依斯干达经济特区发展经验及启示

□文/招智瀚 黄春雨 莫灿莹 刘孟璐 劳璇铃

（广西财经学院工商管理学院 广西·南宁）

［提要］ 马来西亚依斯干达经济特区所实践的综合发展计划（CDP），将整个特区通过分区域计划进行协调联动发展，打通经济脉络，快速崛起成为马来西亚的经济增长极点。当前我国北部湾经济圈发展遇到新挑战，圈内城市发展势头疲软、联动发展经验不足，尽管拥有湛江港等大型港口的支持，却未能促进彼此共同发展。本文通过单案例研究分析马来西亚依斯干达经济特区综合发展经验，致力打造一个分工明确、联动性强的北部湾经济圈，契合国家“一带一路”、西部大开发战略及东盟建设，从而提供政策建议，推进“三大定位”任务的完成，进一步提升广西开放型经济水平。

当前世界，各个地区、国家之间的经济竞争已逐渐转变到以城市群为主体之间的比拼。湾区经济作为一种特殊的空间经济模式，具有强烈的海洋性、开放性、聚集性、宜居性等特征，而这使得湾区具备高效的资源配置能力。我国北部湾区位于南海沿岸西南端，拥有我国西部独一无二的沿海城市群、南海岸最大的海湾、众多优质的港口。但是，北部湾经济圈内含盖广西区、广东省和海南省，存在严重的同质化竞争以及跨区域发展壁垒等问题，导致海陆地缘优势发挥受限。北部湾区承担着西部大开发以及落实广西三大定位的重任，借助依斯干达综合发展经验整合发展北部湾区内优质资源不仅利于加强三省区经济联动性、吸引海内外投资建设、推动湾区内城市群全面发展，同时利于深入贯彻西部大开发战略，进一步促进西南地区开放和经济发展。

一、依斯干达经济特区发展历程及现状

依斯干达经济特区正式成立于2006 年，正处于马来西亚自2000年以来经济上行难以突破瓶颈，国内GDP 增速年均维持在5%上下的大背景之下。在马来西亚政府发觉拉动国内经济增长的两大支柱产业：石油、天然气出口发展势头不断下行的颓势后，其意识到经济体系必须作出改变，开始布局科技创新、产业升级的可持续发展路线。新加坡与马来西亚一衣带水，依斯干达地处的柔佛州位于马来西亚最南端，与新加坡隔岸相望，与依斯干达特区相比，新加坡面积仅有其1/3，工业用地成本却高三倍、制造业人工的成本高两倍。悬殊的发展成本背景下马来政府希望充分发挥依斯干达优秀的地理位置，吸纳新加坡因为地价以及劳工成本不断变高而外溢的产业，借助新的经济特区计划达到马来西亚新的经济增长极点。

新加坡作为高度发达地区、全球金融中心之一，发展地域却十分受限，依斯干达可以很好地作为其产业转移、扩张发展的经济腹地。马来西亚政府为吸引来自世界各地的合作机构、公司及人才，自2005 年成立了一支特别计划小组（SPT）接手与准备经济特区的综合发展计划（CDP），小组委员团队聚焦范围从商业界、教育领域到全球产业，汇集了城市规划、房地产、经济和金融规划、环境规划、法律和监管、营销、社会政策等领域的外部顾问和主题专家与地方政府进行深度合作，共同参与到建设依斯干达特区当中。马来政府为特区量身打造出了5Five pillars 理念，贯穿整个经济特区的政策、作为整个经济特区的支撑。（1）在国际圈中占据一席之地。（2）建立起完善的软硬相结合的基础设施。（3）提供丰厚的政策以引入大额投资。（4）建立一个强有力的体制框架和强大的监督机构。（5）确保社会经济公平和当地全体公民的购买力。而这五大支柱又直指依斯干达特区想要实现的三大目标：Wealth generation、Wealth sharing and inclusiveness、Resource optimisation and low carbon。而为了实现政府许诺的确保居民有稳定、满意以及平等化的收入财富、将人才智慧最大技术化利用到生产上，同时还保障依斯干达地区自然和人文资源的结合，这一目标驱使依斯干达整个城市群细分的每一个区域进行协调联动发展、各司其职且不断互补互助，以求更进一步地持续发展。

