市域社会治理现代化的功能定位、目标导向与建构逻辑

于秋颖

（浙江省长三角城乡社区发展研究院，浙江杭州，310027）

一、问题的提出

随着我国经济社会快速发展，人口、产业等生产要素越来越从农村向城市聚集，交通、教育、医疗、环境等问题日益突出，传统的社会治理模式越来越不适应居民生活和企业生产发展的需求。对此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确提出，“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”，为开辟新时代市域层面的“中国之治”锚定了航向。相比于社会治理的其他层级，市域处于省域和县域之间，具有承上启下、连接城乡的枢纽作用，事关国家治理顶层设计落实落地，是新时代社会治理的关键环节。那么，市域社会治理存在哪些要素？市域社会治理在国家治理体系中具有哪些特殊的功能定位？市域社会治理现代化的目标导向是什么？如何建构具有中国特色的市域社会治理机制以实现市县和谐协调发展？这些都是亟待理论界和实务界回答的命题。

二、市域社会治理在国家治理体系中的功能定位

从行政区划意义上来说，市域主要包括副省级城市、地级市、计划单列市等在内的设区城市［1］。作为一项多层次的繁杂工程，市域社会治理是国家治理在市域层面的范畴延伸和具象呈现，它在国家治理体系中具有特殊的功能定位。

（一）市域具有承上启下的中坚枢纽作用

众所周知，市域层面最大特点就是具有承上启下的枢纽作用。在党的组织结构和国家的政权结构中，市域是落实党和国家的方针政策、推动经济发展、防范化解重大风险、维持社会稳定的重要基础。对上承接执行党中央和省委的决策部署，对下又统领辖区内单位和部门工作。自上而下的社会治理网络从这个战略节点上发散而出，抓好了市域的各项工作，意味着“一子落而满盘活”。一方面，与县域相比，市域社会治理主客体更多元、治理环境更复杂、治理机制更成熟，能够有效克服县域治理能力相对薄弱、治理体系不够完善等诸多难题；另一方面，与省域相比，市域发挥着基层治理的“指挥部”、前沿“攻坚队”和资源“汇集点”的作用，既需要快速响应突发事件，拿出微观层面解决办法，又要准确把握市域在基层治理、防范化解风险中的特殊优势。更为关键的是，市域社会是我国推动全面深化改革的重要场域，全面深化改革往往超越了单个层级或单个部门的职责范畴，涉及多部门多层级。从县域治理体系转到市域治理体系，能够提升高层政府的政策执行力，并强化地方政府政策研究制定、治理体系创新、力量整合调配等方面的主导性。

（二）市域是防范化解重大矛盾风险的关键层级

自人类产生以来，风险一直与之相伴，后工业社会更是如此，面对的风险具有高度的复杂性和不确定性，其迅速而广泛的传播可能造成大范围社会恐慌［2］。从这个意义来说，防范化解社会风险能力是市域社会治理能力的重要体现。

通常情况下，社会风险分为常态化风险和非常态风险两种类型，常态化风险是日常状态下面临的诸如征地拆迁、矛盾调解、社会维稳等风险，非常态化风险则是指紧急状态下诸如重大集聚性传染病、极端气候气象灾害等突发公共事件［3］。显然，市域是化解风险隐患重要的力量支撑和关键的治理层级，如能在市域层面化解重大矛盾风险，则能够显著降低风险成本和影响［4］。一方面，市域是重大风险隐患的发酵地、传播域，也是研判矛盾走向的晴雨表。目前，我国社会转型中的一些最突出的矛盾和问题汇聚在市域，特别是以新冠肺炎疫情为代表的公共卫生安全、以网络诈骗为代表的互联网违法犯罪等新型风险日渐突出，传统县域统筹的社会治理模式难以奏效。与之相应，从市域层面研判重大矛盾风险的发展趋势和特征，有利于从宏观上动态感知市域矛盾风险，敏锐捕捉潜在危机，提高防范化解风险的预见性。另一方面，当前矛盾风险系统性、潜在性、裂变性特点突出，不可避免地需要充分发挥市域治理体系和治理能力的优势，强化防范危机的整体性机制，从源头识别和化解危机矛盾，避免风险外溢。

