“冰上丝绸之路”倡议下北极外大陆架的治理困境与消解路径*

杨显滨

（中国人民大学，北京 100872）

一、问题的提出

北极地区以北冰洋及其周边岛屿为核心区域，是“冰上丝绸之路”的必经区域，主要由冻土及冰川构成。其涵盖的陆地、海洋水域总面积多达1405.6 万平方公里。北极地区拥有丰富的自然资源，可能存在900 亿桶石油、440 亿桶可再生液化天然气LNG 以及1669 万亿立方米的天然气储量。〔1〕See Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle,US-GC,（2008）.俄罗斯、美国、加拿大在《联合国海洋法公约》（UNCLOS）框架下对北极海域外大陆架纷纷提出权利主张。这些主张以“海冰与陆地同源理论”“扇形理论”“历史性权利”等作为战略基点，在原有国内北极战略与既存划界条约的基础上，对外大陆架领域内的自然资源开发与利用展开新一轮技术、资本、市场资源的整合。由此引发划界争端及沿岸国在公海与海底区域权利行使、自然资源开发与外大陆架生态环境保护等问题。

一是北极海域外大陆架划界争端。依据UNCLOS 第76 条第1 款与第4 款，大陆架包括沿岸国在200 海里内基于“自然延伸原则”划定的海床、底土和陆地领土自然延伸超出从沿岸国领海基线量200 海里距离以外范围的海床和底土。依据UNCLOS 第76 条第8 款，对200 海里外大陆架的划定，沿岸国有义务向大陆架界限委员会（以下简称：CLCS）提交相关科考证据。CLCS 依循《科学和技术准则》对划界申请进行评估、研讨，有权提出建议，但不得对相邻或相向国家原有的外大陆架划界协议或现状造成影响。〔2〕See CLCS/40/Rev.1,Rules of Procedure of the Commission on the Limits of the Continental Shelf,https://www.un.org/depts/los/clcs_new/commission_documents.htm,last vistied on March 17,2022.俄罗斯、挪威、丹麦、冰岛、加拿大先后向CLCS 提交外大陆架的划界申请，权利争夺愈演愈烈。然而，现有治理模式无法妥善协调划界争议及保障利益攸关国的相关权利行使。〔3〕See Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,Can.Y.B.Int’IL,Vol.12,（1974）.全球气候变暖加剧，海冰持续消融，沿岸国海岸线变化引发领海基线出现前移或后移。〔4〕参见章成、顾兴斌：《北极海域外大陆架划界的法理探讨》，载《大连海事大学学报（社会科学版）》2013 年第12 期。各国开始寻找地质科考证据，以期为外大陆架划界主张提供支撑。俄罗斯、加拿大运用“海底特殊地形规则”“海冰与陆地同源理论”“历史性权利”“扇形理论”等对外大陆架提出主张，且相互之间存在重合。沿岸国争夺外大陆架权利的实质是国家间利益的冲突与发展战略的选择。以俄罗斯为例，由于其在黑海、波罗的海的出海口受欧洲国家控制，俄罗斯必将对北极航线及北极外大陆架积极主张权利，以谋求国家发展的战略安全。此外，UNCLOS 的相关规定与大陆架划界科学标准严重割裂，未来北极外大陆架的权利争夺必将愈演愈烈。〔5〕See Monique Andree Allain,Canada’s Claim to the Arctic: A Study in Overlapping Claims to the Outer Continental Shelf,J.MAR.L.&COM,Vol.42,p.48（2011）.各沿岸国的外大陆架权益之争呈现出竞争样态“白热化”、利益核心区域“集中化”、权利主张“多元化”的特征。以各国现行权利主张进行评估，国际海底区域将消减88%。”〔6〕See Elaine Baker,Continental Shelf: The Last Maritime Zone,UNEP/GRID-Arendal,（2011）.利益攸关国在北极地区的资源期待利益与相关国际法规则的公平性受到挑战。〔7〕参见章成：《北极地区大陆架划界争议的法律问题及其应对思路》，载《武大国际法评论》2016 年第19 期。沿岸国对外大陆架主张权利，以“内水化”化模式管理北极航道，利益攸关国在公海、国际海底区域享有的航行与飞越自由、进行海洋科学研究的权利及铺设海底电缆和管道的权利呈现实质性减损状态，协调北极外大陆架制度与公海制度、国际海底区域制度的适用迫在眉睫。现有外大陆架治理模式无法妥善化解划界争端，亦无法应对沿岸国权利行使挑战公海制度、国际海底区域制度的问题。

二是资源的垄断开发。一方面，沿岸国加大外大陆架内非生物资源的开发力度。俄罗斯的《2035年俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》（以下简称：《2035 北极战略》）调整了重点开发对象，“首次强调了落实北极大型投资项目对本国生产科学密集和高科技产品的驱动作用。”〔8〕参见朱燕、王树春：《新版俄罗斯北极政策：变化、原因及特点》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021 年第5 期。利益攸关国开发利用北极外大陆架非生物资源的可能性也可因沿岸国的划界申请受到影响。另一方面，以UNCLOS 为依据，以CLCS 为主导的外大陆架划界治理模式缺乏解决划界争端的有效机制。“解决北极大陆架划界问题，对北极地区的资源权属分配、制度安排具有重大规范建构意义。”〔9〕黄德明、章成：《北极海域200 海里外大陆架划界与北极区域法律制度的建构》，载《法学家》2013 年第6 期。审视北极生态环境保护，各国理应对北极公海、海底区域的生物资源享有共同开发权，负担共同的保护义务。然而，外大陆架生物资源的垄断开发与捕捞、勘探活动在挑战北极海底区域生物多样性的同时，现有公海保护区制度与沿岸国的权利主张间也存在冲突；作为人类的共同财富，北极海域公海、国际海底区域的生态系统与生物资源正受到沿岸国的严重破坏。

三是非北极国家等利益攸关国参与度低。北极外大陆架的治理主体主要是北极八国，中国等非北极国家也应有北极事务参与权，这也与“冰上丝绸之路”倡议的宗旨相契合。我国作为联合国安理会常任理事国，亦是近北极国家，北极外大陆架治理与我国国家利益息息相关。我国于2007 年加入了以保护生态环境、应对气候变化为宗旨的区域性组织——北极理事会，于2013 年成为北极理事会的永久观察员国。〔10〕参见唐国强：《北极问题与中国的政策》，载《国际问题研究》2013 年第1 期。积极参与北极海域海底区域的可持续性开发与利用，是我国等非北极国家提升参与北极治理能力的关键与重要体现。“应当将北极利益攸关国关注的共性问题和解决理念反映到北极治理之中。”〔11〕白佳玉：《中国参与北极事务的国际法战略》，载《政法论坛》2017 年第6 期。放眼俄罗斯、加拿大等沿岸国向CLCS 递交的外大陆架划界申请，并未考虑非北极国家的意见和建议，故强化非北极国家对北极事务与北极治理的参与势在必行。

