新时代乡村社会治理中人民群众主体作用发挥的思考

刘光旭，牛 海

（上海理工大学马克思主义学院，上海，200093）

乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是推动乡村社会稳定发展的重要抓手。乡村治理是否有效，既关乎亿万乡村人民群众美好幸福生活，也事关国家治理现代化的整体水平与质量，是国家有效治理的基石。可以说，没有有效的乡村治理，就不可能实现乡村的全面振兴。从建国初期的全方位管理到改革开放以来的基层群众自治，我国乡村社会治理在促进经济发展、维护社会稳定方面发挥了巨大的作用。①1978年“家庭联产承包责任制”的实行、1982年《宪法》的颁布和1988年《村民委员会组织法》及一系列相继出台的地方性法规、规范性文件、村民自治章程和村规民约，为我国“群众自治”乡村治理模式的形成推广奠定了经济基础、提供了法律依据和规则体系。然而，当前乡村社会主体多元化、利益关系复杂化、治理事务精细化等新趋势迫切要求乡村治理改革。十八大以来，党和国家领导人多次强调阐释“以人民为中心”的发展理念。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”［1］40党的十九届四中全会提出，要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。［2］我们要发挥人民群众主体作用，推进人民群众广泛参与乡村社会治理，更好落实人民主体地位，推进乡村社会有效治理和乡村全面振兴，推动实现乡村人民美好生活。

一、新时代发挥人民群众主体作用参与乡村社会治理的重要意义

党的十九大明确指出，实施乡村振兴要坚持“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。可见，乡村社会治理是否有效是实现乡村全面振兴的基础，而要实现乡村有效治理，关键之一就在于如何发挥人民群众主体作用推进乡村社会治理现代化。新时代发挥人民群众主体作用参与乡村社会治理具有重要意义。

（一）有助于充分发挥人民群众智慧和力量，推进乡村有效治理

纵观历史，马克思主义理论指导下的人民群众实践活动不仅是我党在各个历史时期正确主张的理论来源，同时也是各项社会主义建设事业进步发展的重要推动力量。新时代推动人民群众发挥主体作用参与乡村社会治理，有助于正确认识人民群众历史地位作用，充分发挥人民群众智慧力量和首创精神，实现乡村有效治理。

正如习近平总书记所说：“人民群众是我们力量的源泉。我们深深知道，每个人的力量是有限的，但只要我们万众一心、众志成城，就没有克服不了的困难。”［3］一方面，新时代推进人民群众发挥主体作用参与乡村治理实践，有助于帮助人民群众在全程参与乡村治理实践中，正确认识自身乡村治理主体地位，激发人民群众参与乡村社会治理的积极性、主动性，进而发挥人民群众智慧和力量，为推进乡村社会治理现代化建言献策，推进实现乡村有效治理。另一方面，人民群众发挥主体作用参与乡村治理的同时，也推进乡村治理体系优化与治理能力的提升。人民群众的利益诉求有没有得到考量，人民群众的心声、意见有没有得到充分表达，密切关系着人民群众在乡村治理实践中自身智慧力量的发挥。因此，我们要通过村民大会与民主协商会议等广泛听取人民群众意见，确保人民群众的心声、意见得到充分表达，在制定相关政策和制度时充分考量人民群众的意见，进一步改革创新制度机制，充分发挥人民群众智慧和力量，实现乡村社会治理有效。

（二）有助于增强人民群众美好乡村生活的参与感与获得感

“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”［4］历史是人类自身的活动，人类社会的实践创造力与历史推动力孕育在人民群众之中。新时代推进乡村社会有效治理、实现乡村振兴的最大动力来源于广大乡村人民群众。鼓励支持人民群众参与乡村治理实践，有利于为乡村治理有效提供坚实物质条件和精神支撑，有利于满足人民群众的参与感、获得感，进而实现乡村人民美好生活。

一方面，作为社会物质财富的创造者，几千年来，无数人民群众深耕于广阔的乡村天地，在继承先辈的农业经验基础之上，不断推陈出新，改进发明新的生产工具，提高生产效率，持续提升乡村社会生产力水平，极大丰富了乡村社会的物质财富，为新时代推进乡村社会有效治理提供了坚实的物质条件。另一方面，人民群众又是社会精神财富的创造者。人民群众在乡村治理实践中创造了邻里和睦、团结互助、尊老爱幼等灿烂的乡土文化。发源于乡村沃土的乡土文化，是千百年来乡村人民群众参与乡村治理实践的共同精神财富，是新时代发挥人民主体作用推进乡村有效治理，实施乡村振兴战略的重要文化力量。此外，乡村治理是否有效关乎人民群众切身利益，人民群众参与乡村治理实践实际是人民群众表达自身意愿需求的重要方式，人民群众只有全程参与乡村治理政策的制定、实施、监督，才能汇聚起乡村振兴的强大合力，实现乡村治理有效，满足人民群众的参与感与获得感，进而实现人民群众对美好乡村生活的向往。

