法政视角下的近代财政——以宣统三年全国预算案为中心

杨同宇

（中国人民大学法学院，北京 100872）

财政为庶政之母，“从来立国之道，端在理财用人”［1］。 作为近代财政之发端，晚清财政改革具有开拓性意义，“试办预算，为财政根本”［2］，编制与议决预算案是财政改革的重中之重。 宣统三年全国预算案作为第一部具有近代意义的预算案，其编制与议决凸显了近代财政的内在理路。 一方面，“预算案成立为清理之归宿”［3］，通过财政清理、编制预算案，逐步改革统计范式，以适应近代财政理性化、精确化的要求；另一方面，资政院议决宣统三年全国预算案，是我国历史上首次由民意机关对国家财政收支进行监督审核，在近代财政转型进程中尤为关键，具有重要的研究价值。

现有研究多聚焦晚清预算改革的具体制度，从财政层面对宣统三年全国预算案予以评价，而作为清末新政的重要一环，财政制度的改弦更张并非易事，中国近代财政是伴随中国法制近代化的产物，宣统三年全国预算案的编制与议决不免折射出近代法政的诸多面相。 财政改革牵一发而动全身，宣统三年全国预算案势必触及法律与政治的微妙关系，并对近代财政转型产生影响。 本文尝试从法政视角出发，聚焦宣统三年全国预算案所涉法政机构、法律规则等诸要素，将其置于晚清立宪的大背景下，梳理预算案编制的权力关系，剖析预算案议决的程序问题，在法政视角下探究与反思近代财政。

一、晚清近代财政的产生背景

（一）近代清廷财政的困窘局面

近代以来，清廷财政日益入不敷出，传统财政模式陷入困境。 究其缘由，与当时的财政处境密不可分。 第一，财政支出不断上升。 外债占财政支出的比重明显上升，成为清廷财政的重大负担。 另外，清廷实行新政急需大量费用。 彼时，朝臣多次建言通过财政清理，筹拨支出钱款，以助于政务之开展。 度支部尚书载泽亦未回避财政窘迫之处境，其在资政院报告时坦言，时局艰危、情势所需，教育、司法、实业、民政等诸事皆为紧要，皆需筹款，故而财政实属困难［4］。 第二，地方财权急剧扩大。 太平天国运动期间，因战备吃紧，清廷同意地方就地筹款。 但军兴之后地方不断坐拥自大，财权急剧上升。 地方上解中央款项大为压缩，中央对地方财政控制明显削弱。 资政院预算股股长刘泽熙在报告预算案审查情况时，亦评论财权、政权均不统一，乃行省财政，而非国家财政［5］。

困窘的财政局面，让清廷不得不重视，使其着手改革传统财政管理体制。 传统财政管理模式的基础是以田赋为主的财政收入结构，在传统社会可有力保证财政充盈。 但鸦片战争之后，国家财政收入结构日益复杂，田赋收入虽仍为主导，但比重明显降低，关税、厘金、杂税等比重上升，迫切需要推动财政革新，建立起更加理性化、精确化的财政体系。

（二）西方财政思想的学理引介

西方财政思想助推了近代财政的产生，在晚清财政近代化转型进程中发挥了引介作用。 黄遵宪、郑观应、端方、赵炳麟等具有留洋背景或了解西学的人士通过撰写论著、上呈奏折等方式，介绍西方的财政思想与预算理论。

黄遵宪多次使外，了解泰西风土，其在日本担任外交官数年，撰成《日本国志》一书。 黄氏“首称泰西理财之制，有预算决算之法”［6］，其《日本国志》一书辟有“国计”一节，详尽考察了日本大藏省效仿泰西采行预算制度的进程，主张制国用应采行近代预算制度；通过对预算各种表式的摘录，使时人直观了解近代化预算的技术属性。 同时，黄氏又言《周礼》天官、地官理财之法，认为古之理财乃良法美意。 而如今，国用不足，陋规相沿，上下其手，财政领域的更新改制已迫在眉睫［7］。 郑观应熟稔西学，倡导改良。 郑氏在《盛世危言》度支一节中就度支之含义进行了明确；同时，他认为中国应仿泰西之财政经验，改良度支；各国课税虽重，但出入数额皆固定公开，不易使百姓积怨；中国目前尚无度支清账，应仿行泰西，制定出入度支［8］。

端方是出洋考察的五大臣之一，回国后于1906 年（光绪三十二年）上折。 在财政方面，端方指出立宪政府普遍采行预算、决算制度，并由议会监督；通过向民公布财政之事，得民信用，防民生怨，以保证财政收入的稳定、持续［9］。 赵炳麟就具体制定预算、决算上呈奏疏。 其强调泰西财政之公开，决于预算、决算制度，且受议会监督。 国民监督财政可分为两种情形：一乃期前监督，即对次年预算的监督；二乃期后监督，即对当年决算的监督［10］。

在东西交流的背景下，近代财政思想广为传播。 从考察泰西诸国的财政制度，介绍概念术语的含义，到提出具体的改制措施，诠释财政公开、议会监督等原理，学理引介的深度和广度不断拓宽。 为了使清廷认可西式财政制度，托古改制未尝不是变通的方法，从古理财之法入手进行劝服，以减少清廷认可的阻力。 学理上的努力，加之日益窘迫的财政现实，清廷逐渐对近代财政持有开放的态度，愈来愈多的改革举措被提上议事日程。

