也能反映城乡发展差距的总体扩大趋势。我国发展不平衡不充分问题，不仅反映在穷人和富人的纵向分组上，更体现在以城镇与农村身份群体的横向分割上，由此长期形成的城乡二元分割，将城镇和农村分成了差异明显的两个社会。不过在2008年之后，我国农村居民收入增速提升，使得城乡发展差距持续缩小，尤其是2013年“提低、扩中、限高”战略实施以来，城市和农村的组间差距在明显下降，使得以城乡身份为特征的群体性分割明显减弱。可以说，农村精英的迅速崛起和城乡身份群体分割的持续下降，使得调控政策可以从城乡等碎片化的横向领域，走向瞄准收入水平本身的纵向指标上来，这是推动我国共同富裕政策转型的重要契机。

(二)提升低收入群体收入

从“八五攻坚”计划开始，我国就开始了大规模有计划的脱贫攻坚行动。改革开放以来，在体制改革、经济增长和劳动力流动的带动下，我国实现了从普遍贫困、区域贫困到基本解决贫困的转变，扶贫思路也实现了由“救济式”到“开发式”的转变。过去的减贫实践及经验表明，简单输血式扶贫模式有较大局限性，因而造血式的扶贫模式应运而生，通过产业扶贫、就业帮扶等手段，实现低收入者可持续增收。同时，政府稳定增加了兜底保障力度，扶贫开发战略也由以前的区域瞄准转向更小范围的整村推进，对不同群体也提出针对性的扶贫政策。在经过多年扶贫攻坚后，贫困线附近人口基本脱离了贫困，剩下不少贫困人口属于深度贫困和长期贫困，剩余贫困人口更为分散，因此2013年中央进一步提出了精准扶贫战略，实行精准识别、精准帮扶和精准脱贫，从而实现到2020年贫困人口全部脱贫。

当前我国还是以中低收入为主的分配结构，推进全体人民共同富裕的最本质内容，还是要促进低收入者收入增长，重点还是农村低收入群体[7]，因此统筹城乡发展、提升农村低收入者收入，是推进共同富裕的最主要措施。建设农村富民产业是农民增收的重要渠道，是支持农民增收的重要手段，目前政策上在积极吸纳各类社会资金参与农村开发，建立农业灾害补偿机制和市场风险补偿机制。近年来，政策上在大力完善就业创业政策支持，推动形成农村产业发展和农民增收相互促进的新局面，进一步激发农村内部发展新动能，促进农村居民收入增长。在消除现行绝对贫困后，未来要尽快推出农民收入倍增计划，在乡村振兴战略下畅通城乡要素双向流动，培育乡村特色产业，引导农民灵活就业。同时，要继续加大农村在民生领域的财政支出，增加对农村落后地区的教育和医疗投入，进一步增强对特殊困难群体的倾斜，完善最低生活保障和社会救助标准的动态调整机制，研究建立农村老龄人口生活补助制度，让更多低收入群体共享改革发展的红利。

(三)提升中等收入者比重

中等收入者是产业结构转型升级的主要途径，也是居民消费增长潜力的重要来源。改革开放初期我国居民收入总体偏低，中等收入者比重也不高，其中大部分都是私营企业主或自由职业者，通过企业经营和倒买倒卖使一部分人成为中等收入者，故简政放权、支持小商小贩的就业条件和改善营商环境就非常重要。在2008年金融危机前后，大部分中产群体是受过良好教育、在外资或国有企业工作的白领群体，不过教育、医疗和养老等高昂的生活成本也制约了工薪阶层的财富积累，所以有关教育、医疗和养老等方面的政策需要进一步改革。新时期为提升中等收入群体比重，国务院于2016年印发了《国务院关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，提出技能人才、新型职业农民、科研人员、小微创业者、企业经营管理人员、基层干部队伍等重点扩中群体，并要求在部分省份开展政策试点。

