社会治理体系与检察建议研究

王玉玥

辽宁省法库县人民检察院，辽宁 沈阳 110400

一、法库检察机关检察建议工作的总体情况

2020年法库检察机关共制发各类检察建议136件，其中，民事再审检察建议11件，纠正违法检察建议61件，公益诉讼检察建议56件，社会治理检察建议8件。业务类别涵盖刑事、民事、行政、公益诉讼等多项内容，按期回复和采纳率均为100%。在促进行政机关、司法机关规范执法、社会综合治理、及时纠正和预防违法犯罪、维护国家和社会公共利益等方面发挥了积极作用。

二、法库检察机关检察建议工作的经验做法

（一）加强组织领导，把握规范检察建议新要求。充分认识加强检察建议工作是确保检察机关能够充分发挥国家法律法规监督管理职能的重要工作方式，按照上级检察院的有关通知要求，法库县院将法律政策研究室明确为检察建议归档管理部门，并成立了法库县院检察建议落实工作分析督导小组，切实加强检察建议工作的组织领导。研究制定法库县院规范检察建议工作的实施办法，明确法律政策研究部门为检察建议归口管理部门，负责对全院检察建议工作的审核把关和登记备案，同时对检察建议的制发、流转、送达、备案、督办等环节进行细化规定。[1]

（二）在公益诉讼中运用诉前检察建议，在抗击新冠疫情行动中体现检察作为。主动适应人民群众对美好生活的新要求新期待，通过制发诉前检察建议的方式督促行政机关依法履职，促进及时解决人民群众最关心、最直接、最现实的公共利益问题，切实保护“绿水青山”，保障人民群众“舌尖上的安全”，防止国有财产流失，实现了法律监督的双赢多赢共赢。2020年初受到新冠疫情防控的影响，法库县检察院发出的检察建议数量较少，内容较为单一，随着国内新冠疫情防控形势继续向好，自第二季度以来，法库县检察院各业务部门加大工作推进力度，抢抓落下的“检察工期”，各项检察核心业务增速明显，提出检察建议的质和量随之增长。例如，新冠疫情发生后，法库县检察院迅速行动，积极履行公益诉讼检察职能，就如何做好新冠疫情防控工作向有关行政机关提出检察建议，组织干警深入辖区各车站、市场、乡镇走访调查废弃口罩处置情况后，向当地卫健局等单位发出检察建议，共同推进废弃口罩等防疫医疗废物规范处置工作；在全县范围内专题开展了医疗废水整治工作，办理并发出检察建议四件，为新冠疫情防控筑牢检察防线。

（三）立足案件，开展多个专项活动，提升检察建议精准度。3月以来，法库县检察院民行检察部门先后针对焚烧秸秆致大气污染、“关爱盲人出行，维护残障群体利益”“消除加油隐患，护航公共安全”“黑土地保护”“涉网餐饮平台食品安全整治”、落实“四号检察建议”解决窨井盖等多项内容开展公益诉讼专项工作和虚假诉讼专项整治工作。4月以来，法库县检察院刑事执行检察部门开展了指定居所监视居住执行检察专项整治工作。多项活动累计发出检察建议50余份，在社会综合治理中运用检察建议，积极推进平安建设，同时法库县检察院将刑事和民事两个部门结合案件办理的具体情况，有针对性地采取调查核实手段，让检察建议言之有物，确保提出的建议可行。

（四）在执行监督中善用检察建议，切实维护司法公正。法库县检察院刑事执行检察部门在对指定居所监视居住场所进行巡回检察中多次发现公安机关存在多项监管问题，分别发出检察建议，责令其限期整改并按时回复。检察机关作为法律监督机关，及时梳理办案中发现的问题、发送检察建议，实现“在办案中监督，在监督中办案”，是检察机关应尽的法律职责。通过检察建议这种形式，与其他机关加强沟通协作，形成办案合力，有效预防犯罪，以达到维护社会稳定的最终目的。

（五）积极探索检察建议宣告送达的方式，检察建议的落实反馈逐步推进。4月份，法库县检察院开展秸秆焚烧专项监督公益诉讼诉前检察建议公开宣告送达会，向辖区内存在露天焚烧秸秆问题的19个乡镇政府公开宣告送达检察建议书，督促乡镇政府依法全面履职。公开宣告送达检察建议，改变以往“文来送往”的做法，通过邀请被监督单位负责人当场签收，既减少了工作的繁琐性，又通过座谈会交流搭建了联系协作平台，确保检察监督建议内容传达到位，有利于增强监督的刚性和实效性、权威性，真正把公益侵害问题解决在诉前，努力实现双赢、多赢、共赢。法库县检察院对超过一段时间无回复或反馈意见不够深入的，采取电话联系、上门交流、当面座谈等方式，增强被建议单位对所提建议的认同度，促进主动接受并落实整改，提升检察建议的实效性，确保工作中发出的检察建议均能够被采纳并及时回复。

三、目前检察机关检察建议工作中存在的问题

（一）重案件数量轻建议质量这一现象仍不同程度存在。一些文书说理性、针对性、可操作性不够。有的再审检察建议书针对性不强，对不同单位不同事项指出的问题多有雷同，模板化地使用“管理不规范”等空话套话，提出的建议内容雷同，形式单一，过于原则、空泛，不利于具体操作。