（三）变法中财政官制改革的体制铺垫

1906 年，清廷发布预备立宪诏，拉开改制革新之序幕。 随着财政结构的日益复杂，僚臣奏请改定官制，认为“户部掌财务行政，为旧制所固有，然以户名其部者，盖缘旧日财政以户田为其专务，今征诸各国所掌，则自国税、关税以至货币、国债、银行，其事甚繁，户田一端实不足以尽之”［11］。 依据官制改革方案，户部改为度支部，负责总揽全国财政，财政处也一并纳入。 户籍等政转归其他部门，“度支部职掌稍专”［12］。 度支部一改户部因省设司体制，根据专职分为田赋、税课、漕仓等十司。 同年清廷成立税务处，1909 年（宣统元年）又设立清理财政处、督办盐政处，三处长官均为度支部尚书，遂形成“一部三处”的体制。

清理财政处是中央层面专司清理财政的部门，下分十二科。 其职任以调查、清理财政为中心，具体包括：开列各省财政出入各项条款；汇总各类财政说明书，纂成总册；汇总整理京外各直省预决算报告册，由该处纂成总册；核定清理财政章程等［13］。 各省设立清理财政局，具体负责地方清理财政，编纂财政说明书。 其职权包括稽核该省财政出入数目，提出收支改良方法，调查财政沿革利弊等［14］。 该局下设总办、会办、监理官等具体职任。 其中监理官由度支部选派，专司监理，财政钦差意味明显。

在人事方面，度支部主官历经三任。 首任尚书为铁良，铁良任职不足两月，主要工作是处理机构人员归并、改撤。 彼时，铁良身兼陆军部尚书，事务繁多，不久便离任。 接替铁良任度支部尚书的为宗室溥颋，溥颋任职时间也不长，未能制定出通盘的财政清理计划，度支部工作并无起色。 度支部第三任尚书，也是最后一任尚书为载泽。 载泽是晚清财政改革的中心人物，任内强力推行财政改制。 作为出洋大臣，载泽视野开阔，对于泰西政治、经济体制有一定的了解。 另外，载泽为近支皇族，其妻是慈禧太后的侄女、光绪帝皇后的妹妹，故而权位颇高，有助于强力推行改革举措。 载泽上任时即有一番抱负，其上奏曰：“臣既任斯部，势难因循旧贯。 诸事均须大举更张，总期财政日裕，国计渐纾。”［15］

作为财政变法改革之先声，度支部的设立拉开了晚清近代财政之序幕。 度支部改变了户部按地域设立机构的旧制，依循具体事务之不同分置机构，以促进财政管理的专门化运行。 面对困窘的财政局面，度支部着力于清理地方财政、加强中央财权，以保证国库丰盈。 了解西学、视野开阔的尚书载泽，希望重振财政机构，扭转财政危局，财政清理、编制预算等一系列新政举措遂逐步推行。

二、宣统三年全国预算案的编制

度支部雄心勃勃，希望一改多年来的财政痼疾。 其相当看好西方预算制度，认为“出纳有定程，收支有确数，显以示理财之纲要，隐以定行政之方针”［16］。 然而处于新旧社会过渡期，制度的改弦更张并非易事。 面对度支部大刀阔斧的财政改革，部院与地方督抚表面上予以配合，实际上则对度支部有所猜忌。 围绕宣统三年全国预算案的编制，部院、地方督抚与综理全国财政的度支部形成角力。

（一）财政清理的渐次展开

1908 年（光绪三十四年），宪政编查馆拟定逐年筹备事宜，其中财政部分为：第一年颁布《清理财政章程》；第二年调查直省岁入岁出总数；第三年厘订《地方税章程》，试办各省预算决算；第四年编订《会计法》，调查全国岁入岁出确数，颁布《地方税章程》；第五年颁布《国家税章程》；第六年试办全国预算；第七年试办全国决算；第八年确定皇室经费；第九年确定全国预算决算，制定明年预算案［17］。 后因国会提前，预备立宪期修改为五年，遂改为1911 年（宣统三年）颁布《会计法》，厘定国家税、地方税，1912年（宣统四年）确定预算决算。

度支部负责财政清理。 在筹备事宜颁布后，度支部根据清单事项，先后奏拟多项法令，力求规范财政事项，为财政清理提供基本遵循与依据。 《清理财政章程》开篇明定宗旨，明确：“清理财政，以截清旧案，编订新章，调查出入确数，为全国预算、决算之预备。”［18］清理财政处与清理财政局两个专门机构具体负责财政清理。 清理分为以下步骤：整理光绪三十四年各地财政状况；各地清理财政局将光绪三十四年出入款项依循规定编造报告册，附盈亏比较表呈送督抚，由督抚上报度支部；编制财政说明书。 截至1910 年（宣统二年）6 月，各省清理财政局应将该省财政之利兴弊除、正款杂款、是否报部、国地税目划分编制财政说明书，咨送到部；编制宣统三年预算报告册。 各省部门将本部出款入款编订成预算报告册，然后报予清理财政局，由该局汇编成全省范围内的预算报告册，后由督抚在当年五月报度支部。该章程还规定，各项报告册应该分门别类，按类、款、项、目分类排列，保证井然有序，不得笼统含混［19］。《清理财政办法》则就外债借还、京内各衙门所筹款项、直省官银号、各省财政相关之事、直省官制、造报逾限责任六个方面分别制定了具体措施［20］。