2020年中央在梳理试点地区关于重点群体增收的做法后，把试点地区经验进一步推广到全国。为提升中等收入者比重，政策在创造各种条件提高财产性收入，鼓励居民积累财产，扩大社会财富，以逐渐形成“橄榄型”社会分配结构。尤其是政策上拓宽了居民直接投资渠道，加快金融产品和金融工具创新，同时改善金融服务，构建居民收入来源多元化、风险结构异质化、资产存量组合化的理财平台。未来的改革思路是：要继续赋予农民物权性质的土地产权，实现农地产权的商品化和货币化，促进土地流转并增加农民财产性收入[1]。同时，要加快农民向非农产业有序流动，解决在城市安家落户和获得基本公共服务的市民待遇问题，把新市民生产生活纳入城市发展规划，并提供必要的基本公共服务，促进新市民更好融入城市，防范农民工失业返乡带来收入增长中断。

(四)合理调节高收入群体

近年来我国出现了部分高收入群体，但总的来说比例并不大。国家调节高收入群体的政策目标主要有两个：一是规范分配秩序，防范不合理不合法地成为高收入群体；二是以政策引导方式鼓励高收入群体自愿增加慈善捐赠，并反哺全社会。在规范垄断行业高收入群体时，政策上先是完善国有企业高管“限薪”制度，健全与企业领导人分类管理相适应的差异化薪酬制度，有效控制国企高管薪酬水平。同时也加快垄断行业内部分配制度改革，逐步放宽市场准入条件，逐渐减少行政垄断领域，形成垄断行业的有效竞争格局，从而使垄断行业职工工资逐步与劳动力市场价位接轨。近年来，政策上也明确将垄断收益的大部分收归财政，对留归企业的垄断收益，政府也在严格监督管理。此外，政策上还在不断完善收入和财产监测机制，加大反腐败力度，并限制公权力对经济的干预，从而消除灰色收入的来源。

在调节高收入群体方面，税收政策上也有所调整。如2021年10月试点开征房地产税，继续研究开征遗产税和赠与税，对财富代际传递进行调控，并严防下一代不劳而获就能轻松成为社会财富精英。同时政策上也高度关注技术进步所带来的创造性破坏，重视产业结构背后的包容性增长。第三次分配作为宏观调控的必要组成部分，近期也在补充完善这支不可忽视的力量，因此成为共同富裕的焦点政策之一。不过共同富裕是共建共享的过程，是通过辛勤劳动、合法经营、充分高质量就业来实现，而不是通过劫富济贫、简单财富再转移来实现，因此政策上也强调三次分配不是推进共同富裕的最主要来源[1]。未来推进共同富裕主要还是要依靠各类市场主体的创造力，通过撬动资本活力支持经济增长，促使国民经济走向共同富裕道路。我们是在依法治国背景下来合理调节过高收入，是在保护私有资本和民营企业合法财富的基础上，来鼓励企业或个体的主动分配，由此体现政策激励和引导下的自愿性原则[1]。

(五)收入增长与综合赋权

过去社会政策集中在收入领域内部，然而影响居民生活水平和质量的还有居民福利、公共服务和各种必要的生活支出。虽然收入水平较高，但生活成本高企，居民负担加重，则会很大程度上损害人们的幸福感和满足感，这也是我国中等收入者存在主观认同背离的重要原因。所以近年来的政策重点就不是简单地就工资而工资，也不是仅瞄准收入这个小分配指标，而是侧重从居民收支、财产财富等与民生紧密相关的大领域进行干预。现实中制约全体人民共同富裕的重要原因在于教育、医疗、养老等公共服务数量和质量的供给差异，在于生活成本高涨、资产价格泡沫等家庭支出负担加重带来的生活质量下降，在于个体正当权益或权利的被损害，在于权力参与分配、公共资源被侵占等带来的分配秩序混乱。因此，在促进全体人民共同富裕过程中，近年来政策上特别重视放宽公平正义的调控范围，把视角从个体收入指标扩大到更为全面的综合性指标。