（三）市域具有政策制定的自主空间

构建具有中国特色、时代特征的社会治理新模式是一个不断尝试、反复探索的过程。而市域在自主创新实践中恰恰具有较大的探索空间和较强的容错纠错机制，这种探索空间和容错纠错机制体现在上级顶层设计与下级试点创新环节，能够为推动社会治理现代化提供新经验、贡献新方案。［5］也就是说，中央和省的顶层设计往往具有全局性、宏观性、原则性等特点，但基层实际千差万别。在这种情况下，市域社会治理立足于市域承上启下的关键角色，在领悟高层政府的顶层设计理念以及全面掌握辖域实际情况的基础上，能更为有效地统筹顶层设计与基层探索，找到解决各种具体问题的有效方法，将一些前瞻性的重大改革落地，从而弥补“有效治理”与“一统体制”［6］之间的张力。比如，相对县域社会治理体系，市域具有比较完备的行政、司法权限，市域自主创新探索的政策空间更大、手段更灵活，特别是2015年立法相关法案修订后，所有设区市享有一定相关地方立法权，这构成了社会治理体系良好运转的基础。

总之，作为相对高层级的行政单元，在这个分层的治理架构，如果发挥好了市域社会的特殊资源优势，就能够将市域治理的制度优势更好转化为治理效能，为“市县乡”各层级精准定位。详细来说，市域行政单元整合资源力量、创新政策措施，协调处理公共事务和供给公共服务。在市域统筹下，县级行政单元可以作为市域社会治理的基础支撑，明确职责权限，推动任务落实；而乡镇（街道）作为市域社会治理的基本单元，则重在承接执行上级政府的治理任务，完成社会治理目标，防范化解基层治理风险，不断优化基层社会治理的效率。

三、市域社会治理现代化的目标导向及其行动策略

从空间范围来看，市域是治理发挥效用的主要作用场所，也是统筹城乡一体化的有效载体。从行动主体来看，市域社会治理则是党、政、社、企等多元行动主体开展的社会行动。［7］在迈向市域社会治理现代化进程中，当前的市域治理实践蕴含着特定治理目标和行动策略。

（一）在空间范围上更加强调城乡融合

我国社会已经从传统的“乡土中国”转变为“城乡中国”。在空间范围上，城乡地理空间界限愈发模糊，市域社会已成为城乡治理的融合体，推进市域社会治理现代化是促进城乡融合发展的应有之义。市域社会治理将会突破甚至超越传统的县域城市化二元分立的局限，更加兼顾城与城之间的关系，注重城与城、城与乡等各类区域单元的协调发展，特别是解决县域经济社会发展和乡镇经济的同质化竞争和分散化经营的桎梏以及市县之间关系不协调等问题，保证更高水平的区域性城市化。［8］

同时，市域还是统筹推进城乡均衡发展的主要载体，发挥着强基固本的治理作用，通过城乡融合的一体化管理、全周期管理，促进“以城带乡”的治理格局，推动公共服务和资源均等化。［9］这种“一体化管理”和“全周期管理”就在于所蕴含的整体性和系统性治理理念能够有效提升市域治理的预见性和前瞻性。

（二）在行动主体上更加强调多元汇合

市域社会治理涉及多元行动主体。这些行动主体主要包括党、政府、社会和企业等力量。而在推进市域社会治理现代化过程中，不可避免需要厘清这些治理主体之间相对明确的职责边界和角色定位，科学配置人、财、物等治理资源，增强治理的组织性、平台性、协同性。特别是在市域治理的行动网络结构上，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理体制，把分散的资源聚起来。与之相应，从市域层面促进行动主体多元汇合，增强市域社会治理聚合力，建立政府与市场、政府与社会的良性互动机制，显得尤为必要。具体来说，在发挥市场机制的基础上，完善政府购买服务机制，减少政府非职能性工作，提升政府运转效率；积极培育公益性、服务性、互助性组织，推进社会治理的基础性工作落在基层，构建共建共治共享的治理格局。同时，不断拓宽人民群众参与社会公共事务的渠道，搭建平行、互动、多样的群众参与网络平台，形成人人尽责、人人享有的局面。