随后，度支部又就专门机关清理财政处、清理财政局颁布法令，明确其具体职权，便于二者规范开展财政清理工作。 《清理财政处办事章程》规定清理财政处下设多科，具体负责以下事项：一为核订《清理财政章程》；二为核办在京各衙门及各省送交光绪三十四年出款入款报告册；三为核办宣统三年预算报告册［21］。 《各省清理财政局办事章程》主要针对地方清理财政机构进行规范，明确相关职责。 该局按照章程规定，调查光绪三十四年收入与支出，并编订成详细报告册，送予度支部；自宣统元年起造送该省各季出入款项报告册；根据财政沿革利弊编订该省财政说明书；送交该省预算决算报告总册至度支部等［22］。

度支部清理财政经历了自下而上至自上而下的转变。 溥颋主管度支部时，采用自下而上的清理财政方式。 度支部开列清查清单，各省自派官吏自查自清，然后将清理结果上报度支部。 载泽主管度支部后，担忧地方清理不实，故采用自上而下的清理财政方式。 彼时，度支部一方面在中央与地方分别设置专门的财政清理机构，专司财政清理事务，裁撤地方自行设置的局卡；另一方面加强对地方的人事管理。 具体而言，清理财政局设置监理官，由度支部直接任命，人员组成一部分为度支部堂官，一部分为度支部指派外省官吏。 自上而下的清理方式加强了中央对地方财政的主导权，这与地方财权上升、中央财权式微的财政背景密不可分。

经过近一年的清理，地方财政清理基本告竣，光绪三十四年出入总数陆续上报度支部，虽然不甚完备，但出入纲目大致可见。 随后，依据章程规定，详释地方财政的财政说明书亦基本编成。 财政清理的告竣，一方面推动地方逐步接纳新的统计范式，紊乱杂糅的财政渐有眉目；另一方面助于度支部明瞭全国财政形势，为制定全国预算案奠定基础。 虽然旧制革新非一日之功，但全国财政局面似有所改观。“数百年之财政，至此始稍得端倪，不可谓非清理之结果也。”［23］度支部自己亦称：“诚不足语完全之式，然于全国财政实已举其大纲。”［24］

（二）中央机构与地方官的矛盾心态

财政清理事属初创，新旧革新之间，扞格颇多。 不少中央机构与地方督抚并不反对财政革新之举，但对强力清理财政似有所提防。 度支部大刀阔斧地清理财政，在中央机构与地方督抚看来，有邀功新政、罗掘财用之嫌，这种矛盾心态对预算案编制工作形成了窒碍。

1.中央机构之态度。 会议政务处表面上肯定度支部清理财政之要义，但实际上对具体清理方法持有较大异议。 该处覆奏度支部《清理财政办法》时指出，度支部提出的六条办法，总体上切实可行，但具体来看，每一条均有未尽之处，故需提出变通。 如会议政务处认为在京各衙门之筹款应分别情形，或交度支部，或自行处理，而非全交度支部再向该部请领，以免颇多周折；地方督抚于各省财政事项应有紧急处置之权，“未经核议之件，一切概不准行，则恐于突遇急需之时，或有坐失事机之虑”。 该覆奏还对度支部进行了指责，认为度支部作为财政之总汇，京内外出入款目不全周知，且食言相诳，不信于外［25］。 面对会议政务处的诘问，度支部不甘示弱，上呈奏折，详细说理，展开回击。 度支部认为覆奏“既违统一之议，仍多迁就之词”，遂逐款详陈说理，剖析用意。 该折还就会议政务处“食言相诳”的指责予以强硬回击，指出各省外销款项并非纯属糜费，可依据是否应用来通盘筹划，并非完全让其送交上部［26］。 当日，朝廷上谕认可了度支部的意见。 会议政务处与度支部就财政清理的激烈争论，为二者不同政见之反映，而新政铺开之际，度支部尚书载泽锋芒正显，会议政务处老牌重臣奕劻等人不免对其有所忌惮。

各中央部院则心态复杂，一方面不敢违新政之令，另一方面担忧度支部清理财政之举措在于为自身谋取私利。 度支部尚书载泽与监国摄政王载沣会谈时，就曾指出：“各部院之中，竟有主张一部中财政独立之说者，此不惟祖制所无，亦岂各立宪国所有。”［27］对于各部院而言，其已习惯自行筹定用款，度支部统一财权，势必对其有所牵制。 财权与政事相依，各部院与度支部争议纷纷，就具体政费常常意见相左，耗时较多。

2.地方官之态度。 地方官与度支部的矛盾主要表现在督抚与监理官、藩司（布政使）与监理官之冲突。 督抚担心监理官把控财权，影响自身权利，故“外示以礼貌而内掣其事权”［28］。 藩司与督抚互为一派，亦对监理官之工作阻碍颇多。 如新疆布政使王树枏称监理官事事掣肘，不顾大局，懵然不知理财之方，只顾日日造表册而已［29］。 面对地方的窒碍，度支部不依不饶，强势清理。 如甘肃藩司毛庆蕃反对清理、诋毁部章，且玩误要政、事事延缓，致监理官办事棘难。 度支部据监理官奏陈弹劾毛庆蕃，清廷依议将毛革职［30］。 毛庆蕃事件后，各省颇为重视财政清理，纷纷与度支部联系财政事宜，以致“该处之人日来颇形忙碌”［31］。