2021年6月，中央发布的支持浙江作为共同富裕示范区的文件就涉及很宽，不仅有物质而且有精神层面的共同富裕，要求全体人民普遍达到生活富裕富足、精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠，实现人的全面发展和社会全面进步。物质层面不仅关注市场化的工资差距，也关注政策调节后的收入差距；除了关注工资和收入流量上的分配，也很关注财产和财富存量上的分配；不仅关注收入领域自身的差距，也特别关注居民公共服务、成本支出和社会福利的差距。精神文明维度就更是跳出了物质层面的框架，包括生态环境、社会安全、精神文化和司法政治等方面，由此一起支撑我国共同富裕理念的主要内涵。总体看，在纵向结合型的改革路径下，政策上不断放宽收入调节范围，把视角放宽到与教育、医疗、养老等与居民收支紧密相关的大领域，从单维收入支出扩大到公共服务、社会福利和精神文明，从而推进全体人民包含物质和精神在内的全面共同富裕。

四、新阶段推进共同富裕的思路逻辑

回顾我国推进共同富裕的行动逻辑，我们之所以能取得共同富裕领域的巨大成就，这与高度重视并积极回应人民关切、正视并积极解决问题有很大关系。我国始终把增进人民福祉作为发展的出发点和落脚点，坚持人民至上，不断解决群众的呼声诉求，在实践中不断提升居民福祉和增加分配公平性，坚守全体人民共同富裕的初心使命[1]。在全面建成小康社会之后，我们乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，现在到了扎实推动共同富裕的发展阶段。

习近平总书记强调扎实推动共同富裕是百年大计，是建设社会主义现代化强国不可或缺的组成部分[8]。为更好满足人民日益增长的美好生活需要，必须把促进全体人民共同富裕作为工作着力点，并在原有政策逻辑的基础上继续提出新的改革思路和办法。

党的十九届四中全会首次把“按劳分配为主体、多种分配方式并存”上升为社会主义基本经济制度之一，党的十九届五中和六中全会更是首次细致规划了共同富裕远景目标，体现新时代下对共同富裕的重大理论和实践创新。新形势下需要站在一个更宏大的视角，通过高质量发展方式去协同推进共同富裕工作。共同富裕是国民经济社会发展的重要组成部分，也是推动经济高质量发展和社会平稳运行的重要保障。从坚持问题导向出发，当前宏观政策重大任务就是要从供需两侧视角来畅通国内大循环，这可以通过推进共同富裕来夯实高质量发展的动力基础。通过更高水平民生保障来刺激居民消费，拉动企业产品需求，带来企业经营状况改善，并反过来促进劳动就业，激发个体创新与创业潜能，提升经济增长潜力和社会活力，由此实现国民经济社会的长期、稳定和可持续增长[1]。基于我国过去几十年的发展改革逻辑，国家需要从优化消费动力、丰富调控工具、全面协调增长等角度，来推动人的全面发展；需要在发展中保障和改善民生，以发展带动全体人民致富增收，并在发展中推进共享，通过共享来进一步推动发展，从而高质量实现共同富裕远景目标。

(一)从收入结果到消费动力

过去国家总体上是把收入增长归因为经济的持续增长，而较少从收入或褔祉提高的角度来理解经济增长问题。同时，过去我们容易把共享发展问题狭窄化，较少从稳定收入增长、扩大居民有效需求、提升经济增长率的视角来理解共同富裕问题。在全球经济增长动力不足、国内结构调整不断深化的大背景下，再加上新冠肺炎疫情和中美战略竞争的影响等，我国经济下行可能呈现常态化，支撑经济发展的三驾马车包括投资和出口等，都难以持续为经济提供稳定增长动力，因此要提振经济就必须更加依赖于消费作为经济增长的动力来源[9]。

