新冠肺炎疫情防控视角下的社区多元主体协同治理研究

孔娜娜，祝 捷

(河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000)

2020年伊始，我国出现新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)感染的突发公共卫生事件，由于其传播速度快、感染范围广、防控难度大，疫情迅速呈全国蔓延的态势。党中央高度重视并做出重要部署，要求各级党委和政府及有关部门第一时间采取有效措施，坚决遏制疫情蔓延势头[1]。新冠肺炎作为重大突发公共卫生事件，自身具备的不确定性、复杂性、易变性前所未有，倒逼重大突发公共卫生事件摒弃政府单一职能部门应对的方式，建构跨部门、跨行业、跨区域的多主体协同治理格局，打破传统部门条块分割、各自为政的路径依赖；同时，最大程度地激发社会内部活力，发挥市场和社会力量在整合资源、提供服务、信息沟通等领域的比较优势，弥补党政力量的不足，提升危机治理的整体效能。

一、问题的提出

社区是多元主体协同治理公共危机的实践场域，也是各部门联防联控的基本单元。社区治理是国家治理的基层逻辑，一直以来都是学术界研究的重点问题。“多元共治”“社会治理共同体”“共建共治共享”等热频词语的出现，社区多元协同治理成为研究热点。学者从关注社区治理主体如何划分、权责如何分配到多元主体参与治理的必要性出发，进一步讨论多元主体参与治理的理论模型及行动依据，最后落实到多元主体治理的应用领域。现有研究显现以下特点：一是善于对治理主体宏观维度的讨论，特别是从政府、社会、市场三维视角分析，但对每个维度内部单一微观主体角色功能的研究关注相对不足；二是开始进行规范化的分析和理论模型建构，但理论研究的深度需要进一步加强；三是社区多元主体治理应用领域逐步拓展和广泛，特别是公共危机、环境卫生、公益事业、公共问题等，但有关新冠肺炎重大突发公共卫生事件的协同治理，研究刚刚起步，还不够深入。

在社区治理地方实践中，推动多元主体协同治理还存在诸多困境：一是社区治理中开始出现多元主体参与，但各主体间发展不均衡。例如社区党组织和社区居民委员会等法定组织数量稳定，且承担事务较多，但业主委员会、社区社会组织等数量较少，还需要培育和扶持。二是参与相对“碎片化”，尚未形成合力。如在政府职能重心下移过程中，各部门条块分割的运行机制，导致各治理主体和资源缺乏整体性安排，导致治理效能的降低。三是激发和动员多元主体参与的能力不足，缺乏多元化的参与渠道和机制。如社区居民对于自身权益的关注，远远高于自身义务和责任的承担。如何以社区需求为导向，建立居民自主治理和自主服务的运行机制，在公共危机中开展自救互救，提升居民参与能力水平，需要研究；同时，辖区单位作为社区场域内多元复合主体，长期以来“不在场”和参与意识较低，如何选择合适的治理工具，建立跨部门合作形式，激发其参与的积极性和能动性也尤为重要。四是社区多元主体还未实现从“机械团结”到“有机团结”的转变。社区治理中各多元主体由于组织性质、行动方式、运行机制、利益目标、权责事务的不同，难免会产生利益冲突和矛盾纠纷，难以形成集体行动，需要党组织的统筹协调和建立多主体协商、对话和沟通的机制与平台。

全国人民在党中央精心部署和统一领导下，新冠肺炎疫情防控取得了重大胜利，不同行业、不同领域，形成强大合力，建构的全民参与防控机制，是多元主体协同治理的中国实践。从国家宏观视角转换到社区微观领域观察，实践表明，建立由区级党组织主导，街道党工委领导，街道办事处、社区党组织、社区居民委员会、各类社会组织、物业公司、辖区单位、网格员、下沉党员、民警、志愿者、社区居民等共同参与的联防联控力量对于筑牢社区疫情防控至关重要。新冠肺炎疫情防控成功的实践，似乎破解了以往社区多元主体治理的困境，引起了人们对于多元主体是如何协同治理新冠肺炎的兴趣。

为此，本文以协同治理理论为分析工具，讨论社区疫情防控中多元协同的主体是谁？他们是如何彰显协同价值，并进行角色划分和有机团结的？同时，通过完善常态化的多元协同治理机制，以期实现社区多元主体在危机治理中的有序参与，为创新社区多元主体协同治理提供路径参考。