笔者认为，地方官的矛盾心态源于对度支部之猜忌。 度支部根据宪政编查馆的要求，在《各省清理财政局办事章程》中规定监理官职权在于“稽察督催”［32］。 何谓“稽察督催”？ 地方官颇多顾忌，生怕监理官攫取地方财政的话语权。 “督抚为本省之长官，其与财政之关系密切；监理官非本省之官吏，其与财政之关系疏远。 惟其密切，以之调查财政则有余，以之实行清理则不足；惟其疏远，以之监察清理则易为功，以之实际调查则难为力。 由此观之，监理官之责任虽较督抚为重，而当实际调查之际，其权仍在督抚。 一旦调查之后，其实际之数目果与调查之数目两相符合否，其考核稽察之职则监理官司之，监理官之责任如此。”［33］督抚作为一省长官，深谙本省财政事宜，主导调查财政；监理官作为外人而至，与地方利益交涉不深，专注考核稽察。

度支部自己多次解释，清理财政局专司清理财政，该局重在理财，并非直接干涉地方行政。 其职任在于依循章程所定对款目展开调查，为制定预算、决算作准备。 江西副监理官张运谱回忆亦称，载泽训话时强调“要紧的是不得干涉财务行政”［34］。 然而督抚、藩司等地方大员与监理官仍矛盾频发。 固然，财政清理会使隐晦的财政转向明瞭，影响地方大员攫取私利①学者刘增合认为，度支部清理财政会危及地方官的私利，外销收支款项、规费、陋规等存在的隐性收支是度支部执意清查之所在。 参见刘增合《财与政——清季财政改制研究》，北京三联书店2014 年版，第163 页。，但从立宪大局而言，地方官并不反对财政革新。 会议政务处覆奏时就已指出：“由不信，故不通，因不通，弥不信，而欲统一、分明难矣。”［35］对于度支部的猜忌，才是症结所在。

（三）度支部编制全国预算案

财政清理虽阻力重重，但在度支部强力主导下，“财政统系，渐觉分明，不复如从前之纷乱焉”［36］。1910 年起，度支部工作的重心就转向编制预算案的诸项事宜。 该部认为，应效法日本颁行预算，本年度试办预算“但期取法乎椎轮，非敢遽悬为定式”，未尽事宜仍据情形随时修改［37］。 《试办预算例言》由总则、在京各衙门预算、编订预算方法、附则四项组成，为京内外制定预算提供基本遵循。 在预算周期方面，例言明确预算年度，按农历年计算，正月初一至十二月为一个年度；在预算方法方面，预算报告总册应按岁入、岁出划分，项下又分为经常、临时两门，门分为类，类分为款，款分为项，项以下乃子目；在预算内容方面，款项子目均需满收满支，同时还规定预备金等制度，可见已有近代预算之色彩。 笔者注意到，附则部分规定，册式表式的尺寸依循部颁样式，而其字数行数之疏密大小，可酌量变通。 字数、行数等细节，度支部亦于例言指出，可见其对待预算工作之细致。 《各省试办预算报告总册式》就预算的基本格式作了规定，预算按岁入、岁出编制，其下分为经常、临时二门；然后岁出又分出地方行政经费一项，该项又分为经常、临时二门［38］。

作为第一部具有近代意义的预算案，宣统三年全国预算案的编制效仿西法颇多，但在编制方针上却与其大相迥异。 泰西各国持量出为入之方针，但度支部却坚持量入为出。 究其缘由，恐怕与当时我国财政的巨大亏空现状密不可分。 早在财政清理之际，度支部就发现各省财政不敷现象明显，赤字突出。 如果采行量出为入，必当增加收入。 但是时议会未建，很难提出加税之议，且增加负担，“自非将浮滥之款严行删节，别无措置之法”［39］。 在上奏《试办预算谨陈大概情形折》同日，度支部又奏《试办预算请饬京外各衙门通盘筹画实力裁节浮糜片》。 该折要求各省督抚切实删裁糜费，及时撙节，若预算赤字，该部难于酌剂［40］。 度支部将节流之议与预算之议同日上奏，实可见其良苦用心。 财政支出与施政方向密切相关，且有私利存留之空间。 故而裁节浮糜、削减支出，对于各部院及督抚而言，触动极大。 度支部自己也说“裁节浮糜则人情多非所愿”［41］，但综理财政，别无他法。 对于度支部大幅削减行政经费的要求，地方督抚似乎并未理睬，仍报赤字预算于度支部，或极力强调实际情况确难裁减，其中亦有加税之意。 度支部为求预算成立，只好与之妥协，商定增减之款，“是皆各省认为能行，并非臣部强定”［42］。

度支部汇集各处预算报告册，劳心尽力，分省分署编制全国预算案，最终预算案以赤字七千多万两编制告竣。 即使预算案问题颇多，但新旧革新之际，若非度支部强力推行，预算案成立恐怕遥遥无期。通过财政清理、编制预算，全国财政状况得以明瞭，孟森认为：“预备立宪之功，以度支部为最大也。”［43］度支部在清季财政革新进程中作用突出，但确实也存在前强后弱之转变，节流之关键目的并未完全达致，其中缘由，颇值玩味。

（四）预算案编制背后的权力关系

度支部曾寄望藩司、度支司专注理财，通盘筹划财政，“以收综核名实之效”［44］。 然而事实上，度支部自身却陷入“名实不符”之泥淖。 随着财政清理的不断深入，度支部的权势日益下滑。 名义上，度支部作为一国财政之总汇，有权总揽全国财政，推行财政政策；有权调查地方财政，管理财政事宜。 实际上，不少中央机构与地方督抚对度支部的理财呈现矛盾心态，频频制造阻力，影响综理实效。 更关键的是，度支部理财以量入为出为方针，着力于裁节糜费、极力撙节，但事实上全国预算案不敷现象明显，赤字严峻。 各部院及地方督抚不愿节流，度支部也无可奈何，为保预算案成立，只得做出让步，与之妥协。

