社区居家养老服务中的政府作用

任 杨，朱 宇，关博文

(1.北京外国语大学 专用英语学院，北京 100089；2.黑龙江省社会科学院，哈尔滨150018；3.黑龙江财经学院 人文学院，哈尔滨 150025)

一、问题的提出

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略”，“完善社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老”。“十四五”时期是我国人口老龄化的高速增长期，把握好人口老龄化新阶段带来的挑战，扎实推进社区居家养老服务业健康和可持续发展，对保障和改善民生、促进经济发展以及维护社会稳定，具有重要的现实意义。欧美等发达国家社区居家养老服务的实践探索起步早，理论探讨也比较深入，尤其是对服务供给方式、政策支持设计等方面问题的回应比较积极，但往往表现出实用主义的研究偏好。我国关于社区居家养老服务的研究已经取得了较为丰厚的成果，但在本土化理论指导实践、农村社区居家养老模式、社区居家养老主体合作、居家社区机构协调机制方面还有待深化[1]。为此，本文从居家社区养老服务的多元责任主体切入，探讨社区居家养老服务中的政府作用问题，以期补强现有理论研究成果，助推社区居家养老服务实践发展。

当前，我国尚未对养老服务的概念完成精确界定，官方文件和学术成果大都基于养老服务的内容或项目构成进行宏观描述。笔者认为，养老服务是指由政府、市场、社会、社区、家庭、单位等多元责任主体，为老人安度晚年提供的生活照料、精神慰藉、康复护理、紧急援助等帮扶活动和支持措施。养老服务既是一个动态过程，也是一种制度安排；既是一种生活方式，也是一种准公共产品。我国养老服务主要分为家庭养老、机构养老和社区居家养老三种模式，其中家庭养老在我国具有悠久的历史传统，机构养老始于改革开放以后，社区居家养老则是21世纪后才提出来的。社区居家养老不仅汲取了家庭养老和机构养老的各自优点，而且是针对中国社会转型和人口老龄化形势而兴起的一种新型养老模式。事实上，社区居家养老服务离不开政府的政策引领、财政支持、资源整合、过程监管等措施，但由于角色越位、结构错位、功能缺位等原因，养老服务产品供给总量不充分、供给结构不平衡以及人们的信息不对称和认识不到位，已经成为制约社区居家养老服务健康发展的瓶颈。

需要说明的是，本文中的“政府作用”并非严谨意义上的政治学概念，往往需要回归政府职能、政府角色、政府管理等视角，以便揭示其作为行政主体，在依法对政治、经济、社会、文化等公共事务进行管理时应当承担的职责和所具有的功能，从而描述政府在公共行政活动中的目标定位和实际效果。政府作用是社会科学研究的中心议题之一，虽然20世纪90年代兴起的治理理论一度使政府作用在国外学界受到质疑和挑战，但我国仍是一个研究政府作用转型的重要样本，需要对具体政策领域开展坚实的实证研究[2]。那么，在社区居家养老服务发展中，政府应当如何定位自己的身份角色、应当发挥什么作用以及如何发挥作用，既是我们面对的时代课题，也是关系我国养老服务未来高质量发展的根本性问题。基于此，笔者认为，社区居家养老服务中的政府作用可以分为四个层次：决策部署层面的政府构建作用、发展格局层面的政府主导作用、资源配置层面的政府统筹作用和理念融合层面的政府带动作用。

二、社区居家养老服务决策部署的政府构建作用

推进社区居家养老是一个国际化的大趋势，也是我国目前养老服务业发展的既定指向。世界各国社区居家养老服务的发展历程表明，政府在决策部署中的构建作用尤为重要。在我国，从国务院制定出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，到印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，顶层设计的不断完善映照着发展思路的转变[3]。从我国社区居家养老服务的决策部署来看，政府主要通过规划引领、政策支持和法律保障三个方面发挥构建作用。

(一)规划引领

社区居家养老属于一种具有保障性质的社会福利事业，需要通过对其未来发展状况作出总体设想、战略部署、超前谋划和具体安排，以发挥政府规划的综合引领作用。2001年国务院发布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001—2005年)》，首次将老龄事业纳入政府规划[4]。从中央层面来看，国务院先后印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，充分显现了中央政府在全国居家社区养老服务体系建构中的规划引领作用。从地方层面来看，《北京市养老服务专项规划(2021年—2035年)》《广东省养老服务体系建设“十四五”规划》《黑龙江省养老服务业“十四五”发展规划》《南京市“十四五”养老服务发展规划》等一系列规划的出台，也表明地方各级政府高度重视本行政区域内养老服务体系建构的规划引领作用。