二、社区多元主体协同治理新冠肺炎疫情的治理价值和特征

协同治理是以协同学和治理理论为基础发展起来的理论。全球治理委员会对治理的界定是个人、公共或私人机构以诸多方式管理共同事务的总和，在这个过程中，利益主体得以调和并采取联合行动。其中，既包括具有法律约束力的正式制度和规则，又包括各种促成协商与和解的非正式制度安排[2]。作为一种新的治理范式，协同治理以满足公众利益、解决现实问题为价值导向。它强调集体行动、协调合作、互利共赢，以寻求最有效的治理结构。协同治理是以实现公共利益最大化和推动社会秩序优化为目标，通过各要素的互补，以协调合作的方式平衡不同利益主体间权力关系，从而提升治理效能的过程。

(一)治理价值

多元协同治理以激发参与主体的动力和活力为目的，其通过整合社区主体力量、优化资源配置，在新冠肺炎疫情防控中展现出独特的价值意义。

第一，多元协同治理有利于实现资源配置的公平和效率。在新冠肺炎疫情防控期间，全国推行居家隔离的生活方式，社区出入受到严格管控，应急资源作为突发事件应急处置的基础保障，一旦出现资源短缺困境，便极易引起社会恐慌。单一化的资源供给难以应对复杂多变的社会环境，而多主体协同的资源供给模式在危机治理中似乎更为适用。一方面，社区组织“生于斯，长于斯”，更了解社区状况和清楚群众需求，在应急资源协调、分发上能发挥优势，提升资源配置效率。另一方面，供求结构的不平衡使资源供给更加紧张，而政府单一供给易形成“一刀切”的弊端，难以满足不同群体多样性和差异性的需求，形成政府失灵的现象。通过建立合理、高效的资源保障机制，可使应急资源在调配、管理、分发过程中更加透明和公平。

第二，多元协同治理有利于培育社区共同体意识。社区共同体是社区多元主体构成的协同联动有机体。共同体意识是保障社区平稳运行的重要精神动力，其可以在主体间良性互动，并在共同参与社区事务的过程中累积。在新冠肺炎疫情防控期间，居民将社区视为自身家园和利益共同体，自觉成为行动者，采用居家隔离的方式支持疫情防控，极大增强了全民族抗击疫情的决心。这也是一次培育社区共同体意识的机会，在疫情防控过程中涌现的英雄事迹，“润物细无声”地提升了居民的公共意识和爱国精神，增强了社区认同感和责任感。

第三，多元协同治理有利于推动社区多元合力。长期以来，我国基层治理随着社会不断发展而完善，并逐渐形成政企互动型、党领群治型、多元共治型治理模式[3]。在新冠肺炎疫情防控期间，政府与社区多元主体形成参与合力，在最短时间内发挥各自相对优势，实现功能互补，多元合力重点体现在参与主体力量的协同、价值共识的叠合、参与决策的协商合作。在疫情防控中，多元主体在宣传教育、疫情排查、信息登记、舆情引导、物质配送等方面为社区提供服务和支持，增强社区治理的参与度和话语权，有效推动基层治理体系和治理能力的现代化。

(二)呈现特征

相较于传统自上而下的危机应对模式，在新冠肺炎疫情防控期间，危机治理呈现出新的时代特征。

第一，治理主体向多元化转变。重大突发事件超越了政府常规型治理范畴，单一主体力量难以实现危机的全方位解决。在新冠肺炎疫情防控中社区快速响应，纵向连接区党委政府、街道党工委和办事处，横向连接社区党组织、社区居民委员会、各类社会组织、社区工作者、相关企业等，横纵向两维度整合协作，极大地提高了社区危机治理能力。

第二，治理方式向数字化转变。数字化治理依托现代信息技术，与社区治理模式的有机结合，打破了传统面对面方式开展危机治理的限制，为疫情防控提供多层次、全方位的保障，“线上+线下”的治理模式使资源、服务实现精准匹配，拓宽疫情防控影响范围。如数字健康码的使用，简化防疫流程；社区电子监控系统和无人机监测，核查人员聚集情况；微信群、小程序实现无接触式信息录入。

第三，治理结构向扁平化转变。新冠肺炎疫情防控中，单一主体的垂直式治理模式被多主体的横向协同治理模式所替代。社区通过整合主体力量，将职能相近、业务存在交叉的工作流程进行集成和再造，重新分配防控任务，协调社区内外部资源，形成灵活性、扁平化的网络化治理结构，在提高基层治理能力的同时，实现危机的有序化治理。