二、依斯干达经济特区发展主要经验

（一）次湾区经济合作促进伊斯干达腾飞。次湾区理念源于Subregion（次区域），在发展历程中逐渐衍生而来，跨境、跨界的各个区域由于在地理位置上相邻，在经济市场的引导力之下，沿着海湾边界或者陆地边界自然而然地形成一个拥有相似陆海地缘经济的城市群。湾区经济则可以从两方面出发：从行政管辖或治理方面看，湾区跨越了不同行政区域边界；从区域经济层面看，湾区拥有资源与产业集聚的潜力，是一个跨境的经济区域或发展系统。次湾区为拥有着良好的海陆地缘位置优势却缺乏长期合作的湾区内城市群提供了客观上的协调发展契机以及理念支持。

马来西亚依斯干达特区所处的柔佛州早在20 世纪80 年代末便参与了次区域经济合作，与新加坡、印度尼西亚的廖内群岛之间的三角地带成立了经济开发区，并称之为“成长三角”。从次区域经济衍生出来的次湾区经济更多的契合湾区城市群之间的经济发展结构，其基于经济自由贸易区，相比于传统的区域经济合作而言，由于前者参与者较少，因此带来的经济、政治风险更小。次区域经济合作是区域一体化的一种形式，指一些国家（或地区）以地理上邻近的地方经济体为主体，为实现经济互补和取得比较优势而形成的小范围跨国（地区）多边经济合作。相对而言，“成长三角”作为一次成功的次区域合作对于之前存在发展壁垒的马来西亚柔佛州片区、新加坡片区以及印尼廖内群岛片区起到了协调发展的关键作用，依斯干达经济特区正是在整个“成长三角”的经济合作布局之下借助次区域合作内的新加坡得到迅速发展的良好契机。宏观层次上的区域经济发展往往依靠局部范围内各个小区域合作来推动，依斯干达通过CDP 发展计划将柔佛州划分为不同的功能区域，并通过科学的规划以及丰厚的政策在“成长三角”次经济区域中不断地吸引大额的投资和人才，相应的基础设施、政策落实、经济腾飞亦随之而来。

（二）CDP 分区发展经验促进伊斯干达腾飞。CDP 通过分区计划从依斯干达地区中划分出五个不同发展方向的地区——旗舰ABCDE点，并且运用这五个地区的协调发展作用来保障、增强自然生态和绿区、建筑环境、城市之间的连通性和流动性，最后达到整合基础设施资源、共同联动发展的目的。

马来政府为了更好地整合临近新加坡的外溢资源和海外投资，SEC（“依城-新山-巴西古当别经济走廊”）理念的提出充当了整个CDP企划的骨架，对依斯干达经济特区起到关键支撑作用，同时SEC 和SPT 共同契合Five pillars 理念中的第四大点：为特区提供一个稳定且强有力的经济体制框架和监督机制。同时，依斯干达的经济循环结构同样离不开SEC，政策导向下大部分对依斯干达的初始投资（外资约占总数七成）将汇集到SEC 一带当中的三大旗舰ADB 点。其中，新山市中心为旗舰A 点。新山市作为柔佛州首府，经济发展历史悠久，其作为依斯干达新的金融区、中央商务区（国际贸易中心），整体政策偏向于发展金融行业、中心商务CBD、房地产行业，这不仅符合新山市的历史地位，且迎合Five pillars 中的第一支撑点：以新山市为代表的依斯干达在国际圈中占据一席之地。旗舰D 点为依斯干达的东大口，同时拥有工业、科技集合群和巴西古当港、丹绒浪塞港、柔佛港等多个港口。D 点一方面提供大片开发区专注于工业电气和电子产业、化工燃料食品工程技术为基础的产业；另一方面致力于打造国际一流的知识教育，其中至达城现已发展成东部的教育走廊，成为依斯干达的知识之城，目前已有吉隆坡大学和马拉工艺大学等多所教育学府入驻。旗舰B 点依城主要涵盖梅迪尼特区和公主城两个地区，依城作为柔佛新的行政中心、医疗中心、教育中心，致力打造一个国际化的度假胜地、物流产业的集中地以及豪华的别墅胜地；当投资资金汇集到旗舰ADB点后，大部分投资集中流向依斯干达的绿区——梅迪尼特区。梅迪尼特区有五大免税的优势，在此丰厚的优惠税收下梅迪尼吸引了众多优质海外投资，例如：英国雷丁大学等海内外享誉名声的大学以及新加坡淡马锡保健医院等高水平综合类医院。马来政府对梅迪尼倾注了许多心血，在医疗健康、财务咨询与全球服务、创意和物流等六类行业给予足够多的政策优惠，致力打造出集优质生活区、住宅区、办公区、商贸区和健康城等为一体的梅迪尼特区。因此，旗舰B 和D 点很好地迎和Five pillars 中的第三点：在丰厚的政策下为特区引进大额的投资，凸显出依斯干达作为国际新兴热门投资特区的地位。