社区居家养老服务规划是一项系统工程，规划的制定必须坚持准确定位、做好整体布局、注重战略谋划、营造社会共识。从我国目前的实际情况出发，应当建立以政府主导和基层自治为支撑，以社区为依托，以家庭为基础，以满足老年人日益增长的多层次、多样化的养老服务需求为目标，基本形成分布合理、功能完善、治理有效、水平适度的社区居家养老服务体系，以实现养老服务业的可持续发展。因此，发挥政府的规划引领作用应当把握好三个面向：在宏观上，各级政府应把社区居家养老服务纳入国民经济和社会发展规划，制定包括养老(医疗)保险规划、长期照料护理规划等在内的全民性养老服务保障规划；在中观上，地方政府应将社区居家养老服务设施建设纳入经济社会发展规划和城乡建设规划，制定社区居家养老服务设施建设投入规划、政府购买社会服务资金规划等；在微观上，中央政府应当建立社区居家养老服务专项补助投资机制，通过财政预算形成长期的、有计划的投入；地方各级政府应当建立设区居家养老服务财政投入增长机制，并把所需费用列入本级财政预算。

(二)政策支持

有学者统计，在2009—2019年的10年期间，国务院和发改委、卫健委、财政部等部门在中央层面出台的社区居家养老服务政策有28部，主要包括三种类型：一是环境型政策工具，包括金融支持、税收优惠、法规管制、医保支持、标准设计、策略措施6个维度，如《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》等；二是需求型政策工具，包括公共采购、价格补贴、示范项目、服务外包、市场孵化5个维度，如《关于请报送养老服务业发展典型案例的通知》等；三是供给型政策工具，包括设施建设、科技支持、人才支撑、资金投入、公共服务、资源配置6个维度，如《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》等[5]。从目前来看，现有政策在引导社会力量积极参与社区居家养老服务、规范养老服务市场、指导人员队伍建设等方面发挥了重要作用，但社区居家养老政策的体系性尚不完善，未能有效回应多层次养老服务需求。为此，借鉴发达国家和地区的经验，我国还需要做好三项工作：一是从顶层设计层面，实现养老服务政策的多元化供给；二是从体系建设层面，健全地方社区居家养老服务相关政策；三是从制定过程层面，提升社区居家养老服务政策的专业化导向。正如有学者所言，“要从顶层设计出发，健全完善社区居家养老服务相关政策，强化各主体的主观能动性，持续开展能力提升行动，打通社区居家养老服务‘最后一公里’”[6]。

此外，加大政策对社区居家养老服务发展的支持力度，还应当践行以下路径：第一，立足基层社会治理创新，强化财税政策供给。以创新基层社会治理为出发点，按照“适当干预”和有限财政责任托底投入的原则，构建与社会经济地位相适应的、能够最大程度满足社区居家养老服务需求的财税政策体系。第二，改变供给导向型偏好，优化政策设计理念。根据老年人的需要细化各项服务内容，以社区生活照护服务、医疗护理、健康服务、居家支持和邻里互助为主要内容，助推养老服务项目化、集约化发展。第三，适应养老服务现实需求，分类制定政策框架。各级政府应当把目光更多地投向90%家庭养老的老人群体，引导支持动员社会力量共同参与，构建家庭养老支持体系，完善困难老人救助体系，以适应不同健康状况和经济条件老年人的养老需求。第四，积极借鉴国外有益经验，出台社区居家养老专门政策。探索借鉴日本和韩国家庭照护支持体系，通过“赋能”为家庭成员提供支持，鼓励部分床位供给充裕的养老机构提供老年人短期入住床位，以积极的支持性政策措施缓解家庭成员的养老压力。

(三)法律保障

法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，而立法是法治的前提和基础，只有制定良法才能促进发展、保障善治。从宏观上看，养老与稳定发展息息相关，属于社会和经济的范畴；从微观上看，养老涉及老年人基本权益保障问题，属于政治和法律的范畴。因此，社区居家养老服务的健康发展需要以法律制度体系作为基本保障，加快社区居家养老服务立法进程。从各国养老服务立法的情况来看，以议会或者政府立法的形式保障养老服务已成为通例，从而实现了养老服务有法可依。例如，德国议会自19世纪末先后出台了《疾病保险法》《工伤保险法》《职员养老保险法》《养老金改革法》《补充养老保险法》《护理保险法》等，对养老保险的适用范围、保障对象、责任主体、资金来源、缴费标准和筹集方法等进行了系统规定；英国政府于20世纪70年代出台了《地方政府社会服务法》《福利改革和养老金法》《健康及社会照顾法案》《照顾标准法案》等，对提供养老服务的主体、人才、质量等进行规范。