（三）在治理手段上更加强调系统综合

系统融合是市域社会治理的目标要求，也是提升治理效能倍增的重要策略。在市域社会治理中，治理主体运用党建、法律、道德、科技等社会规制手段开展行动。矛盾处理是一个国家、社会长治久安的基础性工作之一。而社会问题的全过程解决则是市域社会治理现代化的内在要求。市域社会治理要求提高其组织化、法治化、平台化、数字化水平，努力使群众“一扇门进出、事情全办清”，矛盾纠纷“全链条解决”。因此，树立系统融合思维、开放共治与包容协商理念，有利于增强市域社会治理驱动力，实现治理效能倍增。其中，从市域层面广泛统筹推进县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设，促进多中心向一中心整合，推动县级社会矛盾纠纷调处化解中心的网络和机制向镇、村两级下沉延伸，实现群众矛盾纠纷化解“最多跑一地”、矛盾纠纷“全链条解决”，这也是系统综合机制赋能市域社会治理的重要体现。

（四）在治理目标上更加强调远近结合

解决群众的闹心事，找准治理的难点痛点堵点，是新时代市域社会治理的关键所在。在治理目标上，市域社会治理更加强调远近结合，注重以解决长远问题的办法应对当前挑战。特别是将解决地方治理中面临的特定问题、防范和化解重大风险隐患等直接目标、短期目标，与实现国家长远目标、根本目标相结合。

从短期看，市域社会治理的直接目标是着力防治重大矛盾风险。市域社会治理尤其需要解决好与基层群众最密切的公平正义、社会稳定、公共服务均等化等社会问题，在“识民情，察民意”中妥善处理人民群众最迫切要求解决的问题，破解群众办事中的难点堵点痛点，切实解决群众的合理合法诉求，防止新矛盾小问题演变成大问题和群体性事件。

从长期看，市域社会治理的长期目标是促进市域社会和谐稳定，形成多方联动市域治理“共治圈”。就此而言，市域社会治理需要融入更多治理主体，努力打造社会治理共同体。长远来说，就是以人民为中心，凸显市域社会治理共建共治共享的价值取向，让人民在参与社会治理的过程中有更多获得感、幸福感、安全感。［10］

四、市域社会治理现代化的逻辑建构与路径选择

如前所述，市域是党的组织结构和国家的政权结构中具有承上启下作用的关键枢纽。为应对社会治理的老问题与新挑战，市域社会治理需要坚持创新发展的理念，以系统性、科学性、前瞻性、战略性思维把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，探索从单个部门、领域、层级的治理转向全域治理，从党建引领、联动治理、“三治融合”和数字赋能的路径出发，增强市域社会治理驱动力，切实提升市域社会治理现代化水平。

（一）党建引领：健全市域社会治理的整体化领导体系

党建统领市域社会治理既是方向性的问题，也是实践性的问题。党建抓实了就是生产力，抓细了就是凝聚力，抓强了就是战斗力。［11］将党建融入市域社会治理全部环节，有利于增强市域社会治理的组织力和战斗力。基层党组织的政治引领力、思想动员力、群众组织力、社会号召力，为各级党组织与市域社会治理互动机理的形成提供制度支撑，推动新时代执政党对市域社会治理结构的重构，从战略高度构建党在社会治理中的地位，更加明确党组织在市域社会治理中的政治引领者、组织参与者和服务供给者的三重角色。

坚持和加强党的全面领导，不仅需要成为贯穿于市域社会治理的“红线”，而且也要成为牵引市域社会治理的“纲”。在市域社会治理实践中，党的全面领导不是空洞的说教、抽象的口号，而是具体体现在市域社会治理架构的设计、运行中，真正做到组织落实、制度落实。一方面，要进一步发挥党组织在市域社会治理中的主体作用，促进各级党组织切实抓好网格党建工作，按照“就近管理、就近活动、就近联系”原则，以市域社会治理全科网格为基本框架建立党支部（党小组）。另一方面，始终坚持“党建统领活的灵魂、一根红线贯穿始终”，建立党委领导下的改革指挥体系，强化党在市域社会治理中的领导核心作用，把党的领导落实到市域社会治理的各方面、全过程，强化治理的系统性、平台性、融合性，真正实现党建、治理“一张皮”。