依斯干达在旗舰ABD 点吸收足额的投资资金、完成一定资本积累后，开始往旗舰C（西大口）和旗舰E 两大经济腹地进行建设投资。旗舰C 点作为依斯干达的海上自由贸易区，主要的经济活动包含港口以及海事服务、仓储、物流，拥有东南亚发展速度最快的港口PTP（丹戎柏勒巴斯港）。2000 年PTP 港以明显的价格优势抢攻码头作业市场，并同时引进先进的软体系统：卫星导控起降轨系统、港口雷达系统等，以分享码头股权和运营权等优惠政策条件吸引众多国际著名航运船舶公司入驻PTP 港。值得一提的是，麦司克公司从新加坡港转移至PTP港，使得旗舰C 点成为依斯干达的区域配送中心。旗舰E 点（士乃-斯凯迪）拥有特区内最大的经济腹地，拥有更多可发展土地接纳大型国际机场、航空制造业以及大型的商业综合体。士乃国际机场作为亚洲航空的第二枢纽，每年可承载的客流量大约在400 万人次，并仍在持续稳步地攀升。同时，E 点新引进的柔佛OUTLETS 等大型购物广场和C 点新建的Maritime Centre 航运中心（占地2215 亩）、Tanjung 燃煤电厂等基建在良好的政策导向下共同完善特区内软硬相结合的基础设施，这很好地迎合了Five pillars 中的第二大点。C 点和E 点不断补充完善依斯干达的基础设施后，进一步地吸引更多的国际游客、投资者以及有实力的海外资本入驻依斯干达，这无疑间接地加强了旗舰ABD点对海内外投资的吸引力，为更多的资金投入旗舰C 和E 点作出铺垫，由此形成一个良性的经济闭环，最终达成五大旗舰点共同协调发展的目的，完成Five pillars 中确保经济发展和全体公民购买力目标。

三、借鉴依斯干达经验推动北部湾大湾区协同发展

（一）北部湾经济区分析。北部湾经济区地处华南经济圈（粤）、西南经济圈（桂）、东盟经济圈、海南经济圈（琼）的结合部，合作城市成员包括湛江、茂名、阳江、南宁、防城港、北海、儋州、钦州、海口、昌江、东方、玉林、崇左市（以下统称为“北部湾城市群”），其是我国西部大开发地区唯一的沿海区域，唯一可以同时享受西部大开发政策、沿海开放政策、少数民族自治政策、边境地区开放政策的地区。客观上即使国家不断给予北部湾区相应的重视、各方面的利好政策，但其相较于相隔临近的粤港澳大湾区仍缺乏竞争力，粤港澳强大的虹吸效应日渐增长，人才流失等问题已成为北部湾区域经济发展的主要障碍。北部湾如何凝聚起经济圈内的城市群，将粤桂琼三省区经济实现综合性共同发展，从而构建起自己独特的经济竞争优势成为首要的难题。

1、优势（S）。（1）北部湾区位优势突出。北部湾位于全国“两横三纵”城镇化战略格局中，且在“一带一路”中地理位置显要。（2）港口资源丰富。北部湾港拥有生产性码头泊位80 个，其中10 万吨级及以上泊位24 个，吞吐能力超过2.4 亿吨。（3）自贸试验区促进进出口增长。自贸试验区建设的推动下，北部湾城市群合理利用崇左、防城港沿海开放优势，优化整合边境要素资源，进出口规模稳定增长。（4）三省区产业优势互补性强，有潜力发展形成一个结构性强、产业结构平衡的经济整体。城市群内多数城市属于第二产业主导型，比如茂名市、湛江市以及柳州市等，比重皆超过了40%。第三产业占比优势突出的城市在湾区内有海口市、阳江市和玉林，第三产业比重皆超过了30%。