从我国的情况来看，关于养老服务的人大立法数量较多，但政府立法数量有限。国务院及其各部委、地方各级人民政府制定了关于养老服务的行政法规、部门规章和地方政府规章，如《全国社会保障基金条例》《养老机构管理办法》《重庆市养老服务机构管理办法》等，在一定程度上也为社区居家养老服务提供了法律保障。但是，我国目前在政府层面并没有专门就社区居家养老服务进行立法，仅有分散在其他法律中且数量较少的一些规范。在中央层面，2014年国务院修订的《政府采购法实施条例》将《政府购买法》中的“服务”界定为“政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。这一解释为政府购买社会组织供给的社区居家养老服务提供了合法依据，也发挥了政府在法律供给方面的主体作用[7]。在地方层面，目前仅有《东营市物业管理办法》《广州市人口与计划生育服务和管理规定》《杭州市医养护一体化智慧医疗服务促进办法》等6部地方政府规章，分别对社区居家养老用房、扶助补助、服务范围、照料中心等事项作了规定。需要指出的是，正在制定的《山西省社区居家养老服务条例》是地方性法规，已出台的《广州市社区居家养老服务管理办法》是政府规范性文件，均不能纳入政府立法的范畴，尽管政府在其中发挥了重要作用。为此，各级人民政府应当关注社区居家养老服务立法问题，不仅要为人大立法提供依托，而且要加强自主立法，以充实完善现有养老服务法律体系。

三、社区居家养老服务发展格局的政府主导作用

社区居家养老服务与社区居家养老是两个既相联系又有所区别的概念。前者可以被理解为社会养老和家庭养老的互嵌融合模式(1+1>2)。后者则有两层含义，作为一种养老服务方式，其意义与前者相同；作为一种具有社会保障意义上的制度安排，其含义要深刻得多，因为它涉及了“养老服务”的产品属性问题。所以，本文所讨论的社区居家养老服务主要是对社区居家养老作为一种制度安排的理解，尽管也会延伸到养老服务方式的论题。基于此，本部分将对社区居家养老服务中相关主体的定位进行讨论，以明确社区居家养老服务格局中的政府作用以及与其他主体的关系。

(一)政府有责：社区居家养老服务发展的主导

国内外的实践经验表明，政府不仅要在社区居家养老服务体系建设中起主导作用，而且必须抱定“功力必不唐捐”的态度，担负起应有的职责。一是制定相关的制度规则，合理安排财政预算和财政支持，适时出台社区居家养老行业标准和职业规范，不断强化市场的监管等。二是回应社区居家养老服务的准公共产品属性，为社区居家养老的老人提供必要的资金支持，通过提高政府财政补贴标准和居家老人退休金收入，厚植和拓宽养老保险的资金来源和渠道，以确保社区居家养老服务的公益性和普惠性。三是针对社区居家养老服务连续性和实用性较高的要求，改变养老服务管理上的行政“分权”和服务上的部门“分割”局面，实行多部门联动，优化资本资源配置，构建“一站式综合服务”“一体化资源统筹”“一门式受理评估”“一网式信息管理”四位一体的枢纽式为老服务综合平台。四是综合施策，建设复合型养老服务人才队伍，加强养老服务专业人才培养，健全养老服务专业人才选用制度。

“目前我国社区居家养老服务的主体呈现出多元化的发展趋势，家庭、政府、社会组织、企业等等均是社区养老服务的主体。”[8]事实上，在我国“自上而下”的社区居家养老服务模式下，政府作为社区养老绝对权力和资源的拥有者，对社区居家养老服务享有绝对的主导权[9]。因此，在社区居家养老服务发展格局中，下文所谈及的社区有位、市场有效和家庭有为都离不开政府有责，都需要政府发挥引领、协调、促进和保障作用，而非包办所有事务。这里的“政府有责”可以从内外两个层面理解：对内而言，政府有责任发挥自身优势推动社区居家养老服务发展格局建设，并勇于担当起统筹性的主导作用；对外而言，政府有责任组织其他主体推动社区居家养老服务发展格局建设，并善于担当起协调性的主导作用。但需要明确的是，在社区居家养老服务发展格局建设中，政府职责的履行应当保持一定的限度，即政府的地位既要主导又要引导，政府的权力既要有效又要规制，政府的决策既要合法又要合理，政府的行为既要对自身负责又要对社会负责。

(二)社区有位：社区居家养老服务发展的依托

1991年《联合国老年人原则》强调：“老年人应当得到家庭和社区根据每个社会的文化价值体系而给予的照顾、服务和保障。”近年来，在政策的支持下，我国社区养老服务业取得了较快发展，其中社区助老服务是主要依托。《2021—2025年中国互联网+社区服务行业发展现状及产业转型策略深度分析与研究报告》显示：2019年我国社区服务机构数量达到了52.8万个，其中社区服务机构数量为46.2万个，较上一年增加3.5万个[10]。《2020年民政事业发展统计公报》显示，截至2020年底，全国共有各类养老机构和设施32.9万个，养老床位821.0万张；社区养老机构和设施29.1万个，共有床位332.8万张[11]。“十三五”期间，民政部会同财政部投入中央财政资金50亿元，在全国203个地市开展居家和社区养老服务改革试点，试点地区基本覆盖了所有城市社区和一半农村社区。虽然上述试点地区的养老设施不能与社区居家养老服务的设施相等同，但也大多具有提供养老服务的功能。

