河北省农村养老服务体系政策完善研究

张俊桥 梁 丹

河北科技大学文法学院，河北 石家庄 050018

一、河北省现行养老服务政策

在促进养老服务发展这一重大目标上，河北省在2007年和2010年分别发布了《关于加快发展养老服务业的意见》《关于加快推进养老服务制度建设的意见》。在大方向上，体现出河北省从最初只能保障老年人最低生活质量到探索建立养老服务制度这一重大进步。河北省开始重视城镇和农村发展水平的不平衡，进而探索多元化、差异化的养老服务，寻求适宜不同地区、历经不同养老困境的老年人的养老服务。2014年6月，河北省政府办公厅发布的《关于加快发展养老服务业的实施意见》提出要在2020年实现城镇的社区居家养老服务中心百分百建设，在乡（镇）的建设率不低于九成。在农村地区的互助幸福院要实现全面建设，床位的落实程度至少实现3．5%。针对提高农村养老服务机构/中心的覆盖任务，集体所有的土地一旦经过政府批准，可以用于设施建设。在政府的引领下，村集体带头，以引领互助原则参与建设互助幸福院，与卫生院、农村教育机构、活动室在综合的养老资源上可以共享共用，鼓励达标、合格的互助幸福院尝试为老人提供不同等级的有偿服务。随后陆续也发布了一些针对养老机构管理办法的文件，进一步来推动实现适合河北省情的养老服务发展。

2017年《河北省人民政府办公厅关于全面开放养老服务市场，提升养老服务质量的实施意见》为促进养老服务向综合方面发展，提升老年人的养老生活品质，因此鼓励农村地区加强危房改造，利用村集体闲置的房屋、土地建设农村自助式、互助式养老服务设施，来尝试寻求既能方便对失能、半失能老年人的集中统一管理也能实现对特困老年人的特别照护的综合模式。因农村养老服务的发展程度不及城镇，农村养老问题呈现严峻形势，因此，政府综合多方面因素考量来加大对农村养老服务发展的财政资金支持，包括在农村土地流转的收益增加方面或者支持在农村适合的场地开发养老基地等。[1]2019年河北省人民政府办公厅《关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》提出要平衡城镇和农村养老设施的建设，为落实一直强调的医养结合政策，开启农村的卫生所与互助幸福院建立紧密联系，互助幸福院在村卫生所的管理下，老年人能更好地接受医疗、养老保健服务。不仅如此，老年教育也得到了重视，政府鼓励教育机构参与老年教育培训，旨在发展农村老年教育，健全县、乡、村老年教育办学网络。

2021年6月河北省关于《促进养老托育服务健康发展的实施意见》提出要健全老有所养政策体系。在积极落实统筹推进城乡养老平衡发展方面，针对省内农村养老方面开展县、乡、村三级农村养老服务网络建设试点：首先针对县级，建立必不可少的养老服务指导站点，除了加大敬老院的覆盖率外，还要建立专门为失能老人（包括部分失能）提供专业养老服务的供养中心；其次乡（镇）级，新建的养老服务机构可适当拓展服务：如除了拥有类似托儿所的日托功能、全托功能外，还可具备上门服务的功能，使区域养老服务中心的功能更加全面化；最后是村级，旨在发展互助型养老，主要是以互助幸福院、邻里互助点为依托，推动养老模式多元化发展。在强化用地保障和存量资源利用方面，政府支持服务主体利用空置房屋和设施用于助力养老服务发展，鼓励适当放宽最长租赁期限从而更大化地在场地设施方面提供便利。为了激发市场主体建设机构的前进动力，提供了不同的财政支持政策：对于建设营利性机构只收取50%行政性、事业性收费，对于公益型机构，不收取费用。2021年7月《河北省养老服务条例》就农村养老服务问题，鼓励闲置的可用来建设养老设施的集体用地投入使用，强调将农村养老服务设施建设纳入乡村振兴战略计划。针对老年教育方面，利用乡村综合文化场所、成人学校等场所，设立老年学习点，并根据老年人的学习需求制定教学计划，开展老年教育教学活动。