在新政的大背景下，立宪渐成共识。 作为筹备事宜之一，财政清理、编制预算本身并不为各方反对。 在财政革新深入的同时，权力博弈亦在不断加剧。 中央机关及地方官对度支部的猜忌始终存在，度支部的理财并未得到他们的完全信任。 度支部与各部院同为中央衙门，对地方政务亦无干涉之权，如何专注理财，与各方达成谅解，颇为棘手。 中枢机构担心载泽通过财政改制，扩大政治势力；各部院及地方担忧度支部罗掘财用，以财干涉政事。 更深层次来看，各部院及地方不想财政改制由度支部一家独掌，也想在新政中发挥主动，寻求自身的利益表达。

面对各方的质疑与诘问，度支部在强力清理财政的同时，也在尝试化解之道。 一方面奏拟多部法令，明确财政清理的步骤、程序、责任，详定主管机关的基本职任，但这些规章条文多为加强对地方官员之管理，部设清理财政处若官员任意勾稽、纵容不实作何处理并未详明，度支部其他相关人员若滥用职权如何惩处亦付之阙如；另一方面，度支部总是强调立宪为重，望各部院、疆臣协力同心。 如“清理财政为立宪切要之图”［45］“各疆臣督率所属，共矢公忠，顾全大局”［46］“各部院、各督抚亦当念国计关系之重，谅臣部综核之难，推诚布公，协力相助”［47］等语。 纵然度支部理财之艰，其诚至深，但似乎仍囿于传统的政治言辞，说理相对泛泛，很难打消部院、督抚以立宪为掩扩充权力之疑虑。 事实上，度支部之处境也为预算案在资政院的议决埋下了伏笔。

三、宣统三年全国预算案的议决

议决预算案乃资政院一项重要职权，这项职权明定于院章之中，即“国家岁出入预算事件”［48］为应行议决事件。 预算案于1910 年9 月20 日由内阁会议政务处交资政院审议，度支部尚书载泽亲临资政院，说明全国预算案之要旨，陈述度支部财政清理之难处①载泽首先阐明度支部对预算案的编制具有成效，“一切编制粗具大概，不敢说丝毫没有错漏，但是全国一岁的出款入款、盈亏比较，可以知其约略”。 接着，载泽直陈本次预算案合计不敷七千多万，这与当前财政极度困难密切相关。 度支部理财实为艰难，又不忍增添赋税，现唯有秉持节流之办法，综核筹划。 参见李启成点校《资政院议场会议速记录：晚清预备国会论辩实录》，上海三联书店2011 年版，第 79－80 页。。 资政院成立预决算股员会，对预算案予以审议。 经资政院大会议决，度支部提交的赤字预算被资政院修改为略有盈余。 全国预算案浩繁庞杂，资政院会期又颇为紧迫，议决过程中出现的程序问题值得反思。

（一）资政院预决算股员会的组织架构及审查流程

1.资政院预决算股员会的组织架构。 按照《资政院议事细则》（以下简称《议事细则》）之规定，预算案审查乃有一定期限，由专门预算股员会在三十日内审查完毕。 审查完毕后，股长代表股员会撰写报告书，并在大会上报告。 依据《资政院分股办事细则》，资政院开会之始，即应选举出预算股员二十四人，决算股员二十四人。 因当年无决算，故在是否选举决算股员问题上出现争议。 后经表决，仍然同意选出决算股员，并入预算股员协同办理。 预算股员、决算股员选出后，分为四科：预算股、决算股第一科负责审查度支部预算、决算事件，亦包括京内外衙门预算、决算事件不在各部所管之列者；第二科负责审查外务部、海军处、陆军部、理藩部预算、决算事件；第三科负责审查吏部、民政部、法部预算、决算事件；第四科负责审查礼部、学部、农工商部、邮传部预算、决算事件［49］。

从议员来源观察，各科之中并非完全截然划分，既包含钦选议员，也包含民选议员，其中钦选议员二十人，民选议员二十八人，民选议员人数更多。 预算股股长刘泽熙为钦选议员，预算股副股长、决算股股长许鼎霖为民选议员，有利于协调各方，促进彼此之间的沟通协作；从留学经历来看，预算股股长刘泽熙与各科审查长籍忠寅、王璟芳、孟昭常、易宗夔均留学日本，各科其他议员中也有一些人具有留学背景，专习经济财政，清季预算效仿日本明显，具有留学经历在一定程度上保证了审议的专业性②预算股股长刘泽熙毕业于日本法政大学，第一科审查长籍忠寅留学于日本早稻田大学政治经济科，第二科审查长王璟芳毕业于早稻田大学，第三科审查长孟昭常毕业于日本法政大学，第四科审查长易宗夔留学于日本法政大学。 预算股、决算股其他议员的留学背景包括：陈树楷、黎尚雯、刘春霖、齐树楷毕业于日本法政大学，雷奋毕业于日本早稻田大学，牟琳毕业于日本宏文学院，李文熙留学于德国福彼特大学，章宗元留学于加利福尼亚大学商科等。 参见李启成点校《资政院议场会议速记录：晚清预备国会论辩实录》，上海三联书店2011 年版，附录“资政院第一次常年会议员小传”，第740－778 页。。不过，互选产生的股长刘泽熙、第三科审查长王璟芳等部分议员同时为度支部官员③股长刘泽熙为度支部候补主事；第二科审查长王璟芳为度支部主事；其他议员的情形包括奎廉为度支部员外郎司长；陶葆廉为清理财政处总办等。 参见李启成点校《资政院议场会议速记录：晚清预备国会论辩实录》，上海三联书店2011 年版，附录“资政院第一次常年会议员小传”，第740－778 页。，既为预算编制者，又为预算审议者，这一现象难免引起舆论非议。 《申报》刊文指出：“刘泽熙以度支部人员且为编定预算之人而充预算股股长，此不得谓非吾国民缺乏政治常识。 刘泽熙之议员为钦选的，而预算股长非钦选的，各国议会率以预算案为与政府卫锋对垒之利器，不肯丝毫放松，其选举之委员长必民党中最有力量，而最富于财政经验之人。 今乃付之政府部内之人，自行编定，自行审查，天下事之矛盾孰有过于此者耶。”［50］