三、新冠肺炎疫情协同治理中社区多元主体的角色及功能

新冠肺炎疫情防控的社区协同治理主体，从治理主体的属性上看，应包括国家权力的延伸组织(如社区党组织)、社会内部的自治组织(如社区居民委员会、社区社会组织)、市场领域的盈利性组织(如物业公司、各类企业和经营主体)；从治理主体的区域分布看，除了社区内的组织，还应涉及社区之外与新冠肺炎疫情防控产生关联的其他市场主体和社会组织；从治理主体的存在形式看，它包括组织化的主体和各种非组织化、原子化的个体(如居民、志愿者)。多元主体协同治理的关键在于处理好秩序与活力的关系。如何在社区有机团结中，保持每个主体具有参与活力和效率，需要在疫情防控中明晰各自的角色定位、行动范围及治理边界。

(一)社区党组织

我国的社会治理体系是“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”。在新冠肺炎疫情防控中，社区党组织带领广大党员干部充分发挥战斗堡垒的作用，发扬不畏艰难、勇往直前的精神，从大局出发，引领、动员、协调社区各方面力量，为社区群众提供全方位的服务。

社区党组织在疫情防控中肩负着思想领导、组织协调、服务群众、整合资源的使命，承担的角色和功能有：一是发挥领导核心的作用。社区党组织作为基层社会治理的核心，在行动上，向社区居民传递党的大政方针和政策，领导社区多元主体执行党中央、上级党委关于疫情防控的部署，引领广大党员发挥先锋模范作用，主动深入防控一线，带头捐款捐物；在思想上，开展阵地宣传，引导正确舆论方向，让党的声音出现在疫情防控各个环节。如湘潭市岳塘区书院路街道新塘社区党总支组织“疫情防控，党员在行动”活动，发放疫情防控“三字经”，强化居民自我防护意识[4]。二是将密切联系、服务群众作为重要任务。社区党组织始终把服务群众作为基层建设的主要任务和工作，挖掘社区潜在资源，调查居民内在需求。通过组建网格党支部、楼栋党小组及临时检查站点党支部，形成社区党建防疫网络化组织体系，增强服务意识和防控能力，实现党群相连、信息互通。三是组织整合辖区各方面资源和力量，达成目标共识。一方面，社区党组织动员可用人力资源，吸纳社区党员、政府机关和事业单位下沉干部等人员力量，扩充临时党支部。如北京市门头沟区委组织部以“红色门头沟”党建为引领，组织全区区直部门、事业单位干部下沉到社区(村)，开展“千人战疫”专项行动，充实基层防控力量[5]。另一方面，社区党组织充分协调组织资源，打破社区条块分割的界限，保障参与主体的合法利益，化解疫情防控中产生的各类矛盾冲突，最大限度地发挥各参与主体的功能。

(二)社区居民委员会

社区居民委员会是我国基层群众自治组织，作为连接基层政府与居民的桥梁和纽带，是新冠肺炎疫情防控的关键主体和中坚力量，承担着服务者、协调者的角色。

社区居民委员会的角色功能是：第一，基础保障和服务提供。在基础保障方面，社区居民委员会是社区治理中最贴合居民的自治组织，可快速识别、精准匹配居民多元化需求，满足需求的最大公约数。如石家庄市桥西区长兴街道的社区由社区居民委员会、物业公司统计居民需求，对接供货商，将物资直接送达[6]。在服务提供方面，社区居民委员会将服务社区、服务群众作为治理的着眼点，掌握疫情防控最新信息，协同社区其他主体依据最新防控要求，调整服务内容和方式。如贵阳市白云区大明洞街道云晖社区居民委员会在第一时间制定应对方案，统筹安排防控计划，成立由辖区各类志愿者组成的疫情防控小队，开展风险排查，宣传防疫知识等活动[7]。第二，沟通协调，整合力量。一方面，社区居民委员会横向整合市场、社会力量，通过搭建社区应急协作平台，实现多元主体间的沟通与合作。另一方面，社区居民委员会在疫情防控中发挥纵向连接的作用，承担信息的双向传递，对上接受社区党组织领导，依法协助街道办事处开展基层防控工作，收集并整合民意，反馈社区疫情防控最新工作进展；对下向社区社会组织、居民、物业公司等主体传达上级工作要求，发布最新疫情防控信息与工作安排。