二、河北省落实养老服务政策现状

（一）取得的成绩

养老问题乃群众关切的重点问题，河北省出台《河北省老年人权益保障条例》《河北省居家养老服务条例》《河北省养老服务条例》，探索补齐农村养老服务短板，提升特困老年人的供养养老服务机构质量。沧州市是河北省第一个在国家和省级资金支持的情况下实现在8个贫困县建立18所养老服务机构，并取得解决农村老年人照护服务难题的试点地区。河北省其他市在沧州市经验的指导下不断推进当地农村养老机构的建设。据民政厅数据显示，截至目前，河北省居家养老服务中心已经实现在城镇的全面覆盖，养老服务设施达到83．3%；全省范围内养老服务综合信息平台已有36个，全省农村地区养老机构有978家，农村地区机构养老床位12．94万张（全省21．4万张）；在养老机构的医疗服务实现了100%覆盖，农村互助幸福院已建立完成70%。从2018年起每年都开展了养老机构的安全检测和服务质量的监管，在全省范围内，养老机构的服务质量、消防安全双双达标。且助餐模式已经开始推广了，包括：老年食堂、移动助餐点、邻里助餐点等农村互助幸福院不断得以提质增效。

从今年上半年河北省第十三届人民代表大会第四次会议第1280号建议的答复中了解到，为了更好地保障河北省农村老人的各项养老服务，河北省当前正在对推进省内农村养老服务发展作出全面部署，期望建立完善的法规政策体系。针对一直提到的奖补政策，当前处于不断推进中：河北省年度财政支持的预算资金1亿加之留存的福利彩票公益金70%用于统筹推进养老服务发展，主要用于养老机构和农村互助幸福院的建设和运营补贴，还有其他补贴共计十项。对于通过新建或租赁、改建这两种符合条件的农村互助幸福院一次性给予20万元和10万元的补贴；针对民办的符合条件的养老机构除了按规定给予一定的税费优惠外，也按照租赁、改建、新建三种类别一次性分别给予每张床位1500元、3500元、8000元补贴……只有不断地落实政策扶持，才能增加社会力量参与河北农村养老服务的意愿，不断提升农村老人的养老幸福度。

调研发现，河北省非常重视的医养结合政策发展问题也得到了一定的落实：目前农村地区接近一半的养老机构（445家）内设立了医疗机构，实现了医养康养相结合，且其中近一半（248家）有医保定点资格。河北省在不断地实现养老机构医疗服务全覆盖的情况下，也未忽视发展基层的医养结合试点，如探索农村互助幸福院与农村卫生院之间的互相融通，通过签订协议的方式协力为农村老人提供医养服务。

（二）存在的不足

1．农村养老政策体系不够完整

河北省出台的相关政策并不少，但是发展缓慢和未能实现高效率精准发展的根源可能在于现有的政策存在碎片化、统筹水平低以及不同政策之间存在规定交叉等原因，从而未形成完整的政策体系。[2]河北省不同农村的发展情况各不相同，针对农村养老有国家层面的新农保、新农合、养老金等保障外，地方政府在全省发展大方向的指引下根据自身的发展特点来确立相关政策，具备一定的区域性，统筹范围小，这就凸显出了我省农村养老服务政策发展的碎片化，相应政策看似多且杂的现象浮出水面。再者不得不承认为了顺应当前的经济发展方向，发展的中心仍偏向于城镇，农村的养老服务政策发展较城镇来说存在缓慢、统筹水平不高的特点，如基本养老保险制度和基本医疗保险制度，农村老人的获益水平远低于城镇；医养康养相结合的养老服务也是优先在城镇实行；社区居家养老服务也是优先在城镇大范围覆盖。此外，不同政策之间的交叉规定使得将政策真正进行落实的时候缺乏顶层的统一实践指导。当前农村养老服务呈现多元主体参与供给的形式，政府、市场主体、志愿服务组织/团队之间有合作有竞争有制约，各主体担任着不同的角色，共同促进农村养老服务的发展。相较于传统的家庭养老和单一的机构养老，当前多元供给逐渐受到了老人的青睐，但有优势自然存在劣势：不同政策之间对各主体责任承担的规定存在不同之处，各主体自然更多地从自身角度出发，选择更具操作性、负担更小的政策来指引实践的进行，从而难以形成责任分配明晰、各主体各司其职的良好局面，目前河北省尚未形成农村养老服务多元主体供给机制，导致各主体在参与农村养老服务供给过程中难免遇到些许窘境。