社区居家养老是对传统家庭养老模式的补充、创新和超越，是家庭养老和机构养老相融合的一种形式。社区居家养老要求社区有位，发挥社区在居家养老服务中的依托功能，并做到以下三点：一是凸显功能优势。社区最大的优势就在于它贴近于居民，是老人生活之地，养老服务是社区发展的题中应有之义。所以，社区应当充分发挥社会保障和服务载体的功能，在养老资源配置、服务提供、设施建设等方面，发挥自己所拥有的独特优势，为“社区老人”提供多样化的社区居家养老服务。二是优化资源配置。社区居委会脱胎于改革前的城市街道办事处或居民委员会，目前仍然承担着一些与社区居民直接相关的行政性工作。社区应当凭借着自己在养老服务体系中的居中地位，对社会资源进行综合平衡、优化整合和引导对接，面向有实际养老需求的老人提供生活照料、医疗卫生、康复护理、精神慰藉、紧急救援等服务。三是汇集供需信息。互联网技术契合了社区在社区居家养老服务体系构建中的责任定位和功能特点，社区应当借助“互联网+”的强大整合能力和较强包容性，发挥汇集供需信息的作用。如适时为老年人提供健康管理、远程监测服务，推动养老服务信息平台与社区服务的无缝衔接，缩短“社区”与“居家老人”的距离，构建养老服务类、商品类、娱乐休闲类等线下养老服务圈。

(三)市场有效：社区居家养老服务发展的潜能

全国老龄工作委员会预测：我国养老产业规模到2030年有望达22.3万亿元，未来10～15年是养老产业快速发展的黄金时期[12]。国内外养老服务业发展的理论和实践启示我们：在人口老龄化趋势不断加剧，未富先老问题日益凸显的具体国情面前，构建具有中国体色的养老服务体系，不仅需要家庭、市场、社会组织、志愿部门等多重角色的介入，而且必须走出一条适合市场化发展的社区居家养老服务道路。社区居家养老服务可以看作是一种公共服务，这种“公共服务的供给有别于生产，公共服务既能通过政府直接生产，也能够通过其他制度安排得以实现”[13]。因此，挖掘社区居家养老服务发展的潜能必须高度重视养老服务市场的作用，激发养老服务市场的魅力、动力和活力，以有为政府为基础建构有效市场。

在这一背景下，政府应当做足以下三个方面的功课：一是推进养老服务市场全面放开。降低养老服务市场准入门槛、精简审批手续，对民营、外资等社会资本放开；通过政府补贴引导供给，对地处偏远、经济困难、重度失能等特殊老年群体重点放开。二是加强对社区居家养老服务资金社会化的引导。积极借鉴日本和德国关于老年人生活照料的立法经验，营造竞争有序的市场环境和公平公正的法治环境，对于非营利性的服务采取免税，鼓励非营利组织提供营利性的服务，改变其对政府资金的过度依赖；对营利性的服务采取一般公司的所得税率进行纳税，鼓励营利性质的养老企业开展社区居家养老服务。三是尝试施行“参与式预算”方式。社区养老服务跟老年居民之间的利益关系更加密切，相比政府自上而下的购买服务，老年居民自下而上的操作更有优势。因此，可以将部分养老服务资源的决策权下沉到社区，把政府购买服务的预算总额打包交给由社区老年居民自己成立的议事会运营，促进“市场—社会”的良性互动，让社区老年人直接参与到服务的决策和购买中来。

(四)家庭有为：社区居家养老服务发展的根基

中国自古就是一个非常重视赡养老人的国家，尊老敬老爱老是中华民族的伦理道德基础。家庭养老是中国传统社会的主要养老模式，尽管随着经济社会的快速发展与变迁，家庭养老面临一系列挑战，但其在养老服务体系中的功能仍是无法超越和不可替代的。2016年，习近平在中共中央政治局第32次集体学习时强调，“制定家庭养老支持政策、农村留守老人关爱服务政策、扶助老年人慈善支持政策、养老服务人才激励政策，促进各种政策制度衔接，增强政策合力”[14]。在人口老龄化不断加剧的背景下，强化家庭有为是社区居家养老服务发展的重要基础，是构建社会养老服务体系的现实需要，也是中国政府更为适宜的选择。