（三）有助于明确乡村治理价值主体，助力推动乡村振兴

在世界历史的发展历程中，人民群众既是历史的创造者，也是历史的检验者。党和国家推进乡村振兴战略、推动乡村治理有效，归根结底是为广大乡村人民群众谋幸福。实现乡村有效治理依靠的力量来源于广大乡村人民群众的实践，有赖于人民群众智慧力量的发挥，那么乡村治理有效的评价主体自然非广大乡村人民群众莫属。

一方面，人民群众是一切价值产生、发展的依据，是社会历史价值的创造者。人民群众总是顺应时代发展或者历史趋势，在党和政府的引导下，通过集体合力推动乡村社会关系的改革，从而促进乡村社会进步发展。另一方面，既然人民群众通过发挥自身实践主体作用推动乡村有效治理，那么人民群众也理所当然地担负着治理成效的评价主体责任。我们“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准”［5］。新时代，坚持发挥人民群众价值主体作用，有助于推动构建人民至上的乡村治理成效评价体系。我们评价乡村治理是否有效，人民群众的利益有没有得到维护和实现是客观价值标准，人民群众满不满意则是主观评价标准；在推进乡村有效治理和全面振兴乡村实践中，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”［6］。

二、乡村社会治理中人民群众主体作用发挥存在的主要问题

进入新时代，乡村振兴战略的实施和美丽乡村建设的开展使我国乡村发生了天翻地覆的变化。但也要清楚看到，当前人民群众参与乡村社会治理存在一些问题：乡村各元主体对于人民群众的作用与地位缺乏正确认识，忽视人民群众首创精神，人民群众的智慧与力量发挥不充分；人民群众治理主体地位不明显，乡村治理实践中人民参与度不高；现行治理成效评价机制主体不明确，忽视人民价值主体地位，极大地阻碍了乡村治理能力现代化的改革步伐和乡村有效治理的实现。

（一）人民群众的智慧和力量发挥不充分

人民群众是真正的历史英雄，人民群众的智慧和力量是无穷无尽的。当前我们在乡村社会治理实践中，人民群众的力量还未得到完全发挥，人民群众自我认识不足、“乡村自治”形式化、乡村治理价值归宿不明确等阻碍着人民群众发挥自己的智慧力量和首创精神。

首先，人民群众在乡村治理实践中，长期以来是处于“被动者”地位。进入新时代，在“共建、共治、共享”的乡村治理改革中，人民群众对自身智慧力量缺乏正确的认识，对于乡村社会治理的主体认同感不强。其次，当前我国乡村空心化与老年化现象严重，大量乡村人口流向城市，村民大会、村务监督等乡村自治机构逐渐徒留于白纸黑字，再加上一些制度的老旧过时，客观上限制了人民群众智慧与力量的发挥，进而导致乡村自治流于形式化。最后，乡村社会治理价值归宿不明确，削弱了人民群众首创精神的发挥。创新推进乡村社会治理的本质是为广大的乡村人民群众谋幸福，满足人民群众对美好乡村生活的参与感与需求感。然而乡村治理的初衷在实践中迷失，成为某些人攫取政治资本、升官发财的工具，乡村治理变成政绩工程、面子工程、跟风工程，其治理初衷的变动导致人民群众的参与积极性受阻、发挥自我智慧的意愿变弱。

（二）人民群众乡村社会治理实践主体地位不明显

习近平总书记指出，“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄”，“人民群众是我们力量的源泉”［7］。当前我国乡村社会治理实践中存在“人民味”不足、人民主体地位边缘化、人民参与乡村治理实践的渠道不畅通等问题。