四是区域性海事制度缺位。在外大陆架治理机制与区域性海事制度协调层面，〔12〕有关北极研究机构包括北极理事会、国际北极科学委员会、北极地区议员会议、北方论坛、巴伦支欧洲北极理事会。北极理事会力求通过协调各国立法，改变理事会决议的“软法”性质。可是，北极外大陆架治理的主要问题是妥善解决划界争议，划定沿岸国权利行使的边界，而非仅仅停留在立法层面。然而，正如美国学者特里斯·戴莫斯所言，“在稳定的法律框架下进行北极石油开采、对北极的非生物资源进行开发关系到美国国家和能源安全”。〔13〕Telis.Demos,Arctic circle oil rush,Fortune,（2007）.“地缘政治本质上是基于国家力量的现实政治。”〔14〕参见杜德斌、秦大河、马亚华、杨文龙、夏启繁：《冰冻圈地缘政治时代的到来》，载《中国科学院院刊》2020 年第35 期。故在区域性海事制度缺位的境遇下，沿岸国仍主导北极政策的制定，主权权利的让渡难以在北极理事会治理框架下得到实现。

二、划界原则的选择依据与完善路径

200 海里外大陆架的法律概念诞生于联合国海洋法第三次会议，是在会议讨论UNCLOS 第6 部分时协调较宽大陆架与较窄大陆架国家利益的产物。〔15〕黄德明、章成：《北极海域200 海里外大陆架划界与北极区域法律制度的建构》，载《法学家》2013 年第6 期。国际法院在审理“北海大陆架划界”案时指出，沿岸国之所以对大陆架享有权利，源于沿岸国对大陆架享有主权权利的事实，〔16〕See North Sea Continental Shelf（Federal Republic of Germany/Denmark）.即大陆架是沿岸国领土的自然延伸。UNCLOS 第76 条第1 款规定，“沿岸国大陆架如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200 海里，则扩展到200 海里的距离”。该条第5 款规定，“大陆架在海床上的外部界线的各定点不应超过从测算领海宽度的基线量起350 海里，或不应超过连接2500 公尺深度各点的2500 公尺等深线100 海里”。“自然延伸原则”与“海底特殊地形规则”“等距离线规则”共同构成外大陆架划界的参考依据。北极海域外大陆架权利主张重叠者，可对相关影响因素、特殊情况加以甄选，希冀实现北极海域沿岸国间及沿岸国与利益攸关国、发达国家与发展中国家之间的利益衡平。

（一）“自然延伸原则”：北极沿岸国外大陆架权利主张的“扩张器”

UNCLOS 第76 条第3 款创设了“海底特殊地形规则”。沿岸国不得就深洋洋底、深洋洋脊的部分及其底土申请划定200 海里外大陆架，只能根据200 海里的法律拟制标准申请划定相应区域的大陆架范围。加拿大于2019 年5 月23 日向CLCS 首次提出北极外大陆架划界申请，外部界限与美国、俄罗斯、丹麦的权利主张均有重合。〔17〕参见白佳玉、隋佳欣：《论北冰洋海区海洋划界形势与进展》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2018 年第26 期。在新斯舍科区域，加拿大坚持以西经141 度子午线以及“扇形理论”进行划界；美国则坚持以《大陆架公约》第6 条确立的“等距离线规则”指导划界。〔18〕See David H.Gray,Canada‘s Unresolved Maritime Boundaries,Geomatica,Vol.48,（1994）.拥有北极海域最广阔海岸线的俄罗斯，在北极海域外大陆架划界的角逐中具有更加特殊的地位。其于2001年12 月21 日向CLCS 递交划界申请，超北极海域一半的海底区域成为其领土的自然延伸。考虑各国提出的科学数据的准确性抗辩后，俄罗斯关于罗门诺索夫、门捷列夫隆起为海底高地的主张被驳回。〔19〕See CLCS/34,Commission on the Limits of the Continental Shelf,Eleventh session,https://www.un.org/depts/los/clcs_new/commission_documents.htm,last vistied on March 17,2022.迄今为止，CLCS 未对加拿大、俄罗斯的申请案发表看法。UNCLOS 第76 第6 款规定的海底高地，包括海台、海隆、海峰、暗滩和坡尖属于大陆边自然构成部分，不受350 海里的距离界限限制。然而，根据UNCLOS 第76 条第5 款，海底高地在划界中仍然受到不超过2500 公尺等深线100 海里的限制，遵循的是“陆地决定海洋原则”。可能在低潮时露出海洋水面的暗滩、坡尖以及地质样态上属于海底高地的海台、海隆、海峰，作为沿岸国大陆架陆地自然延伸的性质更为明显。在第三次国际海洋法会议上，与会各国讨论了大陆架的法律概念，UNCLOS 最终确定以“海底特殊地形规则”回应大陆架划界中的特殊情况，丰富和扩展了“自然延伸原则”。UNCLOS 第76 条第6 款规定，如存在海底高地，则可划定超过从测算领海宽度的基线量起350 海里的外大陆架，海底高地地形可以突破大陆架外部350 海里界限的限制：一是在确认海台、海隆、海峰、暗滩和坡尖不同于UNCLOS 第8 部分规定的岛屿，依据UNCLOS 第121 条第2 款，不具有独立划定大陆架的地位；二是承认海底高地具有陆地自然延伸的属性，沿岸国可依海底高地申请划定350 海里外大陆架。随着海冰的加速融化、科学测绘技术的发展，北极海域存在的诸多岛屿链、海底高地开始为人所知。由于北极海岸线支离破碎，加之沿岸国利用直线基线划定大片海域为内水，为外大陆架扩张创造了有利条件。〔20〕参见章成、顾兴斌：《北极海域外大陆架划界的法理探讨》，载《大连海事大学学报（社会科学版）》2013 年第12 期。UNCLOS 第76 条第6 款设定的“海底特殊地形规则”，很可能成为沿岸国申请确定350 海里外大陆架界限的依据，外大陆架的界限范围可能大幅扩张。