目前，我国完善家庭有为的家庭养老模式，需要做好三方面工作。一是夯实家庭养老责任的道德基础。党的十九大报告提出，为了积极应对人口老龄化，应构建养老、孝老、敬老的社会环境。为此，延续和发展家庭养老需要从个人、社会和国家三个层面强化以孝道为核心的养老文化：在个人层面，要不断强化孝老对养老的伦理支持；在社会层面，要不断强化敬老对养老的人文支持；在国家层面，应不断强化尊老对养老的道德支持。二是加强家庭养老的社会政策支持。在借鉴国外先进经验的基础上，我们应当重新审视家庭养老的重要作用和地位，亟须建立和完善贴近本国具体国情的家庭养老支持政策，修复并强化家庭养老功能，进一步明确家庭养老政策支持的目标，不断加大对居家老人及其家庭成员的支持力度，并积极引导社会力量为家庭养老提供服务。三是完善家庭养老的法律制度。现有家庭养老的法律尚不成体系，如《宪法》《婚姻法》《老年人权益保障法》对保护老年人权益都作出了相关的规定，但大多属于倡导性和概括性规范，存在针对性和可操作性不强的问题。为此，应当加强法律的完备性、可执行性和可操作性，切实做好法律制度配套建设，并加大养老保障法律法规的执行力度，扩大受益范围。

四、社区居家养老服务资源配置的政府统筹作用

养老服务资源不仅包括传统定义上的经济资源、制度资源、文化资源，还包括集体、社会、个体等所拥有的能够促进养老服务业发展的物力、财力、人力等综合性供给。以养老服务产品为例，“政府的扶持和资助是养老服务准公共产品公益性的主要体现，政府购买服务的初衷是在公共服务领域引入市场竞争机制，通过吸引社会力量参与公共服务，来打破公共服务领域的垄断，政府在公共服务供给环节中主要承担主导和引导功能”[15]。因此，在社区居家养老服务资源配置方面，除了坚持市场的决定性配置原则外，还需要发挥政府在资金配置、组织配置和人才配置等方面的作用。

(一)开源汇流，保障养老服务资金供给

“‘十二五’后，政府对社区居家养老服务的投入逐年提升，但当前这种投入仍存在总量偏低及资金使用效率低的局限性。”[16]面对这一问题，近年来各级政府通过试点改革和立法创新，不断探索养老服务资金供给的多元有效路径，在养老服务资金供给的统筹方面发挥了重要作用。如为使社区居家养老服务业发展能够获得稳定的、更多的资金支持，2017年由中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作。以安徽省几个地级市为例，几年来养老服务资金供给的情况良好。如阜阳市自2018年至2020年，整合各类资金共计1.34亿元；安庆市获得世界银行养老服务体系建设项目贷款4300万美元和中央财政支持居家和社区养老服务改革试点资金4039万元；池州市争取到中央财政资金1709万元，市、县级政府配套3544万元，实施108个改革试点项目[17]。再如，2022年通过《台州市居家养老服务条例》第33条规定，本市地方留成的社会福利事业彩票公益金的55%以上应当用于发展养老服务，市、县级政府应当对社区居家养老服务照料中心的建设、运营和改造给予资金补助。

同时，“就社会组织而言，社会组织需要以提供养老服务的形式获得政府的资金支持，从而为组织的运营发展夯实经济基础”[18]。因此，为进一步缓解养老服务供需紧张状况，需从大财政与养老服务关联融合的视野，统筹规划资金来源与支出，实现资金来源的多元化，并提升资金支出精准度。第一，建立多层次的养老服务财税支持路径，由财政部门牵头合理安排财政、福利公益金、养老、医疗等资金的年度预算，通过建立部门联席会议和信息沟通制度，协同用好管好资金，并以政策性资金导入保险、信贷等社会资源。第二，在确定养老服务的层次时应考虑养老保障的水平，实行养老服务与养老保险联动，使养老金能与生活照料、精神慰藉有效对接。第三，建立省市县(区)分责机制。按照各级政府在财权和事权上匹配的原则，不仅明确省市县(区)三级政府在不同的社区居家养老服务的项目中按照相应的比例投入保障资金，而且要求社区居家养老服务资金的增长比例应当与各级地方政府的GDP或财政收支的增长比例相协调。

(二)统筹协调，强化部门协调联动机制

居家社区养老服务的综合性较强，对服务的连续性和实用性要求也比较高，但当前政府职能上的“分解”势必导致对养老服务管理上的行政“分权”和服务上的部门“分割”。十多年前的情况是：“我国除上海市社区居家养老服务由民政部门主导、其余各部门协同辅助外，其他地区均只有民政部门承担，无论从政策制定还是资金投入、技术支持等方面，都很难形成积极有效的配合与合作。”[19]目前，这一情况虽然有所改善，但并没有彻底解决政府职能的分解问题，如养老服务的管理部门是民政部门，医疗服务的管理部门是卫健部门，而医疗保险的管理职能则在人社部门。所以，为适应社区居家养老服务的综合性和联系性特点，应当构建“四位一体”的枢纽式为老服务综合平台：一是综合考虑老年人各类需求，提供生活照料、医疗护理、精神慰藉、文体娱乐、紧急援助等，实行“一站式综合服务”；二是以综合平台为依托，对社区内各类养老服务资源进行有效管理和配置，实行“一体化资源统筹”；三是为方便老年人服务咨询、申请、评估、投诉与建议，实行“一门式受理评估”；四是整合各项老年人信息和为老服务信息，加快推进“互联网+养老服务”建设，实行“一网式信息管理”。