在乡村治理实践中，一方面，人民群众对于自身利益相关的集体事务关注度不强、参与度不高，人民群众乡村治理参与感缺乏。一些老旧治理制度、机制与当前乡村社会治理实践需要之间存在距离，导致人民群众对关乎自身利益的乡村治理事业存在认识误差，客观上阻碍了人民群众积极参与乡村社会治理实践；同时，“乡村强人”在乡村社会的影响力以及一些人情关系的存在，一定程度上影响了村民自治组织的功能发挥，挤压了人民群众参与治理实践的空间。另一方面，人民群众治理实践主体作用发挥有待加强。个别“村两委”负责人对人民群众乡村社会治理实践主体地位的认识存在不足，在“村务大计”讨论决定过程中，未能引导帮助人民群众充分认识和发挥自身力量、积极参与乡村社会治理实践，利用人民群众实践主体作用来推进乡村治理实践，使得乡村治理“一切依靠人民”流于形式化、口头化，导致乡村治理“人民味”淡化。此外，乡村社会治理观念落后，治理模式老旧不合时宜。“村民自治”模式对乡村经济持续繁荣、政治稳定有序做出了巨大贡献。然而，进入新时代，“村民自治”的弊端随着时代的发展正在逐渐显现：一是老旧理念阻碍人民实践主体作用发挥；二是治理人才队伍建设不足，引领人民参与治理实践号召力不足。

（三）人民群众乡村社会治理价值主体地位不明确

推进乡村社会治理体系和治理能力现代化是否取得成功，评价乡村治理是否有效，“必须而且只能由人民来评判，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”［1］43。但在评价主体多元化、评价标准多方化和评价机制不合理的情况下，人民群众乡村社会治理价值主体地位未能在实践中得到全面落实。

首先，随着乡村治理改革的不断推进，乡镇政府、村民自治组织、乡村自治精英（新乡贤）等都成为价值利益相关方，在各方利益纠结下，本应是治理成效价值评价主体的人民群众反而处于弱势地位，其建议主张与相关利益得不到保障。其次，社会的本质是人的集合体，是社会关系的集合体。由于各种利益的错综复杂交织，相关各方必然都会有自己的治理成效评价标准，从而导致“公说公有理，婆说婆有理”，而人民群众满意与否却易被忽视。最后，我国共有56个民族、30 234个乡镇和542 019个村民居委会①数据统计来源于国家统计局数据库，其中民族、乡镇数据统计截止于2019年，村民委员会数据统计截止于2018年，最新查阅时间为2021年1月1日。，这就使得我国乡村社会治理面临的难度十分巨大。目前为止，我国在乡村治理改革中，虽然已经形成了一些相对公正的评价机制，但尚未形成全国范围内行之有效、切实可行和标准统一的乡村治理成效评价机制，缺乏统一、可行、合理的评价制度机制，使得人民群众在治理成效评价机制中发不出自己的声音，阻碍其治理价值主体作用的发挥。

三、新时代发挥人民群众主体作用推进乡村社会治理的实施路径

新时代推进乡村治理体系和治理能力现代化，必须“始终把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作”［8］；必须始终坚持以人民为中心的根本立场，做到乡村治理改革优化“一切为了人民，一切依靠人民”；将“从群众中来，到群众中去”始终贯穿于乡村治理全过程，在乡村治理实践中鼓励人民群众参与创造建设美好乡村幸福生活。

（一）正确认识人民群众历史作用，发挥人民群众智慧力量

我们坚持走“共建、共治、共享”的乡村治理道路，必须充分尊重人民所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用，自觉拜人民为师，向能者求教，向智者问策。［1］43

首先，拓展乡村公共治理空间，增强人民群众的主体认同感。突破“各扫门前雪”的自利性治理，切实地培育人民群众的公共精神，促使人民群众在乡村治理中形成更广泛的社会关系，进而在自主协商治理中推动培育人民乡村共同体意识，帮助人民理清主体认同困惑，加强主体认同。其次，发挥人民群众创造力，增强人民群众主体参与感。一方面充分利用网络和智能手机等新媒介，积极开展网络村务、网上村民大会等新途径，鼓励外出务工村民发挥智慧力量参与乡村治理事务，实现“离土不离乡，村务村民知”；一方面积极革除老旧落后、与时代要求不符的规章制度，建立有助于推进乡村社会治理的新制度，充分鼓励人民群众发挥首创精神，实现乡村有效治理。最后，明确乡村治理价值归宿，增强人民群众主体归属感。一方面，基层自治组织要加强宣传工作，解决人民思想困惑，帮助人民群众搞清楚、弄明白乡村社会治理是为人民群众谋幸福，属于全体乡村人民群众的事业。另一方面，建立乡村治理追责问责制度。严厉追究问责不为人民谋利益、不为人民办实事的“懒政”“怠政”行为，杜绝面子工程、政绩工程。从制度上保证乡村治理的人民属性。