海底特殊地形可以视为沿岸国领土地质层面和法律概念层面的自然延伸，但有肆意扩张沿岸国大陆架范围之嫌，且可能缩小公海海底区域，限制其他国家对公海自然资源的共同开发。以“自然延伸原则”为基础衍生的“海底特殊地形规则”所确定的外大陆架范围，难以协调各方利益，甚至成为引发冲突的祸源。从北极外大陆架划界的实践看，当事国为主张外大陆架权利特意寻求相关地质证据，因为划定外大陆架边界的依据已不再是传统的距离要素。〔21〕See Bjorn Kunoy,A New Arctic Conquest: The Arctic Outer Continental Margin,Nordic Journal of Internation-al Law,Vol.76,p.465（2007）.在“缅因湾海洋边界”案中，国际法院指出：“边界范围产生于具体的法律规则，而非单纯的地质事实。”〔22〕Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area（Canada/United States of America）.科学技术的发展日新月异，俄罗斯、美国、加拿大等沿岸国必然加快对未划界大陆架区域的勘探及地质测绘、研究，搜寻有利的外大陆架划界申请证据成为常态。CLCS 制定的《科学和技术准则》第七部分在对洋脊和海底高地的概念及技术适用标准的解释中指出，洋脊概念尚无明确的固定定义，有关地理标准的问题应当个案单独审理；同时，“海底高地的认定应当综合大陆边形成的过程以及大陆形成的方式进行考量、判断”。〔23〕CLCS/11,Scientific and Technical Guidelines of the Commission on the Limits of the Continental Shelf,https://www.un.org/depts/los/clcs_new/commission_documents.htm,last visited on March 17,2022.不过，以“自然延伸原则”指导外大陆架划界认定的标准模糊，各国完全可以向CLCS 提出对其主张有利的地质标准。“海底特殊地形规则”的技术标准亦无法妥善解决海岸相邻国及相向国依据“自然延伸原则”对同一区域均享有主权权利时产生的权属争议。在“利比亚/马耳他大陆架划界”案中，国际法院考虑当事国海岸距离重叠因素，否认“自然延伸原则”的适用，采用距离标准进行划界。〔24〕See Continental Shelf（Libyan Arab Jamahiriya/Malta）.在外大陆架划界申请实践中，北极海域海底地形特征及其岩层厚度、地质状况逐步为沿岸国家掌握，向CLCS 提交的划界申请之范围将进一步扩展。在“北海大陆架”案中,国际法院认为：“‘自然延伸原则’仅划定沿岸国大陆架边界。”〔25〕North Sea Continental Shelf（Federal Republic of Germany/Denmark）.在北极海域外大陆架划界中，永久冻土层持续融化，沿岸国海岸线及赖以确定其领土自然延伸界限的领海基线发生变化。〔26〕See Seth Borenstein,Ominous Arctic Melt Worries Experts,Associated Press,（2007）.沿岸国可主张的外大陆架权利基础亦可能发生变更，导致沿岸国对同一区域内外大陆架享有的权利重叠。国际法学者马尔科姆·伊万认为，国际法院在“突尼斯/利比亚大陆架划界”案中综合地质因素，排除“自然延伸原则”的适用，动摇了该原则作为沿岸国主张权利唯一法理基础的地位。国际司法实践的趋势就是不断降低“自然延伸原则”在划界过程中的作用。〔27〕See Dyke.R,Relevant Circumstances and Maritime Delimitation,American Journal of international Law,Vol.2,p.404-405（1991）.“自然延伸原则”虽可为沿岸国行使权利提供法律基础，但恐难划定一国外大陆架的准确范围。在沿岸国主张与相邻国、相向国依“自然延伸原则”确定的权利主张产生重合时更是如此。国际法院法官德阿雷查加认为，公平划界的实现源自划界结果的公正性。〔28〕See Continental Shelf（Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya）.因此，应当以“公平原则”为指导，考虑“自然延伸原则”，同时探寻其他具有可行性的划界规则，妥善协调北极海域沿岸国间的大陆架利益冲突，适当兼顾北极利益攸关国的海洋权益。

（二）“适当顾及原则”：“等距离线规则”的“调节阀”

《大陆架公约》第6 条规定：“同一大陆架临接海岸向相、毗邻国家之领土时，除具有海岸的特殊外形、岛屿的存在及可航水道存在的特殊情形，均适用等距离或中间线之界限规则对大陆架的外部界限予以确定。”此即“等距离线规则”。审视北极海域外大陆架划界实践，UNCLOS 与《大陆架公约》设置的外大陆架划界规则存在差异，各沿海国通常会选择有利于本国利益的划界规则，主权权利主张之冲突在所难免。沿岸国间就外大陆架划界产生纠纷的，应依据UNCLOS 第15 部分规定的程序进行解决。在冰岛没有加入《大陆架公约》、美国没有加入UNCLOS 的情况下，适用《大陆架公约》、UNCLOS 创设的“自然延伸原则”“等距离线规则”调处纷争的前提是，《大陆架公约》和UNCLOS是否构成《国际法院规约》第38 条第3 项中的“国际习惯”。否则冰岛、美国在与相关沿岸国发生外大陆架划界纠纷时，“自然延伸原则”“等距离线规则”的适用就缺乏国际法基础。事实上，《大陆架公约》第1 条已经认可了“自然延伸原则”，美国没有加入UNCLOS 不影响国际法院依“自然延伸原则”对美国与相关沿岸国的外大陆架划界纠纷进行裁决。在“突尼斯/利比亚大陆架划界”案中，国际法院承认：“‘等距离线规则’已经得到详尽阐释。”〔29〕North Sea Continental Shelf（Federal Republic of Germany/Denmark）.冰岛作为《大陆架公约》的非缔约国，其主张的外大陆架权利范围与挪威、丹麦存在部分重合。基于挪威针对斯瓦尔巴德群岛海域的外大陆架划界案已被CLCS 批准，〔30〕See CLCS/62,Commission on the Limits of the Continental Shelf,Twenty-third sessionhttps://www.un.org/dep-ts/los/clcs_new/commission_documents.htm,last visited on March 17,2022.且冰岛未对丹麦的划界申请提出实质性的反对意见，〔31〕See Communications received with regard to the submission made by Denmark to the Commission on the Lim-its of the Continental Shelf,Iceland,https://www.un.org/depts/los/clcs_new/commission_documents.htm,last visited on March 17,2022.故“等距离线规则”可视为处理沿岸国外大陆架纠纷的具体规则。然而，“等距离线规则”在具体适用中存在如下困境。一是“等距离线规则”以产生争议的相邻、相向国间距离作为划界的核心标准。由于国际法院对“等距离线规则”中特殊情况的认定标准不同，机械适用“等距离线规则”而忽略特殊情况进行划界，可能产生不公平的划界结果。在“尼加拉瓜/洪都拉斯领土与海洋边界纠纷”案中,国际法院认为：“海岸线的任何不规则性都会对‘等距离线规则’的适用产生影响，如海岸线极不规则。此时，应当考虑海岸地质结构特征和大陆架边界的地貌特征。”〔32〕Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea（Nicaragua v.Honduras）.适用“等距离线规则”时，除应考虑海底特殊地形、岛屿、可供航行的水道的影响外，第三国进行海洋科学研究的权利、航行与飞越自由、自然资源开发权也应作为特殊情况考量。无视外大陆架地理特征而单纯追求平分划界，则无法实现公平的划界结果。二是“等距离线规则”主要解决划界相邻、相向国之间的划界纠纷，沿岸国依据“自然延伸原则”“海底特殊地形规则”就北极相关海域向CLCS 提出单一主张的，若不与第三国产生纠纷，则无“等距离线规则”的适用空间。俄罗斯在向CLCS 提交的外大陆架划界申请中便没有援引“等距离线规则”，而是依据地质科考证据，以“自然延伸原则”在北极海域申请面积极广的外大陆架。〔33〕See Voronkov.Lev,The Russian Claim for an Extended Continental Shelf in the Arctic,Environmental Policy and Law,Vol.47,p.88（2017）.由此可见，在此种情形下，沿岸国的划界行为依然会造成公海海底区域的大幅度缩小，对利益攸关国的航行与飞越自由、自然资源开发权利、进行海洋科学研究的权利等造成不利影响。

