公共就业政策的变革与驱动

吴海江

（中国计量大学，浙江杭州，3100182；浙江大学，浙江杭州，310028）

一、公共就业政策的内涵

公共就业政策是在不同历史时期差异化社会背景下，政府部门针对就业问题进行处理，全面促进公共就业发展所制定的政策措施。公共就业政策主要涉及宏观政策和微观政策，宏观和微观政策的变革能对公共就业产生不同的影响，有效研究公共政策变革和驱动情况，能更好地促进公共就业环境的改善，从而实现扩大就业和优化经济结构建设的目标。

二、改革开放初期政府公共就业政策的变革

针对改革开放以来政府工作报告中关于公共政策侧重点的变化进行分析，发现随着时代的发展和进步，政府针对公共政策就业做出了多次优化和调整，对公共就业形势的变化产生了重要的影响。经过具体分析，政府公共政策变革进程中主要节点基本涉及到多个方面：

（一）广开门路形成多渠道就业格局

改革开放初期，在公共政策就业调整方面，重点从多渠道、多元化就业格局进行了探索。

1981年受到经济体制改革的影响，国民经济进一步发展，国家在公共就业创新方面作出了相应的探索，《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》出台为就业渠道的拓展和就业结构的多样化发展提供了相应的支持，用人单位开始获得招工自主权。

1986年为了借助就业政策的调整废止原有招工办法，有效促进原有用工模式的转变和就业制度的改革，从外围层次深入推进社会劳动力管理，优化内圈层次的企业新增劳动力管理，形成双向选择的劳动关系，国务院在全面深化研究的基础上发布了《国营企业招用工人暂行规定》和《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，极大促进了用工关系的变化和就业形势的调整。但此次用工制度的改革仅仅体现在就业增量部分，企业原有职工仍然沿用传统的固定用工制度。

（二）劳动力市场体系初步建设

随着时代的发展，我国公共就业政策也出现了相应的变化，20世纪90年代开始重视劳动合同制的构建，力求能促进劳动力合理流动，并初步构建了劳动力市场体系。

1992年，在公共就业政策的变革方面，国家针对劳动合同制进行了探索，并且党的十四大提出了经济体制改革发展的主要目标，并将其定位于建设社会主义市场经济，从根本上对计划经济体制的基础造成了冲击，也使公共就业环境出现了变化。其后1993年党的十四届三中全会提出应该将发展劳动力市场作为培育市场体系的重点，并且劳动部提出全面推进再就业工程建设，有效加快了就业制度和用工制度改革的发展步伐，对就业形势的转变起到了良好的推动作用。

1995年，我国进一步对劳动力市场体系建设进行完善，并促进了劳动力市场制度的改革，劳动部在此情况下发布了《关于全面实施再就业工程的通知》，尝试从适应市场经济角度对就业政策创新目标进行确定，使就业政策呈现出向着市场经济方向发展和演化的态势。同时随着1999年国务院发布了《失业保险条例》，失业保障和下岗职工再就业成为就业政策转型的重要方向，也为全新就业制度的构建提供了相应的支持。

三、新世纪以来政府公共就业政策的变革

新世纪以来，随着市场经济的发展和改革开放的愈加深入，我国在公共就业政策调整方面也进行了多元化的探索。

（一）规范管理制度，做好就业和再就业工作

2000年在公共就业政策变革方面，我国开始从规范劳动力市场管理制度的建设角度进行探索，劳动保障部也发布了《劳动力市场管理规定》，希望能对用人单位和劳动者的合法权益进行有效的维护，促进规范劳动力市场的发展，在市场经济条件下实现更好就业的目标。

2002年，国家针对进一步做好就业和再就业工作进行系统的分析，党的十六大报告明确提出了积极就业政策，在完善就业政策措施的基础上，也针对再就业工作部署进行了调整，有效促进了就业培训的开展和就业服务的优化，在宏观调控方面针对就业保障作出了相应的探索。并且在2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的规定》中提出要在2020年实现充分就业的目标，在此基础上还在法律层面针对就业政策的调整和优化做出了相应的探索，《中华人民共和国就业促进法》颁布并实施，为公共就业提供了良好的法律保障。

2015年在公共就业政策方面提出了就业创业融合的指导意见，《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》表明国家进一步推进更加积极的就业政策，并希望能借助就业政策的推行促进民生改善和和谐社会的建设发展。