(三)社会组织

社会组织是社区治理的重要补充力量，自身具备的公益性、服务性、自愿性的特质，在新冠肺炎疫情防控中发挥多重效用，其按生成地域范围不同分为社区社会组织和其他社会组织。

社区社会组织是指由居民自发成立、自愿参与，以社区地域为活动范围，满足居民和组织成员需求的非营利性组织[8]，通常以志愿服务、兴趣爱好、公益慈善、问题治理类的组织形式存在。

在新冠肺炎疫情防控期间，社区社会组织发挥的重大作用有：一是招募志愿者，充实社区防疫力量。社区成立由社区青年、大学生、老党员、退休职工等成员组成的疫情防控志愿队伍，协同其他参与主体开展疫情防控。淮安市盱眙县盱城街道五墩社区网格员表示，志愿者更清楚本社区基本情况，在工作开展上较为顺利[9]。武汉市江岸区台北街道由志愿者组建三类微信群：网格微信群、密切关注群和特殊关照群。网格微信群宣传防疫政策和知识，密切关注群众和关爱发热患者，特殊关照群提供“多对一”心理疏导服务[10]。二是发挥组织专业优势，提供多样化服务。武汉市居民居家隔离期间，社区社会组织发掘居民文化、健康方面的需求，组织丰富多彩的线上活动，利用网络媒体在擅长领域提供服务，缓解居民居家产生的负面情绪。如武汉市江岸区一元街道三阳社区爱熙社工与社区社会组织在网络直播间开展“愉悦身心，踏歌起舞”活动[11]。

其他社会组织主要发挥以下作用：一是联动社区组织，开展跨组织协作。在新冠肺炎疫情防控期间，社会组织主动破除组织障碍，对接社区组织开展联合行动，形成强有力的服务联盟。如辖区医疗服务组织联合社区卫生服务站点开展医疗健康服务；红十字会联动社区爱心组织，为居民提供心理健康疏导。二是开展应急资源的筹集活动。慈善机构、基金会等社会组织利用平台优势与组织经验，多渠道面向社会筹资，通过整合、调配社会资源注入社区疫情防控，缓解社区物资供给压力。

(四)市场组织

市场组织是指区别于政府和其他非营利组织，采取商业化方式满足居民需求，实现经济利益最大化的组织。市场组织作为危机治理的协同力量，可有效弥补政府力量的不足，在资源配置、生活服务、经济恢复等方面展现担当。市场组织按主要营业地域不同分为社区内企业和社区外企业。

社区内企业大多数规模小、紧贴市场、运作灵活，如社区物业公司、个体工商户、社区小微企业等，在长期发展中与社区形成密不可分的联系，他们主要发挥以下功能和作用：一是向居民提供多样性、个性化的服务。物业公司在协助社区做好防疫工作的同时，利用网络信息技术提供基本生活保障服务。如珠海华发物业管理服务有限公司开发网络平台买菜项目，华发优生活APP上架防疫物资采购功能[12]；社区各个商户推行微信预约、需求菜单认领等服务。二是提供就业岗位，促进社区就业。社区内企业充分挖掘社区资源，在家政、绿化、养老等领域提供就业渠道，实现社会效益和经济效益的结合。在新冠肺炎疫情防控期间，社区小微企业聘请社区弱势群体，将其纳入基本生产运作环节，在多元参与中保障其基本生活。

社区外企业如各类经营主体、公司企业、金融机构等。在新冠肺炎疫情防控期间，社区外企业整合自身资源主动参与社区联防联控，迅速实现从“局外人”向“自家人”的角色转变。一方面，抽调优秀员工下沉社区，接受社区党组织安排，协同其他主体开展各项工作。如吉林市城建集团公司的干部、职员下沉到昌邑区文庙街道延庆社区参与疫情防控执勤工作[13]。另一方面，提供区别于基础业务范围的增值服务。许多企业发挥社会经济“压舱石”的作用，在维持基本常态化运转下，向社区提供公益服务支持。如重庆市九龙坡区石桥铺街道渝州新城社区发起爱心捐款活动，辖区企业积极响应号召，重庆经云工贸公司、重庆同心医院等爱心企业为抗击疫情献出力量[14]。

(五)社区居民

新冠病毒感染性强、传播速度快，迫切需要动员群众、组织群众、凝聚群众，构筑社区群防群治的严密防线[1]。

居民是危机事件的受害者, 更是危机治理的参与者。居民应配合社区疫情防控要求，充分发挥主体性和能动性作用。主要表现在以下两个方面：一是实施居家隔离，阻断病毒传播。社区防疫宣传教育强化居民对疫情防控的认知度和参与度，使居民从思想到行动上认识到疫情防控不仅是社区的责任，更是每个人的义务和责任，激发居民参与热情。二是加入志愿组织，提供志愿服务。志愿者以社会组织为载体参与疫情防控，社会组织通过整合有意愿、愿参与的热心居民，形成疫情防控组织化力量，丰富疫情防控人力资源。如湘潭市岳塘区宝塔街道云峰社区在居民微信群发布招募信息，居民纷纷响应，成立志愿服务巡逻队，由党员带领开展疫情防控工作[15]。