2.资政院预决算股员会的审查流程。 预算、决算股员确定后，具体审查工作迅速展开。 根据《资政院第一次常年会会议录》载，预算案在大会议决前，共在股员会内部举行了十二次会议。 第一次会议确定先分观表册再议定方针，第二次会议就度支部分省分署编制的预算案究竟是分省审查还是按事审查展开讨论，通过一番激辩，议员多数表示赞成按事分交各科审查①议员罗杰认为，分省审查种种机关不相连，如各省学务仍归入学部，各省财政仍归入度支部，各以类徒，方可统一；议员易宗夔认为，度支部送交之预算案本属分省，今欲按事审查，非多时日不可，度支部送交表册如此，不得不因陋就简，变通办理；议员籍忠寅支持按事审查，建议秘书处将各省表册区分种类、重新装订再分交各科，审查以后直照原合订，若分省审查，则于全国决不能定出一大方针，夫审查须有方针乃有结果。 参见《资政院第一次常年会会议录》，国家图书馆古籍馆藏。。 审查方法确定后，其后股员会会议又确定先与政府协商再行报告大会，并由各科分别报告审查情形，股员会就具体内容展开审查［51］。 因预算兹事体大，浩繁复杂，股员会在原有三十日审查期限上展限十日，方审查完成。 通过审查，股员会将原预算案不敷七千余万两削减为不敷一千四百余万两。 关于削减之方针，《预算股审查报告书》指出：“审查之方针，大致不外汰冗员、节糜费、移缓就急、除旧布新，注重教育、交通、实业，裁撤旧军用费诸大端……以政治论，则中国现在情势，自应注重教育、实业、交通等项，以培养国家之元气；以财政论，自应节靡费、去冗员，以强固国币之现状。”［52］可见，裁节糜费、注重新政是资政院预决算股员会审查之要旨。

（二）预算案在资政院大会的议决

预算案于1910 年11 月25 日交由大会议决。 在正式议决前，预算股股长刘泽熙首先就预算案审查情况向大会作了汇报。 刘泽熙的报告约两小时，其审查预算之演说，为资政院开院三大演说之一［53］。刘泽熙的报告分为三部分：一是预算案之内容，二是审查预算之情形，三是改良预算之意见。 就预决算股员会审查预算大为削减支出，刘泽熙解释道：“此次审查预算，削减至于如此之巨，人或疑其不揣时势，纯持消极主义，至一切新政不能举办，而不知仍是积极主义，并非消极主义也……是所谓消极主义之形式而积极主义之精神也。”刘泽熙回应了外界质疑，削减开支并非不支持新政，而是裁撤冗费，集中紧要之政，反而有利于新政的进行［54］。

随后，四科分别向资政院大会提出审查报告，由众议员予以审议。 由于距资政院闭幕不足一月，时人担心预算案能否在资政院会期内按时议决，毕竟资政院还有新刑律等其他重要事项。 笔者观察资政院审议预算案的记录，发现议员们忽视规则、省略程序现象明显。

佐证一：法部经费问题。 资政院开始审议预算案后，法部提出追加预算案。 围绕是否同意追加，资政院内部产生争议，有的议员主张应交由股员会审议后方可提交大会表决，有的议员主张可径行在大会表决，交由股员会审议耗时耗力，会期趋紧，不如直接在大会上审议。 议员主要激辩节录如下［55］：

易宗夔：“对于方才司法经费问题，照股员会所订的原案要表决就可以表决；若是照修正案表决，非经股员会审查不可。”章宗元：“易议员倡议本员大不以为然，现在大会上也有股员［会］的人，费一点工夫大家就可以讨论，没有反对就可以在大会通过。”易宗夔：“因为要变通很多的数目，所以要再经股员会审查。”孟昭常：“追加预算也一样是变更数目，至于通过手续，现在股员会的人就在这议场上，也就可以讨论。”易宗夔：“据本员意见是可以讨论的，不过要变更数目须先经股员会审查为是。”孟昭常：“数目是一定要变更的，就是在股员会表决，数目也是要变更的。”陈树楷：“所以要审查是一个慎重的意思，并不是赞成的意思。 股员会审查之后再经大会表决，现在预算股自己心里还没有一定的主旨，遽然就在大会上表决，恐怕大家心里也没有确定主意。”许鼎霖：“现在展会只有七天，预算必须三天方能报告完备，还有《新刑律》《商律》等要紧案件，因为这几天事情忙迫得很，所以不付审查，即在大会通过，也是省手续的意思。”