2．政策之间的协调性尚有不足

城乡发展的二元结构在全国范围内呈现，就河北省城乡经济发展状况来看也是如此，现有的社会福利供给局面和经济发展局面促使政府不得不出于发展的考虑更多地将资金投入城镇，因而优质的养老资源多集中在城镇。从相关政策落实的情况来看，医养结合只流于浅表，更多的是医疗机构与养老机构的结合，尚未深入到多类养老服务模式中，实则家庭养老和社区/村互助养老急需与医疗机构的结合，但目前在农村也处于探索阶段。当前河北省出台了不少奖补政策来吸引市场主体进入农村，发展农村养老产业，期望达到养老发展与企业发展共赢的局面，但是当前我省农村养老基础设施发展不完善，社区构建基础医疗设施、健身设施、文化设施欠缺，养老绿化环境欠佳，社会企业进入农村既要完善基础设施的建设，还要在政府的指导下配备相应专业服务型人才，这本已是两大待解决的难题，加之在农村为老人提供的养老服务多为无偿或低偿型服务，企业在农村发展能获得的利润显然是不及在城镇发展的高，因此农村基础条件没有夯实的前提下引进社会力量进入农村的效果也欠佳。在农村老人必需的基础养老需求方面政策供给未有良好落实效果之前，过于倾斜政策于激发市场资本运行动力，会形成供需失衡的不良局面。可见，如果农村养老服务在基础设施配备、人才和企业引进、服务质量提升等方面的政策缺乏良性互动和协调性统筹的话，那么在促进医养结合、发展老年教育和精神慰藉及文化需求等更高层面的养老服务业也难以实现可持续协调发展。

3．尚未形成完善的监督管理政策体系

农村地区养老保障服务供给是一项长期的工程，一些地方政府不免将更多的精力都放在了提升服务质量、增加养老机构数量、加大农村互助幸福院的覆盖面等上来避免当地发展落后于其他农村或其他市，由此忽视了在发展过程中发展应与监督共存的理念。[3]拿河北省邯郸市来说，邯郸市较为先进地出台了居家养老服务中心、农村幸福互助院、日间照料站等级的评定办法，从建设规模、功能设置、卫生标准、安全管控、服务水平等方面对养老机构/中心进行等级评定和管控，市和县级民政部门通过不定期抽查、暗访、接受投诉举报等方式来实现对养老服务的监督。就邯郸市来说这是养老服务发展的一大进展，但该评定办法2021年5月份才出台，具体实施细则尚存在模糊之处，下级各乡政府在该政策指引下对相关养老机构/养老中心进行管控也存在较大的可裁量权限。沧州市在2021年5月也出台了关于健全养老综合监管、促进养老服务高质量发展若干措施，从机构备案、运营秩序、服务人员、资金投入、应急处置、服务主体退出等方面进行综合监管，也只是较为宏观地制定了期望达成的目标，目前也尚未形成具体的可实践细则。[4]从省级层面来看，针对养老服务发展已经建立了监督管理制度政策的农村甚至市区还不多，因此河北省形成农村养老服务监管政策体系也是当前一大重要举措。

三、完善河北省农村养老服务政策方向和思路

（一）注重农村养老服务政策体系的建立

地方政府在农村养老服务发展过程中承担着“立法”的责任，出台相应的农村养老服务发展、服务保障政策规定，在农村养老服务可持续发展过程中发挥着重要的主导作用。河北省虽还未建立起“普惠式”农村养老服务，但可在沧州、承德、邯郸、石家庄等农村试点地区的成功经验中，以点带面推进统筹范围的扩大。从农村养老用地的划分、农村养老健身设施配备、提升现有养老服务质量入手，逐步提升至扩展养老服务模式、发展综合养老服务网络、鼓励多元化服务主体供给促进医养康养相结合等更高层次的发展，逐步解决农村碎片化发展的问题。将基础的重要担忧因素转化为吸引社会力量进入农村的动力因素，有步调地统筹谋划养老服务高质量高成效发展政策，有力推进省内农村养老事业的发展。以农村老人的需求为导向，从低需求层次向高需求层次转移，坚持推进政策完善与改革思路，制定农村养老服务政策清单，有体系地对养老服务供给各个方面进行分类，上级政府逐一制定工作计划，对实施效果较好的政策在农村进行普及，逐步实现全面覆盖，对实施效果不佳的制定改进计划，地方基层政府由此能获得更明晰的权责分配。在规划落实、财政支持、土地和基础设施保障、监管等方面加强扶持力度，坚持整体优化，从低水平、覆盖范围小到高水平、覆盖范围广配套跟进，实现弹性和延续性的农村养老服务的制度政策保障。[5]