四、提升社区多元主体协同参与社区治理的路径

社区治理能力提升需要“政府-市场-社会”三方力量的协同合作，而协同联动程度决定了社区治理效能的高低。社区协同治理需要从坚持党组织引领、强化社区教育、培育社区社会组织、完善制度供给、激发主体参与的角度出发，构建多元协同治理机制，实现多元主体自觉融入和有效协同，才能提升社区治理水平与效能。

(一)坚持党组织的核心领导

基层社会治理要健全党的领导体制，将党的领导放在核心位置，以党建引领基层治理创新，统筹协调多方利益主体共同参与，激发基层社会创造力和活力。新冠肺炎疫情是对党组织动员各方力量参与基层治理的考验。实践表明，正是在各级党组织的领导下，社区整合多元力量，制定专项应急预案，协调资源配置，才能在短时间内使疫情得到有效控制。未来，社区治理更要重视党建工作，以“党建+”为抓手，借助党建共同体、区域化大党建、党建联盟等形式，提升基层党组织政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，强化党组织在社区多元主体协同治理中的领导地位。

(二)强化社区应急文化教育

新冠肺炎疫情防控虽取得一定成效，但仍出现部分群众危机意识差，应急知识及技能缺乏，轻视甚至漠视重大突发事件危害的情况。社区需加强应急文化宣传教育，营造“愿参与、敢参与”的良好文化氛围，通过开展高频率、广覆盖、全周期的应急宣传教育和培训活动，在潜移默化中塑造“未雨绸缪，居安思危”的公共精神，提高参与主体的危机意识和责任意识，在参与中达成共识，增强社区认同感和归属感。

(三)培育和扶持社区社会组织的发展

作为重要参与主体的社区社会组织更具灵活性、创新性，在疫情防控中协助社区党组织解决复杂难题，是实现社区工作者减负增效的关键变量。长期以来，社区社会组织能力和资源有限，桎梏其参与社区治理的步伐。社区应采取多元化的方式，培育和扶持社区社会组织，如在政策、资金、场地给予支持；同时，向社区社会组织赋权，委托其承接部分公共服务事务，增强其行动能力，给予更多成长和发展空间。

(四)增强社区多元主体协同治理的制度供给

在新冠肺炎疫情防控中，党中央、国务院下发了一系列相关意见、文件和通知，对基层联防联控工作做了要求，但就社区多元主体具体参与形式、功能和边界等方面的规定相对较为宽泛，各地实践操作中标准不统一、执行差异大。为此，需要进一步完善各项法律法规、规章制度和各类文件，明确社区参与主体的范畴、地位和功能等规定，规范社区多元主体参与流程、参与渠道、参与界限，提升法治的保障力度，使社区多元主体在参与危机治理中有法可依，以制度为手段保障协同治理机制的有序运行。

(五)激励社区多元主体参与积极性

长期以来，部分社区治理主体参与意愿不强，不参与、不在场的情况一直存在。构建多元主体协同治理格局有赖于社区的持续性动员与激励。一方面，基层社区可配置建设多元主体参与的社区应急服务站，定期组织各类知识宣讲、认识社区、风险识别、编制应急预案、应急演习演练等活动，拓宽参与路径。另一方面，建立长效化的激励机制。在充分尊重参与主体意愿及社会外部环境的基础上，通过时间银行、积分兑换、公益联盟、公益共享等形式，寻找个人利益与社会利益、经济收益与社会收益的链接点，激励多元主体的参与热情，推动协同治理的常态化。

五、结 语

社区内组织、社区工作者、下沉党员、志愿者、居民等行动主体的协同参与是新冠肺炎疫情防控工作得以顺利开展的关键。国家、市场、社会三方力量形成参与合力，参与主体由分散走向协同，社区共同体意识被充分激发，社区多元主体协同在新冠肺炎疫情防控中得以发挥效用。当前，新冠肺炎常态化疫情防控促使协同治理不断完善，最大限度激发多元主体参与创造力和活力，在不断参与中提升社区治理效能。