从消费促进增长的角度看，居民是否有消费能力取决于收入，居民是否有消费意愿则取决于支出负担扣除后的净收入。提升消费能力和消费意愿都与收入水平紧密相关，因此如何从消费提升角度来看待共同富裕就尤为必要。可以说，优化收入来源结构，增加居民家庭收入，不仅是共同富裕改革的应有之义，更是扩大内需并提振经济的重要途径。

在新时代下，必须把提升居民收入水平、减少居民支出负担、提高可支配收入稳定性，作为新时代共同富裕改革的重中之重，并由此提高居民消费能力，保障居民消费意愿。一方面要增加消费指标来衡量社会分配差距的动态变化，更加重视消费在衡量国民福利增长中的重要性。另一方面要从消费升级角度来探索共同富裕改革切入口，降低生活支出负担的同时增强消费意愿，优化收入结构的同时带动消费质量提升，由此使内需成为经济增长的稳定动力来源。

(二)从事实问题到调控工具

共同富裕要求在发展中保障和改善民生，坚持以发展带动全体人民致富增收[8]，要求在发展中推进共享，并通过共享来进一步推动发展，从而高质量实现共同富裕远景目标。高度重视共同富裕问题，不仅要把收入增长放缓、共享发展差距过大、分配秩序混乱等作为一个个单独割裂的问题来应对，还要以此为契机来解决经济社会发展中的瓶颈问题，要以共同富裕改革为抓手来带动其他领域的改革。不仅要把促进共同富裕作为解决经济社会不平衡不充分发展问题的一个政策工具，更要把共同富裕作为宏观调控和促进经济协调可持续发展工具库中的一项常规性措施。

在宏观调控领域，除了经济上常用的财政政策与货币政策外，需要把共同富裕作为宏观调控的一种手段和促进经济社会发展的一种动力，由此进一步丰富经济社会整体发展的政策调控工具箱。当前我国经济已由高速增长进入中低或中速增长阶段，产能过剩、结构失衡、产品质量有待提高、经济增长需要新动力等一系列挑战摆在我们面前，而这些问题都与共同富裕紧密相关。在大幅提高居民福祉的前提下，就不必再经受产业低质量和低附加值所带来的结构失衡，就不必再走压低劳动工资、依赖大量其他要素投入的发展道路，而是转到依靠消费、人力资本质量和创新驱动上来，由此也从根本上解决当前宏观经济所存在的动力不足等问题。

在新的形势下，财政、货币和贸易政策潜力都容易受到限制，迫切需要我们创新宏观政策调控工具。如在房地产市场波动、资产价格高涨和地方债务扩张的背景下，宏观上通过超量增加货币供给的手段已不可行。受凯恩斯主义的长期影响，过去一直将积极宏观政策等同于财政支出和政府投资刺激的调控措施，使得投资效率下滑，产能过剩严重，民间投资挤出明显，因此在新形势下继续通过财政政策强刺激也不可取。在全球经济增长乏力和中美战略竞争的背景下，欧美主要发达国家和我国都面临着经济下行压力，我国的出口导向政策也很难成为经济的长期主要动力来源。因此，从挖掘改革红利、释放社会动力角度，以共享发展来拓展我国宏观调控政策、丰富调控政策工具就尤为必要。

(三)从独立领域到战略体系

党的十九大报告首次把收入分配体系提升到经济社会六位一体的战略高度，党的十九届四中全会把收入分配列为社会主义基本经济制度，党的十九届五中和六中全会明确提出了共同富裕目标，体现了党中央对收入分配体系作用认识的重大转变，并把共同富裕放在一个更宏大的视角来推进。共同富裕在现代经济体系中的巨大作用至少包括两个方面：一是共同富裕建设能够自成体系；二是它能与其他几个体系完美衔接，并突出共同富裕在有机整体中的独特作用。