（二）存在检察建议与纠正违法通知书等其他文书混用的问题。二者都是检察机关履行法律监督职能的重要方式，但是二者的法律效力却有不同。检察建议在某种程度上，只是作为一种建议，是指对某一问题提出的意见，不具有法律所约束的强制力，与检察建议相比，纠正违法通知书具有更强的法律效力，发出后，一旦检察机关所提出的意见不被接受，那么就会有上级检察机关督促执行，并通知相关单位。例如，检察机关在对公安机关纠正违法时，考虑到纠正违法通知书太过强硬，可能对该公安机关造成较大影响时，便用检察建议代替纠正违法通知书，虽然目的相近，但是发出的效果却不同。

（三）存在检察建议工作发展不平衡的问题。从笔者所在的基层院2020年发出的检察建议来看，主要以公益诉讼诉前检察建议、纠正违法检察建议为主，社会治理类检察建议、再审检察建议相对较少。民事再审检察建议11件，刑事和行政再审检察建议为空白。这说明检察建议工作发展不平衡，与新时代检察机关刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”“十大业务”统筹推进的新要求有很大差距。[2]

（四）检察建议刚性不足落实难。一些检察建议存在“一发了之”的现象，有的办案人未实际了解被建议单位在落实检察建议时存在的困难，导致了检察建议的刚性不足，通常只具有建议性，缺乏强有力的措施，弱化了监督效果和社会效果。即使全部得以采纳或回复，仍有一部分是出于业务考核、数据达标和单位之间互相的尊重或约定俗成的惯例，而没有法律上的强制力，缺乏刚性，被称为“软司法”。

四、今后检察机关检察建议工作的完善建议

（一）进一步提高检察建议的质量和水平。以法库县检察院今年成立检察建议落实工作开展情况分析小组会议和院督导协调工作小组为契机，进一步切实增强法库县检察院领导和各有关职能部门对检察机构意见建议落实工作以及司法调查统计资料管理报备档案管理工作的领导主体性与责任感和落实工作中的主动性，切实真正做到不断提高检察建议落实工作的质效。同时还要继续加强法库县检察院司法行政调查重点问题办案研究，围绕今年法库县检察院开展司法调查重点问题办案，及时发现调查存在难点问题一并立案提出检察机构意见建议，把好检察意见建议的质量落实工作质量保证关，使检察意见建议工作质量落实切中要害，切实真正做到不断提高检察意见建议的落实司法调查针对性、可行性、操作性和提高司法调查实效性。

（二）进一步切实加大检察机关建议的法制宣传管理力度，增加经济社会宣传效果和公众认可度。一是充分利用社会新媒体宣传平台，加大检察机关建议的法制宣传管理力度，注重发现典型、培育典型、宣传典型，引导建立“检察机关的检察建议就是法院判决书的前身”的舆论氛围，不断提升检察建议工作的群众知晓度和社会认可度。探索主动建立同级检察机关向同级人大及其常委会会议报告检察宣示建议送达工作进展情况，主动公开接受社会监督，为进一步增强检察宣告建议送达监督权的刚性作用提供有效制度措施保障。积极主动探索检察宣告建议送达的多种形式，自觉接受社会各界监督。

（三）进一步加强“四大检察”检察建议均衡发展。加强司法立案监督调查重点课题专案研究，围绕检察法律司法监督重点问题办案，及时发现办案存在难点问题，及时立案提出检察法律司法监督建议，把好检察法律建议的审查司法监督质量关，使检察法律建议司法质量控制切中要害，切实有效地提高检察司法建议的审查司法监督针对性、可行性、操作性和检察司法监督实效性。要将检察建议作为重点工作谋划部署，牢固树立全面协调充分发展的理念，强化再审检察建议和纠正违法类检察建议提升检察诉讼监督效率效果的作用，发挥社会治理类检察建议弥补民事、行政检察监督“短板”的效用，运用诉前检察建议节约司法资源、提升公益诉讼案件层次水平。尤其是需要继续加大检察提案建议在现场扫黑执法除恶、公益民事诉讼、诉讼审理监督等检察工作过程中的规范运用，争取在刑事未成年人检察、职务犯罪检察、经济犯罪检察等多个业务重点领域的检察提案建议运用数量每年有较大幅度增加。

（四）进一步切实加强检察回访建议文件发出后的落实跟踪检察回访管理工作。不断加强与被检察建议受理单位之间沟通协调联系，消除工作疑虑、达成工作共识，健全跟踪回访管理制度，明确跟踪回访有效期限，并通过实地考察查看、座谈等多种方式落实跟踪检察回访，确保检察建议取得实在的落实整改效果。对执行不到位、制度不落实的要进一步采取措施进行督促，避免检察建议落实工作停留于表面，积极推动检察建议取得实实在在的效果。尤其要加大对最高人民检察院一号、二号、三号、四号检察建议的落实情况进行跟踪督促，确保有关部门将相关管理制度落到实处，助力提升检察建议刚性监督效果。

（五）进一步控制增加有关社会经济治理服务类检察议题建议的议案数量。增加社会经济治理服务类检察议案建议数量是人民检察机关尤其作为国家司法检察机关积极推动完善国家社会治理能力体系和社会治理工作能力现代化的重要手段。要将检察院在办案中、调研中普遍存在及时发现的检察工作管理体制方法论和监督体制存在的重大漏洞、制度安全保障管理措施监督存在的重大缺陷、履职不当以及其中存在的可能严重损害有关单位个人或者其他社会组织自身安全合法权益或者安全隐患的法律意见建议提示等热点问题及时提出司法检察工作意见建议，目的主要在于积极支持推动我国推进经济社会秩序规范治理。如果想要做到极致就必须更加用心、更加努力。社会治理类检察建议是新时代检察工作融入国家治理体系、治理能力现代化，推动相关部门补足短板、填补漏洞的一项重要举措，体现了检察为民、守护平安的良好心愿，值得进一步深入研究。