（二）坚持人民群众实践主体地位，畅通人民群众参与机制

我们“必须深刻认识人民群众是历史发展和社会进步的主体力量，紧紧依靠人民创造历史伟业”［1］42。“从群众中来”，就是要坚持人民群众乡村治理实践主体地位，破除一切阻碍因素，畅通人民群众参与治理机制，鼓励人民群众转变治理理念，充分表达自身治理意愿，在治理实践中发挥实践主体作用，提升乡村治理成效，共同创造建设美好乡村生活。

首先，要拓宽人民群众参与治理途径，建立民意表达渠道，发挥基层党组织引领作用，支持人民群众勇发言、发真言，满足人民群众的参与感与获得感。建立健全权力监督制度建设，严厉禁止“人情交易”“一言堂”等违规行为，保障村民自治组织效能发挥和人民群众参与治理渠道畅通。任何时候，我们的党员干部都要守住初心使命，不滥用权，不“乱伸手、瞎指挥”。“村两委”要尊法守法用法，自觉带头完善乡村自治规章制度，始终坚持“权为民所用”。其次，尊重人民自我治理主体地位。敞开大门来，村务大家决。积极支持人民群众参与乡村治理，做到“人民事务人民决，乡村治理人民治”。将人民群众乡村实践主体作用实实在在落实，全方位、多领域不断推进乡村治理水平的提升和现代化。最后，转变治理观念，提升治理成效。加强人才队伍建设，培养一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，推进治理理念转变［9］；积极培育“新乡贤”①新乡贤是指在新时代背景下，有资财、有知识、有道德、有情怀，能影响农村政治经济社会生态并愿意为之做出贡献的贤能人士。，激发乡村内生治理力量，发挥乡贤带动作用，进一步激活人民群众参与乡村治理的积极性；建立民情舆论报告机制，让人民群众心声落实在治理实践全过程，满足人民的参与感、满足感。

（三）坚持人民群众价值主体地位，创新治理成效评价体系

人民既是价值的创造者，也是价值的评价者。乡村治理成效评价的关键在于人民参与感与获得感的多少，我们要始终坚持“到群众中去”，始终将人民群众满不满意作为治理成效的最高评价标准。

首先，构建以人民为核心的治理成效评价机制，坚决维护人民群众评价主体地位。一方面，有利于帮助人民群众加深对治理政策制度的认识，降低治理措施推行难度，提高治理效率，提升治理效能。另一方面，通过“人民满不满意”来反向倒逼促使乡村公共政策合理合法、满足人民群众的需求，真正成为切实维护人民群众利益的良策善策。其次，明确人民利益是检验乡村治理成效的最高评价标准。“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者。”［1］43在任何时候、任何情况下，我们必须牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，始终“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”［10］。只有这样，人民群众的切身利益才能得到保障，人民群众才能真正享受到乡村社会治理带来的利益与好处。最后，推动构建公平、公正、合理的成效评价制度，不断促进成效评价制度化、科学化和人民化。推动建设标准统一、切实可行、行之有效的治理评价机制，必须把人民群众参与度和满意度作为重要依据之一，要坚持人民至上，实事求是、客观公正地评价各地乡村治理优化改革成效。以统一、科学的评价制度推动乡村治理改革，为人民群众谋幸福，为乡村振兴不断注入动力，实现人民群众对美好生活的向往需求。

四、结语

作为广大乡村人民追求美好幸福生活的重要载体，乡村社会治理能否有效，能不能实现治理能力和治理体系现代化，实现乡村全面振兴，满足人民群众对美好生活的向往，最关键就是发挥人民群众的主体作用。一方面，追求乡村美好生活需要人民群众投身于乡村治理实践，积极参与乡村治理现代化改革，提升自我获得感与满足感，在实践中自我创造幸福美满生活；另一方面，乡村治理有效同样推动人民主体性作用发挥，更大的治理空间、更广泛的参与途径将促进人民群众更好地参与治理实践，更高的治理水平帮助人民更加深刻地认识自身治理主体作用，更合理公正的评价体系更加彰显人民群众的价值评价主体地位。面对当前乡村治理的困境及不足，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导；要主动帮助人民认清自身历史作用，在参与治理实践中充分发挥自身智慧力量；要充分发挥人民群众的乡村治理实践主体作用，不断提升人民群众的治理实践参与感与获得感；要坚持人民评价主体地位，创新构建人民满意的治理评价体系；推动乡村治理效能不断优化提升，进而实现乡村治理有效，助力乡村全面振兴，满足人民群众对美好乡村幸福生活的向往。