此外，由于城市社区居家养老服务制度运行也会受到政府之间关系的影响，引入府际关系分析视角会为我们提供优化社区居家养老服务资源的新思路。谢庆奎教授认为，府际关系是政府之间的权力配置和利益分配的关系，包括政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系[20]。目前，围绕城市社区居家养老服务的纵向府际关系是在“政策颁布—政策实施”的基础上建立起来的，依赖政策制定、执行与借鉴而形成的政策在实施过程中会表现出较大的张力和弹性，从而影响服务资源配置的整体效果。有鉴于此，应当将纵向上以政策实施为基础的管制关系转变为以资金为基础的合作关系。一方面，可以通过强化中央与地方之间的资金调配，促进不同层级和不同地区政府间养老服务资源的均衡与优化，调动地方政府的积极性，尤其是通过财政转移支付对欠发达地区政府购买社区居家养老服务给予资金上的倾斜，缩小省级政府间在社区居家养老服务供给上的差距；另一方面，在平衡服务资金供给的基础上，进一步明确财权与事权关系，给予地方政府更多自主权，在社区居家养老服务资源配置上构建一种纵向上下畅通、横向左右协调的新型府际合作关系。

(三)综合施策，培育专业养老服务人才

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加大养老护理型人才培养力度”。《老年人权益保障法》第47条规定：“国家建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，依法规范用工，促进从业人员劳动报酬合理增长，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍。”养老服务人才队伍是从事养老服务工作的各类人才的组合，分布在居家、社区和机构养老服务的各个岗位。从养老服务人才的需求来看，第七次全国人口普查数据显示：截至2020年底，我国60岁及以上人口为2.6亿，占全部人口的18.7%，其中65岁及以上人口为1.9亿，占全部人口的13.5%[21]。从养老服务人才的供给来看，有学者调查发现，山东省九成以上的社区缺乏养老护理员、全科医生和护士等专业的医疗健康服务人员，而且存在现有专业人才常规化培训体系不完善、工资标准低、激励措施不明显等问题[22]。2022年，中国青年报社会调查中心对72242人的调查结果显示：60.3%的受访者期待加强养老服务标准化专业人才队伍建设[23]。

从上述情况来看，当前我国养老服务专业人才供需不充分不平衡的矛盾还是相当突出的，加强此类人才的培育是缓解供需矛盾的根本举措，这一点各界已基本达成共识。

养老人才的数量是关系我国养老服务业高质量发展的大问题，养老人才培育是关系亿万老年人的福祉性保障和社会化诉求的大政策。养老服务专业人才队伍建设是一个系统工程，需要政府、社会、市场等多元主体共同努力。一方面，要发挥政策引领作用，加强养老服务专业人才培养的学科建设。包括扩大高校人才培养自主权，鼓励高等院校在政策允许范围内自主设置和调整相关专业；构建养老服务专业体系，支持建立以老年服务与管理专业为主体，涵盖治疗、护理、社工、康复和产品设计、社区服务等专业的人才培养学科(专业)体系；提升养老服务教育办学层次，支持大专院校尤其是有条件的高等职业技术学院招收养老服务管理、康复治疗、家庭服务等专业研究生，形成本、硕、博等多层次养老服务专业人才梯队。另一方面，要发挥法律保障作用，加强养老服务专业人才选用的制度建设。我国应当通过立法工作建立健全涵盖养老服务专业人才安全保障、权益保护、市场管理的制度体系；制定包括人才培养、吸引、使用等内容的管理办法和配套法规；制定养老服务行业的最低工资标准、法定工作时间、带薪休假制度；完善绩效考核制度，确保养老服务人员能够获得合法、合理的薪酬收入。

五、社区居家养老服务理念融合的政府带动作用

智慧养老是伴随大数据、物联网、云计算等新一代信息技术与传统养老服务业融合发展而出现的新理念、新思路、新业态。借助价值嵌入、技术赋能和交互增慧等科技手段构建智慧养老模式，是政府推动我国养老服务模式升级和体系优化的内在选择和外驱动力[24]。未富先老的现状及家庭结构的变迁，已经成为制约我国传统家庭养老可持续发展的瓶颈，智慧型社区居家养老也是在此背景下形成的一种新型养老服务理念。“未来随着产品和技术的逐渐成熟，智慧养老将成为养老产业的一大增长点。”[25]在实现我国“互联网+社区居家养老服务”深度融合的进程中，政府带头树立智慧养老理念，通过科学把握智慧养老发展定位、顶层设计智慧养老政策供给和积极探索智慧养老实践路径来发挥带动作用。