（二）稳定就业，支持多渠道灵活就业

2018年国家进一步加强对公共政策调整工作的重视，国家发改委联合十六部门印发了《关于大力发展实体经济积极稳定和促进就业的指导意见》，为稳定经济发展和有效促进就业提供了良好的支持，在创造更高质量就业岗位方面做出了多元化的探索。其后2019年国务院发布了《国务院关于进一步做好稳就业工作的意见》，提出应尽量保障我国就业形势的总体平稳，全力防范和化解规模性失业风险，保持就业形势的总体稳定，促进高质量就业促进机制的建设。

2020年，受到新型冠状病毒肺炎疫情冲击的影响，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》，提出应该将稳就业放置到更加突出的位置上，落实就业有限政策，促进更充分、更高质量就业促进机制的建设，坚持创造更多就业岗位，稳定现有就业，坚持市场引领和政府引导并重，落实“放开搞活和规范有序”的工作原则，补齐短板，强化政策服务供给，在市场经济体系中创造更多灵活就业的机会，进一步激发劳动者创业活力和创新潜能，全力以赴稳定就业大局。

这些文件在不同阶段、不同时代背景下对公共就业政策进行了调整，对公共就业工作的开展提供了相应的指导作用。综合分析近几年我国在公共就业政策变革方面作出的探索，为我国不同历史时期就业问题的处理提供了良好的政策指导和支持。在政策变革工作中，为了能缓解就业压力，在社会发展环境日益复杂的情况下，政府主动承担公共就业责任，并在稳就业方面做出多元化的调整，使我国进入到就业优先发展战略阶段，为新时代就业问题的处理和公共就业政策内涵的进一步丰富提供了良好的支持。

四、政府公共就业政策变革的驱动机制

在对我国公共就业政策变革情况形成初步认识的基础上，新时期结合时代发展背景，为了更好地促进公共就业政策的合理化变革，就要对变革的驱动机制进行建设和完善，综合分析党的执政理念、经济发展形势以及劳动力供给情况的影响，促进良好驱动机制的建设和发展，确保全面推动公共就业政策优化创新发展，为我国就业形势的改善和就业目标的实现提供良好的支撑。

（一）党的执政理念驱动

党的执政理念主要是在我国社会建设发展的不同时期，根据不同社会发展任务的影响提出的，执政理念的变化必然会对经济社会形式以及劳动力供给情况产生影响，也会使公共就业政策出现一定的变化。改革开放以来，为了能更好地促进社会就业，党中央不断对就业政策进行调整，并且提出了就业优先的发展战略，力求能借助公共就业政策的调整和优化促进经济社会的发展，使和谐社会进入到全新的发展层次和发展阶段。在此情况下，公共就业政策在我国制度体系中的地位不断优化，并且随着党的执政理念表现出对就业政策的高度重视，公共就业政策的调整也开始引发广泛关注，并且不断结合经济社会的发展出现新的变化，公共就业政策的目标和价值取向也随之做出了相应的调整，在一定程度上将党的执政理念对公共就业政策的驱动作用充分地表现出来。

（二）经济发展形势的驱动

公共就业政策属于经济发展方面制度体系调整的重要组成部分，因此公共就业政策的变革必然与一定的时代经济背景驱动存在直接的关系，公共就业政策的变革能否与时代发展经济背景相适应，是对公共就业政策科学性进行检验的重要标准。一般而言，经济发展形势会对市场劳动力需求情况产生决定性的影响，因此公共就业政策调整和变革的过程中，要将对经济发展形势的分析作为变革的前提条件，在全面分析不同时代背景下经济运转情况并且对未来几年甚至十几年经济发展走势进行准确预测的基础上，对公共就业政策变革的主要方向、基本目标、工作重点和核心任务等进行准确的定位，从而确保公共就业政策能沿着正确的发展方向前进，能在变革实践中真正与我国经济体制的建设相融合，能为经济社会的发展提供良好的支撑。因此在改革开放深化发展的情况下，应该重点对经济发展形势的驱动进行系统的分析，感受经济繁荣、经济恢复等不同经济形势变化对公共就业政策的影响，从而对公共就业政策的变革发展进行准确的定位，夯实政策变革的经济基础，提高公共就业政策变革的科学性和合理性。