与“自然延伸原则”相比，“等距离线规则”更具有确定性和可操作性，在国际司法实践中应用较多。不过，审视北极海域外大陆架划界纠纷现状，仍应遵守“公平原则”，兼顾海底特殊地形、岛屿、可供航行的水道等特殊情况，在进行划界时灵活把握。在“格陵兰/扬马延海洋边界”案中，国际法院认为，浮冰对毛鳞鱼捕捞造成的影响可以作为“等距离线规则”适用的特殊情况加以考虑，〔34〕See Maritime Delimitation in the Area between Greenland and Jan Mayen（Denmark v.Norway）.旨在实现公平划界。在“突尼斯/利比亚大陆架划界”案中，国际法院认为：“在特定案件中，对合理和公平的判断取决于案件的特殊情况。”〔35〕Continental Shelf（Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya）.个案存在特殊情况的，可以弱化“等距离线规则”的适用，以“公平原则”指导划界。如考虑划界方法对渔业资源的开发、生物群落的分布、矿产资源的分布、航运安全与航行自由的影响。“等距离线规则”的适用应与个案的“特殊情况”紧密联系，力争实现公平的划界结果。在沿岸国单纯依据“自然延伸原则”“海底特殊地形规则”进行划界时，CLCS 应参照UNCLOS第56 条、第58 条、第78 条、第79 条设定的“适当顾及原则”，公平裁定沿岸国基于“自然延伸原则”“等距离线规则”主张的外大陆架范围，最大限度实现各国利益的最大化。在“弗吉尼亚号”案中，海牙国际仲裁庭认为：“‘适当顾及原则’要求沿岸国在适用其国内法的过程中，应积极采取必要有效措施，适当顾及第三国利益。”〔36〕The M/V”Virginia G”Case,Panama/Guinea-Bissau,ITLOS Case No.19,Judgment of 14 April 2014.意大利学者图里奥认为：“‘适当顾及原则’下的具体义务不是事先确定的,而是根据具体情况、涉及的权利性质确定的。”〔37〕Scovazzi.Tullio,“ Due Regard” Obligations,with Particular Emphasis on Fisheries in the Exclusive Economic Zone,International journal of marine and coastal law,Vol.34,p56-72（2019）.在解决专属经济区权利争端时，国际法院及海牙国际仲裁庭要求沿岸国在行使权利时除符合国际法外，应当遵从“合理、必要、相称”的“适当顾及原则”。“适当顾及原则”不限于UNCLOS 规定的第56 条、第58 条、第78 条、第79 条。在北极海域外大陆架划界争端的解决中，适用“自然延伸原则”抑或“等距离线规则”作为依据，皆应兼顾“适当顾及原则”。作为沿岸国应遵守的基本原则，“适当顾及原则”要求在划界时考虑海底特殊地形、岛屿、可供航行的水道在外大陆架划界中的作用，也要求沿岸国在主张权利时妥善顾及相关国家的主权权利，充分考虑内陆国与地理不利国的特别需要。“自然延伸原则”与“等距离规则”倾向于从地质科学的角度划定沿岸国的外大陆架边界，恐难为沿岸国权利的行使划定合理的边界。在北极航道治理中，本应由国际法协调利益攸关国与沿岸国间的权利行使，但是沿岸国打着“保护生态环境”“保障通航安全”等的幌子制定歧视性的国内法，甚至以“历史性权利”为依据对北极航道进行内水化管理、立法。沿岸国基于自身国家利益、政策导向为利益攸关国设定UNCLOS 规定外的不合理义务，UNCLOS 追求的“非歧视性”目标难在现有划界模式下实现。因此，应为沿岸国的权利行使设定合理边界，消减其单方国家行为对利益攸关国海洋权益造成的实质损害。“任何海洋权益不是绝对、孤立存在的，需要‘适当顾及’第三国权利的行使。”〔38〕何海榕：《论“适当顾及”的国际法义务及其对中国的启示》，载《武大国际法评论》2020 年第4 期。“适当顾及原则”在UNCLOS 中的表述为“due regard”，与《公海公约》中“reasonable regard”之表述一脉相承，要求沿岸国在行使权利时，妥善考量行为的合理性，不得对第三国权利造成重大损害。适当顾及他国权利，合理限制行权范围，保证本国主张不会破坏既有海洋秩序。

“适当顾及原则”要求保障各国公平有效利用北极海域的海洋资源，保护生态环境、自然资源。沿岸国在制定、执行国内法的过程中，应遵循UNCLOS，和平行使海洋权利。不得为他国设定不合理的义务，制定具有“歧视性”的航道管理制度、资源开发制度，力争满足“适当顾及原则”的要求。同时，CLCS 在评估沿岸国依据“自然延伸原则” 与“等距离线规则”提出主张时，应事先评估划界请求可能引发的后果，考虑沿岸国主张对海洋法秩序和利益攸关国造成的不利影响，促成沿岸国与利益攸关国通过磋商、沟通解决争端。换言之，通过“适当顾及原则”设定沿岸国权利行使的边界，确保利益攸关国的合法权益不因沿岸国的国内立法受到减损。“作为‘诚信’义务，‘适当顾及’义务要求排除当事国滥用权利或者不诚信履行义务的行为。”〔39〕张卫华：《专属经济区中的“适当顾及”义务》，载《国际法研究》2015 年第5 期。沿岸国划界行为可能对第三国权利造成不利影响者，沿岸国应履行通知、磋商等“适当顾及原则”项下的程序义务。保障利益攸关国的航行与飞越自由，铺设海底电缆、管道的权利及建造和使用人工岛屿、设施和结构的权利，开发自然资源的权利，进行海洋科学研究的权利，实现各国海洋利益的平衡。

三、北极海域外大陆架的划界模式与制度协调

外大陆架上覆水域为公海，陆缘通常临接国际海底区域，在此意义上，外大陆架不是独立的海洋空间。北极航道主要存在《南极条约》、《斯瓦尔巴德条约》、“冰封区域条款”等治理模式之争，外大陆架制度如何实现与其他海洋制度的协调适用，是保障各国航行与飞越自由、开发自然资源的权利、铺设海底电缆和管道的权利、进行海洋科学研究的权利的前提。因此，上述治理模式及相关协调机制的选择与完善对北极海域外大陆架划界意义重大，有必要展开全面而深入的剖析。