2、劣势（W）。（1）城市群发展遗留问题。中心城市如南宁、湛江、海口市的发展水平未能达到能独当一面的特大综合实力城市。作为坐拥海域总面积12.8 万平方公里的大湾区，相较于粤港澳中心城市发展水平差距较大，缺乏核心领导力，且非中心城市发展更为乏力。城市群内出现经济要素分散、中心城市缺乏领导力、民营企业缺乏活力、创业氛围不浓等一系列问题。（2）湾区内产业结构层次问题突出。北部湾城市群属于典型的湾区经济，拥有相近的海陆地缘条件。但在其发展历史中，粤桂琼三省区缺乏合作交流，单向发展导致沿海城市的产业发展定位不明确、结构雷同，现代大型工业数量较少。北部湾产业结构整体水平与全国平均水平相比而言，第一产业比重较高，第三产业比重偏低，在发展中忽略城市群间结构互补的可能性。

3、机会（O）。（1）合作政策优势。广东、海南、广西三省（区）政府签署《2018-2019 年推进＜北部湾城市群发展规划＞实施合作重点工作》。（2）外资投入增速。政策支持下自贸试验区建设得以发展，北部湾城市群合理利用沿海港口开放优势，优化整合边境要素资源，进出口规模稳定增长。

4、威胁（T）。（1）粤港澳大湾区港口航运发达，进出口贸易体系成熟。香港维多利亚港、广州黄埔港和南沙港、深圳盐田港等优良港口在华南地区拥有绝佳的区位优势，对外资投资极具吸引力。而北部湾港口多在珠三角港口经济影响辐射范围之内，广西片区的北海港长期处于自然状态、北海港和防城港功能定位单一，处于开发、欠发展的阶段，因此纵深发展空间受限。（2）越南近年来经济发展增速明显，竞争力指数在WWE（世界经济论坛）排名上升至全球67 位，成为全球排名增幅最大的经济体之一。越南政府新出台的政策保持大力支持国内体制革新，致力打造的公开透明的便利营商环境广受国际投资商好评。而北部湾国际投资市场除东盟自贸区和海南自贸区发展外，仍缺乏相关发展经验以及国贸市场竞争力。

（二）北部湾具体建设建议

1、三省（区）政府联合建立直接管理、调配资源的跨区域组织。北部湾区地跨广西区、广东省和海南省，建立跨省区的组织可以有效地加深湾区经济一体化，有效激发湾区发展潜力。三省（区）之间的交通、金融、市场以及教育各个领域皆有自己的体系，存在一定隔阂，特别是在经济贸易领域，湾区经济可以借助跨区域组织制定相应共赢的政策、计划以及合作。湾区经济一体化属于特定区域经济一体化，相较于都市圈经济和都市群经济可以发挥出临海经济聚集力，有利于产生叠加效应，从而使得北部湾经济圈的经济一体化辐射范围更广、影响更深，最大限度地消除互相之间经济活动的边界阻碍，共享一体化经济所带来的利益和发展。

国家层面组织推动北部湾特别计划委员会。在国家层面上成立北部湾特别计划委员会，委员会的成员由三省（区）省部级干部及外聘的专业湾区建设领域顾问、专家组成。同时在确保各方权力、利益均衡的背景之下，三省区所派出的代表人数需相等，且定期在城市群中选取地址开设会议。委员会的职能分为两大板块，省部级干部成员主要为引导城市群内的经济合作规划和展望未来发展，解决因为跨区域合作所带来的资源分配、重复性竞争、人才调控分配和所得利益分配等一系列问题；外聘专员独立组成一个监督机构，确保湾区所制定的综合发展计划、体制机制具有科学可行性以及公正性。这将有助于优化湾区城市群的产业结构、更好地制定完善的经济发展计划、面向东盟自贸区更具吸引力的招商引资，达到综合各地区产业优势、协调资源发展、优化资源配置的作用。