（二）促进农村养老政策在现有框架下施行的协调性

在“十三五”期间，河北省开启了多项农村养老服务改革试点工作。从整体层面来看，家庭养老、机构养老、社区居家养老相结合的养老形式格局初步建立，在物质基础、健康医疗、娱乐项目等方面的养老政策效果初显。从细化层面来看，服务质量提升、基础设施配备、人才和企业引进等方面政策施行效果在试点地区和非试点地区还是存在较大差别。如激励政策方面，将引进专业服务企业和专业服务人才进入农村的措施重点放在制定奖补政策上就当前形势来看是不足的，没有实现设施、主体、服务等之间的政策关联与互动。注重激励与培训并举，并坚持增加对农村养老服务的基础设施补足与更新，坚持对农村养老环境进行改造，坚持关注农村特困老人的生活保障和关爱陪护，在既有规定的基础上加强管理，让基层组织有法可依，真正发挥自治组织作用。与此同时，通过增加对农村公共财政的投入，推进农村与城镇养老的区域统筹，缩小城乡的这种分化差距，并重视农业产业的发展。这样一来，农民的收入提高了，农村的经济发展了，社会力量进入农村的积极性自然就增加了。再者，对统筹城乡养老保险、医疗保险、发展医养康养不松懈，农民享有的养老待遇变好了，农民的幸福感提升了，老人乐意互帮互助，由此便可顺势推进互助养老的工作进程。从某种层面上来说，政策在实施过程中能形成良性互动状态，也能减轻政府的财政压力。

（三）完善严格、便利高效的监管政策体系

我国目前尚未专门出台有关农村养老问题的法律，未对农村养老保障的各主体的权利和责任加以明确规定，可见关于农村养老保障的立法还是存在空缺之处，这就要求在落实农村养老保障措施的过程中更加注重对各方面的监督管理，以确保农村养老事业的可持续发展，为将来有关农村养老法律的制定奠定基础。

其中监管的内容，包括住建、食品和卫生安全、医疗、消防、资金投入、市场主体行为、农村老人权益维护等。从监督检查的过程中明确和落实服务主体的责任承担，强化其责任意识；监管的形式包括专项督查、随机抽查、（机构）等级评定、跟踪审计等方式，并设立奖惩机制，对实施效果较好的养老中心/机构给予税费优惠或财政补贴，对表现较差的则要求整改或实行淘汰机制；监管机制主要包括自我评估、社会督查、第三方评估。自我评估即按季度或年度评判实施效果是否达到标准，并进行改进。社会督查包括如接受社会大众的举报、接受服务对象的改进建议、公开评估评选结果或年度财政支持等。第三方评估即建立专门的评估机构或委托行业协会进行监督等。

河北省多市已经开始了试点工作，不少地区已经建立了监管管理服务平台，如邯郸市已经建立了市级数字化居家和社区养老“1+n”监管服务平台，一旦市级取得了不错的试点经验，必然在不久的将来在农村得以普及。但农村养老监管政策体系目前在河北省还处于初步探索阶段，完善严格、便利高效的监管政策体系，保证各项评估工作在法律框架内正常运行，对促进河北省农村养老服务体系的建立和完善能起到重要的推动作用。

四、结语

近些年来，河北省养老服务政策在落实方面取得可观的成效，具体体现为养老服务保障层次逐步上升、保障范围逐步扩大、服务内容多元化、服务主体更加专业化、财政支持水平逐步提高、养老服务模式多样化……结合政策运行效果分析，总结发展过程中的经验，河北省养老服务政策不断得以完善。但当前河北省农村养老服务发展仍存在短板，因而，要平衡城镇和农村发展的天平，坚持需求导向，精准匹配养老政策，推进河北省农村养老服务体系的建设，为农村老年人提供全方位的养老服务，积极推进助老惠老工程，从而让老年人都能享受老年幸福生活，助力乡村全面振兴。