（一）北极外大陆架划界模式的选择：协议划界与可能出路

UNCLOS 第83 条第4 款规定，“如有关国家间存在现行有效的协定，其具有优先性，关于划定大陆架界线的问题，按照协定解决”。划定大陆架界线的协议是在当事国地位平等基础上，综合当事国的国家战略、区域政策、生态环境保护利益、资源可持续开发利益等因素一致达成的划界结果。但是，部分沿岸国之间达成的协议的执行状况不容乐观，有应用“历史性权利”提出主张者，有采取“插旗”行为宣示权利者。“当事国在争议海域单边行使管辖权将侵犯其他当事国的主权权利和管辖权，并剥夺后者原本可以获取的利益。”〔40〕叶泉：《谁之权利?何种义务?——当事国在争议海域单边行动之边界探究》，载《当代法学》2021 年第5 期。沿岸国单边行使主权权利的行为严重背离UNCLOS 第 83 条第4款的规定。在“突尼斯/利比亚大陆架划界”案中，国际法院认为，不顾其他国家立场，试图用单方行动确定海洋边界的行为是违背公认的国际法原则的。〔41〕See Continental Shelf（Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya）.依循UNCLOS，外大陆架划界主要通过履行协议得以实现。UNCLOS 第83 条第4 款旨在督促当事国履行协议，相关协议的缔结则需要当事国依UNCLOS 第83 条第2 款践行诚信义务。在“喀麦隆/尼日利亚陆地和海洋边界”案中，国际法院认为，“诚意原则”是国际法中的一项既定原则，UNCLOS 第83 条并未要求谈判必须成功，如同国际法中所有类似的谈判义务一样，必须真诚地进行谈判。〔42〕See Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria（Cameroon v.Nigeria: Equatorial Guinea intervening）.当事国应当真诚地进行谈判，以期就有关区域划界达成公平、一致的结果。在“罗马尼亚/乌克兰海洋边界”案中，国际法院根据当事国缔结的《国家边界制度协定》，对大陆架、专属经济区进行了划界，是对诚信义务的坚守。〔43〕See Maritime Delimitation in the Black Sea（Romania v.Ukraine）.

在北极海域，俄罗斯与挪威签署了《挪威王国和俄罗斯联邦关于巴伦支海和北冰洋海洋划界与合作条约》，达成两国在巴伦支海外大陆架争议的“一揽子”方案。挪威与冰岛间存在《关于冰岛和扬马延岛之间的大陆架协定》，完成冰岛和扬马延岛之间海域的划界，确定共同开发区，分配共同油气勘探开发权。在北极海域内还存在“斯瓦尔巴协定区”，即在承认挪威拥有斯瓦尔巴群岛绝对主权权利的同时，限制其权利，赋予缔约国在斯瓦尔巴群岛相应的权利。〔44〕See Christopher R.Rossi,A Unique International Problem: The Svalbard Treaty,Equal Enjoyment,and Terra Nullius: Lessons of Territorial Temptation from History,Wash.U.Global Stud.L.Rev,Vol 15,（2016）.前联合国法律事务处秘书长汉斯·科瑞尔认为，在外大陆架治理框架中，需要明晰国家间外大陆架条约具有的法律地位及其在争议解决中的法律效力。〔45〕See Corell.Hans,Reflections on the Possibilities and Limitations of a Binding Legal Regime,Environmental Policy &Law,Vol.37,p.321-324（2007）.完善以划界条约为核心的外大陆架制度的关键在于，构建北极海域沿岸各国协商、沟通机制，发挥区域性海事制度安排的协调功能，适当顾及利益攸关国的合法权益。在治理模式的选择上，欧洲议会于2008 年通过决议，要求“效法”《南极条约》，在UNCLOS 治理框架外建立“北极条约”模式的北极治理框架。〔46〕See European Commission,Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: The European Union and the arctic region.实际上，北极区域的人类活动活跃程度、资源开发热度远超南极，沿岸国均就北极区域提出主权权利主张，权利的重叠和冲突尤为明显，照搬《南极条约》模式进行北极治理存在现实困境。〔47〕See Michael Sternheim,Regulating the Northwest Passage,Loy.Mar.L.J,Vol.10,p.188-193（2011）.国际法学者莫利·沃森指出，在2050 年到2100 年间，北极海域夏季将出现无冰现象。〔48〕Watson.M,An Arctic Treaty: a Solution to the International Dispute over the Polar Region,ocean &coastal l.j,vol.14,（2009）.加拿大所主张的“冰封区域条款”的治理模式也因海冰的加速融化失去适用条件。“冰封区域条款”采用“内水化”模式的环境立法、航道管理，背离“适当顾及原则”，应予以摒弃。《斯瓦尔巴德条约》治理模式主要适用于斯瓦尔巴德群岛，让渡部分主权权利以获得国际社会承认的模式，在权利争夺白热化的北极难以适用。“国家间的海上分界线从来都是通过协议或由第三方解决，而不能仅仅依据个别国家在其国内法中表现出的意志决定。”〔49〕朱凤岚：《“自然延伸”还是“中间线”原则——国际法框架下透视中日东海大陆架划界争端》,载《国际问题研究》2006 年第5 期。现有北极治理模式的特点均是通过政治角斗决定北极利益归属，恐难构建公平、合理的北极治理秩序。“需要以‘公平价值’为导向，在公平的框架内进行缔结公约的谈判。”〔50〕白佳玉：《〈斯匹次卑尔根群岛条约〉公平制度体系下的适用争论及其应对》，载《当代法学》2021 年第6 期。在治理模式的选择上，不存在超越主权国家的协调机制，但沿岸国的行为必须在遵循国际法规则的框架下进行。在划界模式的选择上，应突出协议划界的重要性，力争通过协议消解外大陆架划界争端。丹麦、美国、俄罗斯、加拿大和挪威于2008 年5 月28 日在伊卢利萨特（Ilulissat）召开的北极海洋会议上就北极海域治理问题做出的《伊卢利萨特宣言》提出，相关国家可以通过相互协商的方式解决沿岸国间的纠纷，充分发挥划界条约的核心作用。在划界争端、资源权益争夺、生态环境保护等公共问题的解决中，“自然延伸原则”“等距离线规则”既无法对沿岸国权利的行使划定合理的边界，也无法回应利益攸关国渴求参与北极事务、行使海洋权利的关切。UNCLOS 在北极外大陆架划界纠纷解决过程中并未发挥统一的公共权威作用。在外大陆架治理框架下，UNCLOS 允许缔约国制定严于UNCLOS 标准的国内法，然沿岸国却凭借国家单边海事制度对北极航道进行“内水化”管理，为利益攸关国在资源勘探、航道引航等方面施加不合理的负担。俄罗斯甚至在《2035 北极战略》中言明，加强其对北极外大陆架LNG 等自然资源的垄断开发，这实质损害了利益攸关国的海洋权益。另外，北极现存的区域性海事制度安排如《北极环境保护战略》《伊卢利萨特宣言》作为仅由沿岸国参与、在生态环境保护等特定领域内进行协商的机制，难以创设科学完备的权利、义务体系，也难为沿岸国课予具有强制力的法律责任。应协调不同划界模式，实现北极外大陆架划界争端的解决。既要使沿岸国尊重划界结果，也应实现划界结果的公平。“北极外大陆架划界争端的最终解决是当事国协商后的结果，而非完全基于ClCS 的建议。”〔51〕Riddell-Dixon,Elizabeth,Canada and Arctic Politics: The Continental Shelf Extension,Ocean Development and International Law,Vol.39,（2008）,p.343-359.协议划界的治理模式可以体现当事国的意志，借鉴UNCLOS、区域性海事制度安排的协调经验。此外，协议划界能够推动沿岸国、利益攸关国进行多边合作，允许利益攸关国参与划界协议谈判、协商和签署，实现各国海洋权益保护与北极外大陆架划界模式的有效衔接。协议划界可以强调沿岸国、利益攸关国之间的协商，明确沿岸国权利行使的限度。通过划界协议与UNCLOS 制度安排、国家单边海事制度、区域性海事制度安排的互动，形成北极航道外大陆架治理体系。协议划界需要当事国相互让步和妥协，与本国利益最大化存在冲突，因此须创新谈判方式，寻求定分止争的最佳途径。挪威与冰岛在达成划界协议的过程中，双方共同设立“调解委员会”考察地质状况，以“等距离线规则”划定边界，并充分考虑了渔业资源对冰岛的重要影响，达成划界协议。协议划界主张以集体行动的范式推动沿岸国、利益攸关国在UNCLOS 的框架内进行多层次合作与协商。当事国可通过签订备忘录、签订相关协议、让渡管辖权的方式加强合作，通过统一管理、协调治理机制，推动协议划界目标的实现。发挥北极理事会等区域性组织在海事制度安排中的协商、沟通作用，以期通过政治层面的深层合作，达成划界协议，适当顾及利益攸关国的海洋权益。