在构建适应现代化要求的经济体系中，共同富裕也能与其他五个体系相互配合、整体推进。共同富裕在约束垄断行业高收入、均衡行业收入差距的同时，也有利于建设协同发展的高效产业体系形成。共同富裕在保障要素自由流动、规范收入分配秩序的同时，也能促进统一开放、竞争有序的市场体系。共同富裕在破除城乡分割、缩小城乡收入差距的同时，也能优化促进、协调联动城乡区域发展体系。在扎实推动共同富裕的过程中，不再通过资源换资产或环境换收入的方式来促进居民增收，就能同时协调好资源节约、环境友好的绿色发展体系。共同富裕在打破区域分割、降低要素进入壁垒的同时，也就能有利于建设多元平衡、开放高效的全面开放体系。

要实现收入分配合理、社会公平正义，促进全体人民共同富裕，不仅要完善市场初次分配，还要协调好政府二次分配和社会第三次分配；不仅要缩小城乡之间的差异，也要缩小城乡内部的发展差距；不仅要瞄准收入这一个指标，也要推进基本公共服务和社会基本福利均等化；不仅要管理劳动报酬差异，也要调节财产性收入差距及劳动资本之间的比例关系；不仅要增加低收入群体收入，也要合理调控高收入群体收入等。总的来看，在不断丰富对共同富裕实现方式的认识下，科学制定新时代共同富裕的推进路径，才能完善体现效率、促进公平的收入分配新体系，并不断优化最终有利于全体人民迈向共同富裕。

(四)从经济增长到社会和谐

伴随改革开放后的经济高速发展，我国实现了从平均主义盛行到收入差距较大的转变。近年来分配秩序失衡、代际流动性下降等问题已经成为影响社会和谐的重要挑战。在我国即将进入高收入国家行列的背景下，大部分居民福利已达到一定水平。可以说，中国目前已走过了一味增加平均收入数量的发展阶段，而逐渐过渡到缩小收入差距提高经济可持续性并促进社会和谐的发展阶段。过去经济增长成就相当显著，但很多社会政策和保障措施却没有配套跟上，由此产生各种形式的不平衡不充分问题，并制约经济社会的长期可持续发展。

放眼世界，近年来持续不平等的发展格局[10]，滋生了部分低收入群体的不满情绪，对全球各国经济社会稳定都造成了一定负面影响。如在美国发生的“占领华尔街运动”、在希腊和西班牙发生的“青年人街头骚乱”以及在非洲发生的“阿拉伯之春”等，无不跟人群差距扩大、阶层固化、收入分配极化、年轻人看不到希望等有很大关系。从国际教训来看，过大的群体差距、固化的收入流动性、不合理的分配结构，往往会造成社会结构失衡，甚至会导致不同社会群体之间产生难以逾越的鸿沟，进而形成政治上的矛盾与阶层对立情绪、利益协调和社会融合困难，因而也不利于社会和谐和经济持续稳定增长。

在全球百年未有之大变局下，我国经济社会发展存在诸多挑战，外部环境收紧，国内结构性问题和不平衡不充分矛盾突显，保持经济社会稳定是高质量发展的重要基础，更是2050年基本实现共同富裕的前置条件。推动新时代的共同富裕工作，必须充分认识到它在融合社会阶层、保持社会稳定方面的重大作用，必须要从单纯的收入增长和收入分配目标，提升到促进社会和谐和防止社会风险的战略高度。可以说，调节收入分配关系、促进共同富裕是解决这些问题的根本性措施。缩小人群收入差距，对少数人实行转移支付，增加社会弱势群体向上流动的通道，采取社会成员代际流动性等措施，都可以有效减少低收入阶层对社会的不满情绪，并从根本上抑制社会不稳定风险的滋生发展。