（三）劳动力供给驱动

公共就业政策的变革和发展主要是为了能对公众就业的问题进行更好地处理，而在经济社会中，劳动力供给属于公共就业的重要构成元素，只有结合劳动力供给的情况对公共就业政策的调整和变革进行系统的分析，才能进一步突出公共就业政策变革的方向性，提高变革的综合影响力。新时期，在我国全面促进社会改革的背景下，应该正确认识劳动力供给情况的调整和变化，并基于劳动力供给需求的满足对公共就业政策进行研究，将促进公共充分就业作为重要的前提，确保公共就业政策的调整能为稳定就业服务。在实际针对公共就业政策进行调整和优化的过程中，有意识地针对改革开放以来我国社会发展进步情况加以解读，针对劳动者生活的改善进行分析，正确认识到新时代劳动者维权意识不断增强的特殊情况，在公共就业政策调整方面，要尽量体现出对劳动者合法权益的维护。与此同时，在当前市场化就业发展的关键时期，为了能促进社会的和谐稳定发展，使劳动力供给驱动的作用得到充分发挥，还应该重点预测劳动力供给的发展走向，并结合具体发展趋势对公共就业政策的调整加以研究，从前瞻性和灵活性兼具的角度制定合理化的公共就业政策方案，保障公共就业政策的调整能在劳动力供给驱动的作用下产生更加积极的影响，形成稳定发展状态。

（四）互动驱动机制

政府在公共就业政策变革实践中，结合党的执政理念、经济发展形势以及劳动力供给情况三个要素进行系统的分析，借助三者的互动促进互动机制的构建，能为公共就业政策的优化变革提供良好的支持。对三者互动实施深入研究，经济发展形势作为经济基础对上层建筑产生决定性的影响，在我国改革开放事业深化发展的情况下，党中央在不同时期的执政理念必然与经济发展形势存在紧密的关系，是在经济发展形势的影响下形成的，并且特定的经济发展形势能产生对特定执政理念的重要催生作用。在经济社会的发展过程中，党中央为了更好地开展国家治理工作，也会结合全国经济发展情况以及政府制定的经济发展宏观目标，在发展市场经济的过程中尝试采用宏观经济调控方面的手段对经济活动产生影响，使经济发展形势能沿着党的预期和引导向着合适的方向发展迈进。在三者互动机制中，劳动力供给属于人口因素方面的内容，劳动力供给的质量、数量以及比例情况等都会使党的执政理念出现相应的变化。在此过程中，党中央在开展国家治理工作的过程中，为了促进经济社会的发展、维护社会的和谐稳定，也会采取一定的措施完善政治机制的构建，通过生育政策、户籍政策、迁徙政策以及教育政策等，推动劳动力供给工作的变化。劳动力供给同时也是经济体系中的重要构成元素，供给情况会对经济社会的发展产生直接的影响，经济发展形势会反作用于人们的生产生活，从而也会使劳动力供给的基本情况出现变化。

在当前中国特色政治环境下，党的执政理念能对我国公共就业政策的驱动产生决定性的影响，并且这种影响从党的执政宗旨和价值追求角度得到体现。在不同时期社会背景下，执政理念的变化必然会引发公共就业政策方面的重要调整和巨大变革，因此可以说党执政理念的变化是公共就业政策调整的前提条件。而在三要素中，经济发展形势能对公共就业政策的变革产生重要的驱动作用，并且这种作用和影响较之于劳动力供给的影响更加显著，特别是在我国劳动力过剩的情况下，经济发展形势对于公共就业政策变革的影响更加明显，因此要想促进公共就业政策的优化变革，就要注意结合经济发展形势的变化进行分析，并适当地解读我国劳动力过剩的情况，促进合理化公共就业政策的制定和变革，为我国就业形势的优化和稳定就业目标的实现提供有力支撑。

五、结语

综上所述，公共就业政策的变革对于不同时期社会的和谐稳定发展产生着重要的影响。在当前经济结构加快调整的社会背景下，公共就业本身存在一定的不确定性和不稳定性，需要政府结合公共就业发展形势和发展环境，针对公共就业政策进行改革和调整，促进政策主客体以及政策环境之间形成良性互动关联工作机制，优化公共就业结构弹性，在政策导向下实现对劳动力供给侧巨大潜力的有效释放。