（二）北极外大陆架制度与公海制度、国际海底区域制度的协调

自2007 年俄罗斯在北冰洋海底实施“插旗”行为以来，沿岸各国对北极公海区域、国际海底区域的主权权利争夺愈演愈烈。在公海海域，加拿大、俄罗斯一方面运用UNCLOS 第234 条“冰封区域条款”在环境立法与执法中偏离正常轨道，实施强制引航、登临检查和收费；另一方面通过“历史性权利”主张，限制乃至剥夺其他国家在北极航道的航行与飞越自由。〔52〕See A.Kolodkin,M.Kolossov,The Legal Regime of the Soviet Arctic: Major Issues,Marine Policy,Vol.14,p.21-23（1990）.在海底区域，沿岸国则对自然资源进行垄断开发。俄罗斯在《2035 北极战略》中提出，在LNG 开发及煤炭开采的基础上，重点开发沿海及俄属200 海里外大陆架内的煤炭、石油和LNG，“其中，2035 年的LNG 开发量应达到现有开发量的10.5 倍”。〔53〕参见朱燕、王树春：《新版俄罗斯北极政策：变化、原因及特点》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021 年第5 期。沿岸国的垄断开发活动严重挑战各国开发北极区域自然资源的权利。在沿岸国外大陆架范围大幅扩展的境遇下，公海航行与飞越自由、自然资源开发、保护和保全海洋环境、维护生物多样性等问题的最终解决，也需要各国通力合作。然而，加拿大、俄罗斯利用“冰封区域条款”“历史性权利”“扇形理论”等扩展内水区域，压缩公海空间，变相剥夺其他国家的公海自由。美国学者斯坦利·菲尔兹认为：“加拿大、俄罗斯利用‘冰封区域条款’限制他国权利的既成事实，是对国际法规则与‘适当顾及原则’的违反。”〔54〕Stanley P.Fields,Article 234 of the United Nations Convention on the Law of the Sea: the Overlooked Linchpin for Achieving Safety and Security in the U.S.Arctic?,Harvard National Security Journal,Vol.07,（2016）.在自然资源开发层面，UNCLOS 对沿岸国在200 海里外大陆架上获得的自然资源实施的是按开发年限确定应缴费用和实物比例的规则。在国际海底区域则采取国际海底局与开发国家平行开发制度。根据UNCLOS 第82 条第2 款规定的应缴费用、实物比例的规则，在某矿址开发12 年后，应缴费用或实物的比率应维持在7%。UNCLOS 第82 条第4 款规定缴纳的费用或实物，应根据公平分享的标准分配给本公约各缔约国，同时考虑发展中国家、最不发达国家和内陆国的需要。实现沿岸国的划界主张，缩小的是原属于国际海底区域而由发展中国家得以与国际海底管理局共同开发的部分。划界扩张带来的是自然资源的垄断开发问题，俄罗斯就在《2035 北极战略》中制定了长达15 年乃至更长时间的LNG 资源开发计划。〔55〕参见朱燕、王树春：《新版俄罗斯北极政策：变化、原因及特点》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021 年第5 期。UNCLOS 第82 条第2 款规定的7%的固定费用与实物缴纳比率，难以实现资源分配公平的结果。同时，UNCLOS 没有阐明应考虑发展中国家、最不发达国家、内陆国家利益的具体途径。“应创建公共机构，形成公共权威，制定管理规则，维持地区秩序，满足和增进地区共同利益。”〔56〕吴昕春：《论地区一体化进程中的地区治理》，载《现代国际关系》2002 年第6 期。当前的海洋法体系，恐难妥善应对沿岸国权利行使对公海制度、国际海底区域制度构成的挑战。

综上所述，与其将解决路径留给可能产生争议的权利分配制度，不如从问题产生的源头即划界上解决问题。“如何妥善地在北极海域适用《公约》的有关规定并选择适当的海洋划界规则，是从法律上整体解决各国利益冲突的关键。”〔57〕黄德明、章成：《北极海域200 海里外大陆架划界与北极区域法律制度的建构》，载《法学家》2013 年第6 期。只有在外大陆架界限争议解决的基础上，国家在相关海域内开发自然资源、铺设海底电缆、管道与建造、使用人工岛屿、设施和结构的活动方可纳入北极海域治理框架，确定沿岸国权利行使的界限。“沿岸国在行使执法权的过程中，应当适当顾及其他国家的航行自由和航行安全。”〔58〕刘惠荣、李浩梅：《北极航行管制的法理探讨》，载《国际问题研究》2016 年第6 期。应当以“适当顾及原则”为指导，对沿岸国权利的行使加以限制。UNCLOS以“适当顾及原则”限制沿岸国权利行使主要体现在，不得对第三国权利造成不当干扰。例如，依据UNCLOS 第79 条第5 款，沿岸国铺设海底电缆、管道应“适当顾及”已经铺设的海底电缆、管道。UNCLOS 第194 条第2 款规定：“各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害。”沿岸国享有“优先权”而非“独占权”，沿岸国对外大陆架享有专属性主权权利，但应当“适当顾及”其他国家海洋权益。积极履行谈判、磋商的合作义务，以期实现重叠、冲突权益之间的协调与衡平。北极外大陆架治理体系最明显的特征是不存在统一的中央协调机构，以统合各国立法，规制参与主体的行为。然而，北极外大陆架的权利争夺本身涉及的利益攸关国众多，且涉及自然资源开发、航行与飞越自由、进行海洋科学研究的权利等诸多问题的解决，寄希望于统一的法律规范以协调沿岸国、利益攸关国的行为不具有现实可操作性。北极沿岸国数量少于利益攸关国，为北极外大陆架治理框架的构建提供了多种可能性。在治理机制的选择上，应整合UNCLOS、国家单边海事制度、区域性海事制度安排、国家间划界协议，互相借鉴不同性质的规范内容与治理经验。既要加强区域治理，力求为沿岸国、利益攸关国的行为提供“最低限度”指引，也要加强综合治理方法的适用，希冀通过增强治理能力建设反应沿岸国、利益攸关国的共同诉求。从规范的效力层级、作用范围上完善北极外大陆架制度的协同治理，实现权利平衡的治理目标。“应通过多元主体的共同参与实现北极协同治理。”〔59〕卢静：《北极治理困境与协同治理路径探析》，载《国际问题研究》2016 年第5 期。放眼北极治理，参与制度建构的主体众多，缺乏统一的中央治理机构进行立法及制度的协调。因此，应加强外大陆架治理结构中行为主体的互动，推动治理向有序化、制度化演进。UNCLOS 治理框架无法应对沿岸国间复杂的权利争夺，与治理相关的技术问题亦未消解，无法真正实现权益的公平分配。“回归海洋作为‘共有物’的本质特征，超越零和博弈思维，方可立足真正意义上的共同体理念。”〔60〕姚莹：《“海洋命运共同体”的国际法意涵：理念创新与制度构建》，载《当代法学》2019 年第5 期。因此，在治理机制的选择上，应坚持“沿岸国内部协商”“制度建构主体外部开放”的多层次治理模式。经由沿岸国、第三国对国际规范的共同认同，建立长效性的多层次治理机制，完善系统性的外大陆架治理制度。多层次治理制度的构建，可从外大陆架制度与其他海洋法制度相协调的角度寻求权利平衡。在与公海制度、国际海底区域制度互动时，构建多层次治理框架，扩充治理主体，推动各国间就权利行使限度进行协商。在区域海事制度安排中，利益攸关国应被纳入制度建构的参与主体。同时，沿岸国在行使权利时，应积极采取行动或者措施防止、减轻或消除对其他国家权利造成的损害或者阻碍。〔61〕See Shotaro Hamamoto,The Genesis of the“ Due Regard” Obligations in the United Nations Convention on the Law of the Sea,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.24（,2019）.由于沿岸国仍是外大陆架治理框架中最具权威的主体，在保障利益攸关国航行与飞越自由、进行海洋科学研究的权利及铺设海底电缆和管道的权利的基础上，推动沿岸国达成划界协议，是构建北极外大陆架治理体系的可行性路径之一。