(一)科学把握智慧养老的发展定位

作为一种新型养老模式，智慧养老融物联网、大数据、云计算等科技手段于一体，日益表现出强大的功能优势。因此，在推动社区居家养老服务的过程中，要突出智慧养老的优势力量。第一，突出智慧养老的“集成化”优势力量。智慧养老意味着信息科技与养老服务的交互融合，可以通过智能控制、计算机网络、移动互联以及物联网等现代信息技术的集成支撑功能，实现对老年人的日常起居、安全保障，医疗卫生、保健康复，体闲娱乐、学习分享等生活的集成支持、有效服务和科学管理，从而使老年人的生活过得更加幸福。第二，突出智慧养老的“人性化”优势力量。智慧养老潜含着“人本主义”的价值指归，可以通过现代科技、设施、设备以及智能化、适老化的支持方式，让老年人能享受到称心如意的服务，从而使老年人的生活过得更具尊严。第三，突出智慧养老的“实时化”优势力量。智慧养老体现了“优质高效”服务理念，可以利用存量和增量的资源支撑，有效形成关键技术、医疗卫生、保健康复和养老地产等产业的交叉联动，提供快捷高效的养老服务，从而使老年人的生活过得更有价值。

1.秉持智慧养老的实践路向。第一，打破内容为王的信息孤岛，坚持走应用为先的发展之路。尽管内容为王的思路有着考虑全面的优点，但因其追求的目标过于庞大，往往会导致数据和内容的肤浅化。“应用为先”意味着智慧养老的任何一项业务都由智慧养老服务行业中技术领先的服务商专门负责，政府通过支持服务商根据智慧养老的具体需求开发产品和服务，来吸引资金、人才、设备和技术等产业资源在智慧养老产业链中集聚。第二，打破自上而下的惯性算法，坚持走自下而上的探索之路。自上而下的思路的优点在于有利于顶层操作、逐层落实和衔接有序，但也会加大政府的负担，削弱下级单位的自主权和积极性。自下而上的探索模式更符合智慧养老的科技属性，更适应民间资本和私营企业在市场引导下进行自发性合作的发展路径，有利于发挥政府和行业主管部门的导向作用和监管职能，促进智慧养老产业的进步发展。第三，打破一步到位的主观臆想，坚持走分步实施的创新之路。我国智慧养老的实践起步较晚，发展过程中仍然面临着技术性、政策性、不平衡性等瓶颈制约，这决定了不能片面强调加速度和上规模的一步到位模式。分步实施之路更多考虑到立足国情、遵循规律和体现特色的原则，并适应智能养老政策工具使用的差异性、过渡性、时代性特点。

2.构建智慧养老的架构格局。从现代信息技术、智能化技术与养老服务需求交互融合的维度，政府在打造智慧养老新理念过程中应当作出努力。第一，支持发展大物移云+社区居家养老服务模式。智慧社区居家养老产业的发展，应以开发智慧身体护理产品为市场目标，依托智慧养老信息网络平台，通过各种智能终端设备，形成以老年人的生命安全为中心的管理和服务系统。第二，支持发展大物移云+社区养老服务模式。社区养老对智慧技术需求的层次较高，宜采用中间突破的产业化发展模式，即通过某一单项技术研发，带动产业链上下游的发展；同时，通过开发智慧健康产品和智慧社交产品等，满足老年人生活正常化和社会化需求。第三，支持发展大物移云+机构养老服务模式。智慧机构养老是一种比较专业化和规范化的养老服务，按照政府的要求各养老机构对智能技术的配备也比较高。智慧机构养老产业应当以研发智慧心理慰藉产品为切入口，通过远程探望产品和借助智慧学习产品，实现老人精神寄托的愿望和自身的社会价值。

(二)顶层设计智慧养老的政策供给

2019年《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出，“持续推动智慧健康养老产业发展，拓展信息技术在养老领域的应用，制定智慧健康养老产品及服务推广目录，开展智慧健康养老应用试点示范。”《智慧健康养老产业发展行动计划(2021—2025年)》提出，“强化政府在产业发展中的引导作用，加大政策支持，培育龙头企业，加强示范引领”。在实践中，政府在社区居家养老服务中相较于传统的福利生产者、递送者等角色，要更多地承担起规划者、购买者和监督者的角色[16]，这一角色的转换还远未适应多元主体共同治理的要求，也未能在顶层设计层面为智慧养老提供充足的政策供给。随着“放管服”改革的不断深入，政府的职能正在经历着深刻的变化，政府在智慧养老模式发展中的角色亟待定位，作用也亟待充分发挥。