许鼎霖“省手续”之议或许打动了众议员，众议员起立表决赞成在大会上表决法部经费一案。

佐证二：预决算股员会审议仓促。 第四科报告审核农工商部预算案，预算股股员质疑该案讨论仓促，未在股员会表决所裁之三十三万，即行大会审议，此一议遭其他股员反对。 同时，农工商部特派员并不承认预算股所裁之款项，只承认二十五万。 有股员建议按照预算股办事方针，协商审查后再报告大会，但被其他股员以会期迫近予以反对。 议员主要激辩节录如下［56］：

齐树楷：“今天股员会很仓促，在本股员会没有报告清楚。”雷奋：“本员有句报告，先在股员会里头审查邮传部的事情后，方说到农工商部的事情，适大会已开会了，所以在大会上报告，请大家讨论。”陈懋鼎：“现在报告只能算股员会报告不能算表决，因为先在股员会时候仓促，所以没有报告清楚。”雷奋：“因为股员会没有表决，所以到大会来报告。”齐树楷：“原来是怎么个情形？ 股员会因时间太迫，急须到大会协商，没有表决，不能不在大会上报告。”陆宗舆：“如果股员会以为可以在大会上报告，请大会上讨论，预算股员会的人就不用讨论了。”章宗元：“预算股员在分科会没有讨论，所以方才报告的三十三万还要问一下子。”汪荣宝：“总而言之，预算股员不能又在大会上开股员会。”章宗元：“是农工商部没有承认，所以到大会上说。”雷奋：“不能说预算股员不能在大会上讨论，而且股员会开会已经讨论过，到大会也有许多要讨论的。 就是法典股员到了三读时候，在大会更正字句很多，预算股的人不能在大会上讨论，这个是不能说的。”于邦华：“本来预算很重要，而且是分科办事的股员会，虽说是全体表决，然而不赞成的人也可以在大会上研究，大会是大会上的议员，［与］股员会的议员是不能并论的。”李榘：“股员会与农工商部不同意的，虽不过几万银子，但是我们就表决，他们也还是不同意，不如以后协商好了再行报告。”（众呼“赞成”）余镜清：“农工商部提出之经费，股员中一面主张将该部原减数表决，一面主张将该股核减数表决，据此则尚未经过全体股员会，无疑是应再付审查。”易宗夔：“再审查是不能的，因为离闭会时间只有六天了，实在没有工夫再去审查。”

副议长沈家本表示，现在已无须讨论，遂就农工商部允减之二十五万与股员会核减之三十三万分别表决，议员多数赞成股员会之意见。 此议显然有悖《议事细则》之规定，其规定只有遇到紧要事件，且经军机大臣、各部行政大臣商请不付审查者，由议长咨询资政院决定后，方可省去审查，径行会议［57］。

佐证三：表决人数并非多数。 在审查禁卫军经费时，副议长并未发现表决人数并非多数，后经议员提醒才得知。 虽然按照《议事细则》，后由否决者进行起立表决，但“以后表决，请议长将人数看一看”［58］一语，似乎暗示急迫通过议案之心理。 议员激辩节录如下［59］：

副议长：“预算股员会报告禁卫军军装费三十万，照原册数目不加核减，众议员有无讨论？”（众呼“无讨论”）副议长：“既无讨论，以报告书为可者请起立。”（众议员起立赞成）副议长：“多数。”刘景烈：“方才表决并不是多数。”于邦华：“以后表决，请议长将人数看一看。”（声浪大作）副议长：“表决既有疑议，请否决者起立。”（众议员起立。 秘书官数人数毕。）副议长：“三十七人，少数。”

预算案的审议一直持续至资政院会期末尾，最终众议员经过激辩，审议完成了预算案。 在股员会审议及大会审议过程中，众议员极力削减支出，最终将度支部制定预算赤字七千余万两改为略有盈余三百余万两①宣统三年全国预算案含追加预算案，度支部总计岁入之数为296 962 722两，岁出之数为376 355 657两；资政院复核总计岁入之数为301 910 296两，总计岁出之数为298 448 365两。 参见上海商务印书馆编译所《大清新法令》（第10 卷），商务印书馆2010 年版，第297－310 页。。

（三）预算案的执行效果及影响

预算案议毕，度支部原定预算的支出部分大为缩减。 事实上，资政院与度支部均采用节流之方针，裁节糜费、节省开支。 然而与度支部面临的处境相同，节流之方法势必触动各部院及地方督抚的利益。资政院似乎对此有所预料，要求主管衙门“如实有不敷应用，必须稍予变通之处，应由京外各该衙门缮具详细表册，说明确当理由，径行具奏请旨办理决算年度，由各主管衙门另缮此项表册，咨送本院追认”［60］。 该表册必须经资政院确认方为有效，再次表明该院希望各衙门尽力予以撙节，似乎也有彰显其地位之意。 但上谕裁可资政院会奏的预算案后，各督抚仍然奏陈不已，声明不敷之实在情形确乃裁减。 如陕西巡抚恩寿奏陈：“本年预算经臣督饬司道等，再四筹商，已实力撙节，减无可减，此次不敷之数至数十万余两，尚待设法腾挪，将来造办决算，恐难期符合，玩不获已。”［61］