四、北极海域外大陆架制度与公海保护区制度的协调

UNCLOS 第77 条第4 款规定，大陆架上的自然资源包括海床和底土的矿物、非生物资源、定居种生物。UNCLOS 第192 条明确提出，“各国均有保护和保全海洋环境的义务”。因此，应在全球性或区域性地域生态系统特点基础上进行国际合作，设置公海保护区。公海保护区将各国海洋生态保护义务扩展至国家管辖范围之外，北极外大陆架的生态环境保护问题与划界争端、沿岸国海洋权利行使限度等问题具有相对独立性。当前治理框架下，需要厘清公海保护区设置对沿岸国权利行使产生的影响。以求发挥公海保护区在协调沿岸国立法、促进生态资源保护方面的积极作用，采用统一模式保护北极海洋生态，化解沿岸国主权权利行使与修复北极生态系统、保护生物多样性间的矛盾。

（一）BBNJ 机制与北极外大陆架现有治理框架的冲突

当前沿岸国在北极进行非生物资源勘查、钻探以及捕捞生物资源活动愈加频繁，生态环境保护面临严峻考验。一方面，北极海域大陆架生物资源丰富，以渔业资源为例，在北极寒流与大西洋暖流、拉布拉多湾寒流与墨西哥湾暖流交汇处存在大规模的世界渔场。另一方面，沿岸国在外大陆架进行资源开发引起的噪音、资源开采过程中发生的意外泄漏、工业垃圾的不当处理、底拖网渔业活动均可能对北极的深海生物栖息地造成损害，引发生态系统失衡。北极外大陆架的生态系统具有脆弱性以及保护条件复杂的特征。以海洋生物为例，北极外大陆架上的定居种生物只能在冰冷、黑暗的深海中存活，同时要求生存环境不被外界活动打扰。〔62〕See Hossain,Kamrul,Regulating Marine Biodiversity in Arctic Areas beyond National Jurisdiction,Environmental Policy and Law,Vol.48,p.299（2018）.北极海域的生态系统是人类的共同财富，国际社会应在减少、控制海洋环境污染目标下，实现公海保护区制度与UNCLOS 海洋环境保护规则的协调。1993 年生效的《生物多样性公约》（CBD）第4 条规定，缔约国负有保护管辖领域范围内生态系统的义务。它适用于200 海里外大陆架，但不涉及国家管辖范围外公海以及国际海底区域。为构建统一的国家管辖区域范围外海域（ABNJ）海洋生物多样性保护及资源开发模式，联合国大会于2015 年通过第69/292 号决议。各国依据决议出台保护国家管辖外海洋生物多样性（BBNJ）的国际文件，使之成为UNCLOS 海洋环境保护和保全体系下的执行协定。在BBNJ 机制筹备会成立后，筹备委员会已举行了五次会议，并于2018 年起召开了四次政府间会议，磋商BBNJ 协定应涉及的内容。中国国家海洋中心海洋权益部于2020 年6 月14 日召开BBNJ 机制专家研讨会，寻求统一海洋生态环境治理体系的建立途径。在运行机制层面，BBNJ 制度对公海保护区的划界管理、环境影响评价与建设、海洋技术转让以及海洋遗传资源保护进行规定，均与外大陆架制度有联系。“公海保护区将生物保护划区管理作为核心问题，公开承认了公海保护区对保护海洋生物多样性的重要意义。”〔63〕赵融：《公海保护区与沿海国外大陆架主权权利的冲突与协调》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2021 年第1 期。北极区域“海洋命运共同体”建设必然要求加强全球联动的海洋生态环境治理，保护北极海洋生物多样性、自然资源可持续开发。

BBNJ 机制的宗旨在于保护生物多样性，UNCLOS 则规定沿岸国在大陆架上对于定居种生物享有主权权利，两者存在矛盾。联合国大会69/292 号决议指出：“BBNJ 机制不得与现存海洋法组织的治理框架、现行有关法律文书相违背。”BBNJ 机制谈判是在现行国际法框架下进行的，由于UNCLOS、CBD 均未明确沿岸国享有定居种生物权利的范围，沿岸国在现行法律体系下可能对同一生态环境或区域内的不同种生物享有不同权利。在BBNJ 机制的运行中，理应对一定期间内附着在海底、一定期间内在海底外区域独立活动的生物是否属于UNCLOS 规定的定居种生物进行明晰。〔64〕See Report of the International Law Commission Covering the Work of Its Eighth Sesssion（A/3159）.北极深海海域广泛存在的龙虾、深海蟹、贝类生物即属于此类情形。在北极海域海岭、靠近岩层的火山口区域，定居种生物的定义更具争议性。“应当将生态系统方法列为一项原则，认识到生物系统间的互相联系与依存关系。”〔65〕刘惠荣、马玉婷：《实现BBNJ 划区管理工具制度中的海洋生态连通性——以“适当顾及”沿海国权益为路径》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021 年第1 期。UNCLOS 未明晰沿岸国权利的范围，也未采取系统方法保护北极海域生态环境，故BBNJ 机制保护生态环境的目标难以在现有法律框架下实现。