需要强调的是，当前，我国面临的风险矛盾日益增加，社会不稳定因素长期存在，只有发挥好党在市域社会治理中的领导核心作用，才能把握好发展的大局势。故而，市域社会治理现代化必须跳出政府部门分工合作的这一狭义范畴，进一步加强党委的统一领导，形成党委领导下强有力的统一治理体系。比如有的地方推行的“红色物业联盟”，不仅将上级党组织的资源转化为基层党组织的共同资源，以“公转”带“自转”，而且逐渐推动基层党组织从“外力依托”型向“内力推动”型发展，并通过共建考核机制促使机关党支部带着资源沉到基层，服务基层社会。［12］

（二）联动治理：创新市域社会治理的结构化系统

新时代市域社会治理是以基层党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域，实现组织共建、价值共识、资源共享、人才共用、机制衔接、功能优化的一项系统性、整体性工程。只有从传统的相对独立封闭的管理状态中走出来，以更加宽广的视野实现上下衔接、资源整合、能量集聚和左右联动，才能积极应对社会治理的高度不确定性和高度复杂性挑战。因而，在市域社会治理体系中，越来越需要深入分析改革过程中不同要素之间的关系，将融合推进作为市域社会治理体系的重要原则，坚持全面统筹和重点突破相结合，在现有组织架构和职能分工的基础上，从空间维度、结构维度、信息维度、社会维度推动市域社会整体性治理，强化组织内外协同、部门联动，实现“在线治理”，吸纳多主体参与，从而克服条块联动不畅、组织内外信息鸿沟、管理碎片化等问题，形成联动治理合力。

一方面，加强制度层面的条块联动。针对条线垂直管理缺乏联动、多头管理、部门本位主义、各自为政的问题，推动“条块部门”取长补短、优势互补，实行属地化条块联动管理模式。例如，有的地区积极推进管理力量和执法权限下沉，注重发挥街镇前端管理的作用，赋予街镇相对独立的执法权和对执法机构派驻人员个人的考核权。另一方面，促进技术层面的信息联动。信息联动是实现组织间联动的前提。比如，把数字化改革与全科网格等制度创新有机结合，建立多技术集成的信息化综合指挥平台，实现从市到村（社）四级管理网络的信息共享、互联互通。同时，大联动信息平台也是集多功能于一体的综合平台，促使信息实现“由点到面”全方位传播，实现跨层级和部门沟通。在平台的组织架构关系上，平台对各联动单位既可以按照行政隶属关系进行管理，也可以按照业务(行业)组织关系进行管理。

（三）“三治融合”：优化市域社会治理的规范化机制

社会秩序的构建、社会资本的培育、社会治理绩效的提升以及民众生活质量的提高是市域社会治理的重要内容。其中，加强法治、自治、德治等多种治理方式的融合，是新时代中国市域社会治理现代化的必经之路。

法治是推动市域社会治理规范化、有序化的重要保障，市域社会治理必须持法治理念。在市域社会治理过程中，无论何种行动主体，都必须在法治的规范下进行活动。社会治理的各项运行规则、议事规则、行为规则必须建立在法律的基础上并依法而行。为此，就要将市域社会治理中各种有益经验制度化、法治化，并通过一定程序上升为区域范围内大家普遍认同的基本规则。比如，在市域社会治理过程中，针对基层治理积累的相对成熟的经验成果，制定区域性社会治理法规，通过法律规范将社会治理中探索出来的成果加以固化，为市域社会治理提供强有力的制度保障。同时，充分发挥司法机关和专业化法律组织在基层治理中的作用，增强法律在基层的权威性，不断使人们在实践中强化法律意识、维护法律权威、增强法律信仰，从而形成学法守法的社会氛围。