(五)从单项突破到全局推进

过去的政策经验表明，仅局限于收入指标自身的调节很难奏效，而需要辅之以更加综合全面性的改革才能实现既定的共享发展目标。过去关于劳动工资不平等的管控较好，但关于资本性收入的调控还存在不少问题；对收入流量的调节有较多手段，而对于资本存量的调节则显得办法不多，这就容易导致资本性收入极化并延伸到收入差距，由此使得整体发展差距调控难度加大，调控作用下降[1]。因此，新时代的共同富裕工作，需要以部门协作、共同努力推进的方式，对工资收入流量和财产存量同时调节，再加上对城乡、区域、行业、人群等不同领域的共同作用，由此才能从根本上促进全体人民共同富裕。

我国收入差距多年来保持高位，财产差距稳定扩大，分配秩序混乱问题持续存在，现在已经到了深化制度改革的关键时刻。下一步要摒弃仅用收入基尼系数这一个指标的方法，要继续增加关注居民收入增速、高低收入居民收入比、财产性与工资性收入比、劳动报酬占比和收入流动性等指标，涉及工资、收入、财产和公共服务等。新时代共同富裕要从局部单项的收入指标转向人的发展等多元综合性指标，要从微观个体分配转向宏观要素分配和微观家庭分配相结合，要对这些指标进行综合研判，并出台有针对性的改革措施。

下一步要对共同富裕制度进行综合系统改革，把前期比较棘手的、跨部门的分配秩序混乱问题纳入进来，把一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险较大的改革纳入议程中来，并与相关的财税体制、社会保障和基本公共服务改革等结合起来，协同推进共同富裕相关政策。特别是当前我国发展与共享改革进入深水区，进一步改革也显得比以往任何时候都迫切。在全面扎实推动共同富裕的背景下，要紧紧围绕更好保障和改善民生，围绕改革、发展和稳定大局，加快推进共享发展领域的制度改革和创新。

(六)从经济结果到道路模式

习近平总书记指出，实现共同富裕不仅是经济问题，而且是关系党的执政基础的重大政治问题[10]。我们不能把共享发展仅看作是与收入增长有关的经济工作来抓，而应该把共同富裕上升到评判社会政策好坏、能否形成发展动力的全局性高度，把它放到制度道路优劣的政治高度来看待。共同富裕是社会主义的本质特征，过去的经济增长奇迹证明中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，下一步要进一步拓展四个自信的内容范围，需要在社会主义按劳分配道路、收入分配理论、再调节制度和坚持共同富裕的文化理念等方面有更大的政策作为，走出一条符合我国国情的共同富裕道路。

对标几十年经济增长和收入提高的过程，人民对过去改革开放所取得的经济增长成就是满意的，但是对标共享发展的满意度则相对并没有那么高。在历年“两会”期间对民生问题的调查中，收入差距都成为百姓较为关注的话题之一。新时代需要把共同富裕提升到社会主义道路和政治自觉的高度，把居民收入是否提高、群众获得感是否增强、是否共享经济增长成果和是否促进经济可持续发展和社会和谐稳定，作为评判经济社会工作的根本标准，把全体人民共同富裕作为新时代衡量社会主义制度优越性的重要指标。

国家需要站在彰显中国特色社会主义制度优越性的高度，来推进共同富裕工作。需要把共同富裕提升到评判未来工作总体成就的高度，更需要把能否实现共同富裕远景目标作为区分社会主义和资本主义的重要特征来看待[1]。因此，新时代下要付出更大的努力和智慧，监测共同富裕的结果和变化趋势，分析共同富裕调节中政府所起到的宏观调节作用，比较不同体制下共同富裕过程中的制度差异，从而彰显社会主义在增强人民幸福感、满足感和获得感的同时，突出我国实现共同富裕所具备的制度优势。

(本文观点不代表任何相关机构或所涉组织，也不代表任何其他相关人。)

注 释：

①如医疗费用定额包干或仅对超支部分按一定比例报销，以及实行医疗费用支付与个人利益挂钩的办法等。