（二）BBNJ 机制与沿岸国主权权利行使的协调

BBNJ 机制的适用必然会限制沿岸国的权利行使。例如，UNCLOS 第194 条第2 款规定，沿岸国有责任确保其管辖或控制下的活动不会对其他国家的环境造成污染，确保其活动产生的污染不会扩散到其行使主权权利的地区之外。该规定实际上将跨界污染妨害的义务扩展到公海、国际海底区域。为实现保护海洋环境的目的，要求沿岸国承担积极义务，沿岸国应制定相应的环保规则与标准，确保行使主权权利时，提前制定相应的风险预防措施，及时就开发项目制作环境影响评价。因此，沿岸国行使权利可能造成重大污染的，BBNJ 机制构成其行使主权权利的限制。BBNJ 机制既需要对公海保护区的划界与沿岸国主权权利行使进行协调，也应保证船旗国尊重BBNJ 机制所达成的制度安排。保障沿岸国享有主权权利的同时，船旗国在公海保护区从事自然资源开发、勘探、测量活动的，BBNJ机制应要求其遵守沿岸国制定的环境保护法规，倡导船旗国遵守有关公海保护区生态系统保护的制度安排,充分发挥BBNJ 机制的规范作用。

一是应妥善协调BBNJ 机制与沿岸国环境立法间的关系。UNCLOS 第234 条设置的“冰封区域条款”以及加拿大颁布的《北极海域污染预防法案》（AWPPA）、俄罗斯颁布的《关于北方航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》均将生态环境保护立法权扩展至专属经济区，乃至公海区域，呈现出直接管理北极公海生态环境的趋势。“通过BBNJ 机制协调公海保护区与沿岸国的国内立法，是在获得沿岸国支持的前提下，保全北极海域生态系统最有效的途径。”〔66〕Baker,Betsy,Coordinated Ocean Stewardship in the Arctic: Needs,Challenges and Possible Models for an Arctic Ocean Coordinating Agreement,Transnational Environmental Law,Vol.4,p.359（2015）.在BBNJ 机制进行划界管理的工作力求影响沿岸国环境保护立法时，应确保BBNJ 机制与沿岸国立法的有机协调。“需要在整个生态系统范围内进行协调与合作，通过促进条约与机构组织的协调更有利达成海洋生态环境保护的目标。”〔67〕黄玥、韩立新：《BBNJ 下全球海洋生态环境治理的法律问题》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2021 年第5 期。因此，可在BBNJ 机制下，引导沿岸国立法符合BBNJ 机制以及UNCLOS 第12 部分要求的勘探活动规则与标准，避免沿岸国在外大陆架上的开发活动产生跨界污染，或对公海保护区的生态系统造成重大损害。

二是应实现BBNJ 机制与区域性海事制度安排的协调适用。在环北极八国间，北极理事会做出的区域性海事制度安排，可对各国利益以及权利行使的“合理限制”加以判断。北极理事会在建立之初，以协调环北极八国间的专属经济区、大陆架、外大陆架等的权利，促进北极区域生态系统保护，合理开发、利用自然资源为其宗旨。在外大陆架生物资源保护层面，北极理事会坚持《北极环境保护战略》（以下简称：AEPS）以及八国《北极环境保护宣言》确立的保护、恢复、提高环境质量，以实现自然资源可持续开发利用的目标。“公海保护区对‘公海自由’的合理限制必须将相关国家的经济、政治利益皆纳入考量范围，只有维持精妙的利益平衡，才能既维护法律逻辑的完整性，又确保相关国家守约。”〔68〕王勇：《论“公海保护区”对公海自由的合理限制——基于实证的视角》，载《法学》2019 年第1 期。北极理事会成立后，承认UNCLOS、AEPS 以及《气候变化框架公约》在北极海域治理中的参考价值；通过了《加强国际北极科学合作协议》《北极海洋油污预防与反应合作协定》，强化成员国在北极海域进行科学合作、生态环境保护立法中的协同义务。此外，北极理事会内部生态保护立法的开展，也为北极生态环境保护的协调整合提供了可行性路径。

北极理事会不可能克服成员国之间深层次的利益冲突，也不能取代BBNJ 机制成为北极外大陆架生态保护措施的执行机构、立法协商机构。“尽管北极理事不可避免地更加重视沿岸国的诉求，但利益攸关国的正当权利行使也是其追求的治理目标。”〔69〕Morton.Katelyn,Arctic Ocean: Can the Arctic Council Be a Competent International Organization,The Ocean Yearbook,Vol.30,p.282-303（2016）.保护北极外大陆架生态系统，直接关系到我国未来的北极自然资源开发活动。因此，须通过多元化的地区治理模式建立统一的北极外大陆架生态环境保护模式。北极理事会应参与BBNJ 机制的立法活动，北极利益攸关国的海洋利益也应被纳入环境影响评估报告，影响北极地区生态多样性治理。鉴于BBNJ 机制的内容框架是在当前海洋法体制下建构的，在对协定内容“一揽子”确定过程中，需要厘清BBNJ 机制设立的划界管理部门之职能权限。确保沿岸国单边海事制度安排、国家间海事制度协定与区域性海事制度安排间的协调适用。遵循让渡管辖权、签订相关协议的模式，实现公海保护区设置与现有法律的自洽。在BBNJ 机制中专章设立北极生态保护条款可能受到沿岸国的反对，〔70〕See Hossain,Kamrul,Regulating Marine Biodiversity in Arctic Areas beyond National Jurisdiction,Environmental Policy and Law,Vol.48,p.299（2018）.针对北极外大陆架脆弱、复杂的生态系统做出特殊规定是必要的。以BBNJ 机制的建设为契机，呼吁沿岸国、利益攸关国共同达成保护外大陆架定居种生物、限制底拖网渔业活动、妥善处置资源开发活动产生的垃圾等方面的区域性海事制度安排，或通过共同组建海洋科学组织针对性保护北极外大陆架的生态环境。同时，沿岸国活动影响外大陆架以及公海保护区生态系统的，应及时组织环境影响评价，积极履行与BBNJ 机制设置的职权机关保持沟通的生态系统保护义务。

五、结 语

涵摄“冰上丝绸之路”途径区域的整个北极地区气候变暖，冰层加速融化，沿岸各国愈发重视北极海域外大陆架在自然资源、战略地位上的价值。沿岸国积极运用科考证据主张外大陆架权利的背景下，外大陆架治理仍面临划界标准模糊及外大陆架制度与公海制度、国际海底区域制度、现有划界条约间协调失衡的问题。当务之急是明确外大陆架划界的地质标准，推动沿岸国在多边区域性海事制度安排的框架下，以沟通、协商与多层次治理等方式实现利益平衡。适当顾及非北极国家、发展中国家、内陆国家的海洋权利。中国是北极理事会的永久观察国，在北极海域享有广泛而深远的海洋权利。《中国的北极政策》（白皮书）明确的中国未来制定北极政策目标是：“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极，维护各国和国际社会在北极的共同利益，推动北极的可持续发展。”在此基础上，中国应致力于发挥科研先导作用，强调保护北极生态环境，主张合理利用北极航道，倡导依法治理和区域合作，致力于维护和平、安全、稳定的北极秩序。同时通过“冰上丝绸之路”倡议积极维护我国在北极海域外大陆架的合法权益，积极参与北极治理，为北极治理贡献中国智慧。