2、打造基于一湾两轴的城市群框架。城市群已经成为现代化国家城市化的主流形态，而生态完善的湾区城市群则是一个由优良的港口或能给予优劣势互补的临海城市群组成的网络状城市群经济。网络型城市群如何激发出其多中心空间结构优势，着重于每一个空间节点，需要打造出一个拥有多个层级、多个维度以及各个节点定位明确的经济体框架。2017 年1 月20 日，国务院批复《北部湾城市群发展规划》，其中明确提及了北部湾要打造“一湾两轴”的城市群框架。一湾两轴为整个网络的骨架，界定了整个湾区各个区域的发展方向。一湾由防城港、北海、湛江以及海口四个沿海城市组成蓝色宜居湾区，西轴由往广西内陆方向贯穿南宁、钦州；东轴由往粤西方向贯穿湛江、茂名以及阳江。在由南宁、湛江、海口三市组成的三核心城市背景下，“一湾”着重打造生态友好型宜居片区，根据当地资源开创“旅游+沿海+住宅”三位一体发展，强化中心城市与县（市）的联动发展；东轴粤西三市着重打造一体化临港工业集群带，为整个北部湾城市群提供强有力的实体经济支撑；西轴则着重以开发东盟贸易口为导向，打造区内铁路物流中心，根据“一带一路”政策加强湾区内的金融、创新、商贸物流、国际合作。一湾两轴不仅可以激发出湾区内各个城市原有的发展潜力，且可以更好地扩大由区内中心城市发出的辐射影响力，使得整个湾区内经济合作更加协调、紧密，从而获得叠加效应，加深经济一体化程度。

3、三省区三大旗舰点。纵观世界三大湾区（东京湾区、旧金山湾区、纽约湾区），湾区经济大多具有多中心网络型空间结构。以旧金山湾区为例，湾区内拥有多个区域中心，其布局结构为：以旧金山市区为文化、金融和贸易中心；以东湾的奥克兰市为工业中心和航运中心；以南湾（硅谷）为科技创新中心；以半岛为房地产居住中心；以北湾自然美景、酒乡文化和美食文化闻名的湾区。如此按区域划分职能不仅能明确湾区内各个城市群的发展导向，同时能避免同质化竞争、优化产业单一、管理困难等问题。因此，在一湾两轴的城市群框架强有力引导下，我们希望能借助依斯干达经济特区5 pillars 理念下的分区域经验，分三省（区）构建北部湾区三大中心旗舰点：广西片区城市群为A 点、粤西片区城市群为B 点、海南片区城市群为C 点。三大旗舰点代表着三个不同的发展导向，为湾区内各个城市省区城市群未来的发展方向，将城市群根据其发展历史基础、产业类型定性，导向贴切合适且科学的发展路线，共筑一个拥有完善经济循环的湾区经济框架模式。

区别于纽约湾区的“金融湾区”模式、东京湾区的“产业模式”、旧金山湾区的“科技模式”，北部湾区更加需要的是借助政策引导下的类粤港澳大湾区的“政策驱动模式”加半市场化的综合模式，逐步探索新型发展道路。以湛江、海口、北海等在进出口有先发优势的“一湾”经济带作为突破口，结合三大旗舰点的沿海地带，发挥海上丝绸之路政策优势，发展国际旅游业、港口沿海贸易激发湾区内经济第一极点，以宜居蓝色海湾带吸引人口流入以及完善周边的综合配套设施。

综上，依斯干达及海外的湾区发展经验表明，北部湾区城市群想要进一步地联合发展，首先必须解决粤、桂、琼三省区间的经济发展阶段不同、侧重产业结构重复、缺乏绝对核心领导城市和难以协调统一机制等问题。在保护生态环境的前提下，良好的经济循环以“一湾”内的众多港口把握好“一带一路”的发展机遇、以东轴粤西片区加快北部湾经济区与粤港澳经济带的开放发展、以南宁为中心的西轴广西片区与东盟各国之间的贸易联系，从而将北部湾区打造成为21 世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户、华南地区新的开放发展战略支点，进而完成习近平对广西发展提出的关于抓好“一带一路”倡议机遇、打赢脱贫攻坚战、保护生态环境的三大定位要求，提升北部湾经济圈的综合竞争力。