自治能够全面激发多元行动主体参与市域社会治理的创造力。相对于他治而言，自治主要是指自我治理，往往与自主、自觉、自律、自为、自力密切相关，通常强调人的主体性和参与性。实质上，人民既是市域社会治理的客体，更是市域社会治理的主体。因此，在市域社会治理运用诸如自治、法治和德治等多种治理方式和治理资源时，尤其需要以自治为本体，通过健全充满活力的群众自治制度，让广大民众能够在市域社会治理过程中进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。比如，有的地区组织“红手印议事制度”“网格警务”“楼道管家”等自治联盟，不失为卓有成效且各具特色的自治经验。总之，在市域社会治理过程中，要将法治、自治、德治等治理资源和治理方式作为一个整体化的工具箱，同时发力、交织运用、融合推进，进一步激发“三治”结合的“乘数效应”。［13］

（四）数字赋能：构建市域社会治理的“立体化”智治体系

以大数据、云计算、人工智能驱动的数字革命，已经掀起了人类发展史上真正全方位、系统性、深层次的变革，给人类社会的发展带来广泛、持续、深远的影响。如何向新科技要生产力、向大数据要大智慧，构建社会治理新生态，是新时代市域社会治理难以回避的话题。［14］

快速发展的信息技术由外而内地倒逼着市域治理模式的革新，同时也为提高市域社会治理绩效提供了一种不可或缺的新兴治理资源。相较于通过组织结构调整(如精简政府机构或减少政府层级)的方式提高市域社会治理绩效，信息技术和大数据推动治理智能化的阻力较小，更有利于汇聚和强化市域社会变革的动力。因此，实现数字赋能，提高市域社会治理数字化水平，需要深刻掌握大数据时代治理的特点，加强社会治理信息平台建设，促进平台建设向“智能设备——数字平台——智慧平台体系”演进转变。比如，在新型智慧城市基础架构的框架之内系统建设泛感知体系、计算资源体系、数据资源体系、数据大脑公安智能体系、云网端智能安防体系等，培育出一批更具智慧能力的信息化系统。同时，注重抓好视频监控“建”“联”“管”“用”关键环节，充分运用云计算、大数据、视频分析等现代科技手段，构建视频监控一体化集成平台，强化平台动态监管和智能化运行，提高监管效率。积极探索立体动态的市域社会治理方式，整合共治的治理资源，提高治理的平台化、数字化水平，提升数字治理平台的响应效率和处置能力，促进社会治理的数字化转型。

在开发和运用智慧技术的同时，要理顺数字化治理的体制机制。坚持以数字化治理为支撑，高水平建设数字治理体系，一体推进数字政府、数字经济、数字社会建设，促进治理方式现代化。对于当代中国的市域社会治理而言，数字化治理转型有赖于体制机制创新，以问题和成效为导向，制定数字化治理蓝图，构建与智慧治理思路相一致、相协调的机制体制，是当前数字政府和数字化治理的重要内容。有的地区从组织机构到大联动机制再到社区服务，从源头上理顺数字化治理的体制机制，奠定数字化治理的组织基础和管理基础，值得借鉴。需要强调的是，数字时代的制度变革能够促进信息技术更好地应用于基层治理场域之中，发挥制度的价值整合功能，重塑数字治理时代的社会共识和价值认同。同时，政府自身要加快数字化转型，构建匹配市域治理现代化的组织架构、业务流程、技术水平和人才队伍等等。转变监管理念，推动政府行政理念由社会管理向社会治理转变，构建服务型政府与责任型政府；打破信息孤岛，推动数据开放，为政府数字化转型提供流动的“原材料”；打破部门主义和本位主义，破除“条块分割”的治理弊端，实现数据跨部门、跨领域交换与共享，扫除基层治理过程中的数据“拦路虎”。要想取得市域社会治理的良好效果，必须从制度和技术入手，确保体制改革与技术创新相互促进。其中，在法治化轨道下，要找准制约市域社会治理的关键短板，从而实现“制度”与“技术”的融合，实现市域社会治理的全覆盖、全过程，探索出一条系统化谋划、全周期贯穿的市域社会治理之路。［15］