笔者认为，政府在顶层设计智慧养老的政策供给方面，应当立足于引导、协调、监督和兜底四重角色发挥作用。第一，作为引导者，政府应当在多元治理主体合作共治中，着重于智慧养老发展战略方向和战略目标的把握，通过制定行业标准和职业规范，营造平等有序、充满活力的营商环境，统筹、引导和规范智慧养老市场的运行。第二，作为协调者，政府应当不断强化各部门之间沟通协调职责，围绕解决“系统失灵”和市场竞争低效问题，建立健全协调沟通机制，不断矫正与智慧养老合作主体和市场主体之间的利益关系。第三，作为监督者，政府应当建立健全管制性制度和强制性标准，探索构建以法律法规为核心，以政策文件、规划、标准为重要支撑的养老服务综合监管体系，严格实施智慧养老市场监管、质量监管和安全监管。第四，作为兜底者，政府应当承担保障老年人基本生存权的兜底责任，为困难群众提供基本的养老服务。一方面，应当建立转制成本消化机制、个人账户和职业年金风险补偿机制、机关事业单位财政资金拨付机制，厘清各方责任，明确兜底程序；另一方面，应当负起作为政策目标担保者必须承担的连带责任，在社会保险缴费率过高、一些中小企业面临巨大的人力成本压力的情况下，以财政兜底的方式把这种“困难救济”作为一种义务确定下来。

(三)积极探索智慧养老的实现路径

从宏观上看，养老与稳定发展息息相关，属于社会和经济的范畴；从微观上看，养老涉及老年人基本权益保障，属于政治范畴。为了纾缓政府在养老领域的财政压力，有效化解政策风险，应该积极推动社区居家养老服务朝着多元共治(社会化)、跨界整合(市场化)和大物移云(信息化)的方向发展。

1.多元共治：坚持智慧养老的社会化发展路向。“智慧养老发展需要政府、市场和社会的协同治理。”[26]在智慧型社区居家养老模式下，政府的引导保障作用与社会组织的自我调整作用应当有机结合起来，让老年人享受到越来越高水平的养老服务[27]。在推进社会化智慧养老的进程中，政府作为社会多元共治的主导者应当负起引导保障责任，构建支持社区居家养老社会化运行的体制机制。第一，强化物质基础，为社区居家养老提供多层次经济来源。建议完善多支柱的养老金制度体系，适时调低基本养老金替代水平，采用延迟纳税的优惠政策，鼓励有能力的企业与个人积极参加职业年金计划与个人养老储蓄计划。第二，夯实服务基础，为社区居家养老提供高质量服务。建议政府以某种方式承担独生子女的养老负担，对于家属之间提供养老服务的人员，财政可以给予某种形式的补偿，实行家属养老有偿化。第三，打造适老公寓，为社区居家养老提供灵活服务方式。可参照德国构建“内部邻近、兼顾外部距离”多代合居养老公寓的经验，营造社会养老氛围，支持合居援助养老公寓的建设；发展智能养老公寓，“整体采用无障碍化设计，安装电子监控系统，设置性能优化的养老护理服务设施，增强居住环境的安全性和舒适性”[28]。

2.跨界整合：推进智慧养老的市场化运作。第一，及时回应由谁提供的问题，明确各市场主体的角色定位。政府应当摒除体制和机制障碍，引导社会力量积极参与养老服务，并保障其合法、平等的市场主体地位，在建设资金、土地征用、税收信贷、医保报销等方面为其提供更多的政策扶持，不断提升社会力量在养老市场中的生存能力和竞争能力。第二，认真回答如何提供的问题，明确市场机制在资源配置中的决定性作用。在养老服务市场化改革进程中，基于智慧养老在实现服务供给和需求匹配中的特殊意义，政府应当支持民间资本运用互联网、物联网、云计算等技术手段，发展面向养老机构和居家老人的远程医疗服务和老年电子商务。第三，深刻解决提供什么的问题，明确智慧型社区居家养老服务市场化和产业化发展方向。为积极推进养老服务标准化建设，政府应当鼓励地方“先行先试”，不断丰富养老服务市场，培育社区居家养老服务产业集群，构建智慧养老服务产业链和一体化服务网络体系。

3.大物移云：加快智慧养老的信息化集成。以“大物移云+社区居家养老”为切入点的智慧养老模式不仅是对老龄化问题的积极回应，更是对传统养老服务的“突围”[29]。建议政府积极推广“大物移云+”网络平台，并做好以下三方面工作：第一，加快推动集成电子元器件、集成电路、机械电子、医疗电子、嵌入式软件、数字化生物感应系统等智慧养老产业关键技术的研发和应用，实现大数据、物联网、云计算等信息技术与养老服务互嵌对接，促进社区居家养老服务实现数字化、智能化、网络化建设。第二，加快推动智慧养老服务平台与政府部门、(社区)服务中心、养老机构、智慧家庭、家庭成员、护理人员等各个方面的实时交互联动，通过网络整合资源，实现资源利用效率的最大化。第三，加快推动建立规范的标准体系，出台智慧养老基础设施标准、智慧养老产品分类指导标准、智慧养老项目实施和运营标准、信息安全标准等养老服务行业标准，为实现智慧养老产业可持续发展提供规范引领和制度保障。