梁启超认为，资政院名义上议决预算案，实际上乃编制预算案。 “夫预算之编制权与议定权各有所归，酌盈剂虚以均出入之衡，此编制权所有事宜归政府者也……今政府日日忧大权之旁落，而独于此最重要之编制预算权则拱手以让诸资政院，无他，惮负责任而已。”［62］“资政院得此种预算案，宜断然拒绝不以列于议事日程，惟劾政府之无常识不堪任事而已。 去年院中以试办伊始，不肯求全，姑以付议通过，其对于政府，实已为非常之让步。”［63］梁任公此语较为深刻地剖析了资政院议决预算案之意义，乃至资政院与政府的微妙关系。 他将资政院与泰西议会作比，认为度支部提出赤字预算，实乃将编制权让予资政院；资政院大幅削减开支至于盈余，乃代政府为编制工作。 彼时，尚未就编制与议决做出清晰区分，与泰西相去甚远。

作为第一部近代预算案，宣统三年全国预算案虽然存有诸多问题，但在近代财政转型进程中具有重要的影响。 宣统三年全国预算案关于各省财政的调查数据，为清廷乃至民初政府明瞭全国财政形势提供了有价值的参考，资政院第一次常年会议决宣统三年全国预算案，作为民意机关监督国家财政的首次实践，意义深远。 值得注意的是，度支部根据宣统三年全国预算案编制经验提出三点改进方法：一是规定全国预算当合全国为一统系；二是暂分国家岁入、地方岁入；三是为正册外，新增特别重要事件应筹之款另编附册，以收支适合为衡，正册取量入为出主义，附册取量出为入主义，并颁行《试办全国预算暂行章程》和《特别会计暂行章程》［64］。 在继承与发展的基础上，度支部其后也编制了宣统四年全国预算案，其改变分署分省的编制方法，入款以田赋、盐务等为纲，出款则以外交、民政、财政、军政等为纲，同时划分国地收支，互相拨正款目，使得赤字数目大幅削减，为赤字三百余万两［65］。 不过，在清廷已风雨飘摇的形势下，宣统四年全国预算案未及议决颁布。

（四）资政院议决权行使的程序反思

议决全国预算案是资政院重要职权之一，议员尽心尽力，勾稽销核，完成了宣统三年全国预算案的审议。 但毕竟预算一案浩繁庞杂，资政院会期较短，在如此短的时间内，程序问题的忽视在大会议决过程中屡见不鲜。 预决算股员会成员包括度支部人员，股长又由度支部堂官担任。 虽然审议的结果改变了度支部之前的预算决议，但一方面作运动员，一方面作裁判员，既编制预算，又监督预算，难免值得反思。

从晚清政治体系观察，资政院议决权行使存在的程序问题与当时资政院的权力地位相对应。 虽然上谕云资政院“以立议院基础”［66］，但其作为议会的权力实际上并不完备，这其实在相关法令规定中已有伏笔。 《议院法要领》规定议院对预算行使“协赞”之责，“议院只有建议之权，并无行政之责”［67］。故而，决议事件必须恭请圣裁后，才能对政府产生拘束，君上大权仍为最高之权力。 而院章指出该院宗旨为“取决公论”［68］，因此在朝廷看来，资政院更多被视为汇集民意、备用咨询之机关，而非议会之权力机关。 在帝制时代，上谕裁可具有法理上的正当性，资政院预算监督权的发挥实受明显之限制。 作为协赞机关，资政院更多的作用乃在于汇集民意。 “资政院之设，为时甚暂，且仅为政府资助之机关，权限甚小，不能多所贡献，固其所也。”［69］资政院议员似乎并未对资政院之定位有明确认知。 议员孟昭常在大会议决时云：“资政院办预算不是一定要减他的钱，是要求行政机关的活动促政治之进行，要叫比没有预算的时候有一点儿进步，这是资政院议员的职任。”［70］

资政院大会上程序的便宜处分，反映出资政院在会期紧迫的情况下，力求迅速促成预算案之通过。更深层次而言，资政院对度支部编制预算案的大幅修正，很难说没有邀功之嫌，一旦该预算案为资政院大会审议通过，将极大地提高该院在晚清政治体系中的地位。 按撙节之方针，预决算股员会将预算案由赤字改为盈余。 这一举动，乃度支部基于行政机关力所不能及之事，深谙以预算股股长刘泽熙为代表的度支部堂官本意。 而在其他议员看来，预算案由赤字修改为盈余实现了对政府的监督，亦符合议员，尤其是民选议员之希冀。

既有程序将资政院限定于协赞机关之框架，唯有突破规则、便宜处分，方能实现资政院的自我定位。 然而，政府特派员在资政院的出尔反尔，各部院与资政院的争持，地方督抚对预算案的照不执行，无不体现出资政院这一自我定位并未被政治体系所认可，作为议会的权威尚难建立。 作为新成立的法政机构，资政院希望以忽视程序之代价追求政治之理想，但预算案沦为具文的现实局面却违反资政院之本意，反倒再次削弱了资政院在政治体系中的地位。

四、余论

宣统三年全国预算案是中国近代意义上的第一部财政预算案，乃晚清财政改革的重中之重。 作为近代财政预算移植与继受的开端，宣统三年全国预算案为清廷制定财政政策提供了重要依据，也为民国初期政府通盘掌握全国财政状况提供了重要参考，与预算案有关的财政法令与制度架构对近代财政影响深远。 度支部建章立制，大刀阔斧地展开财政改革，围绕宣统三年全国预算案编制，各部院、地方督抚与度支部形成角力，强势的度支部不得不做出让步与妥协，预算案编制的巨大赤字折射出晚清复杂的权力关系。 资政院议决宣统三年全国预算案是首次由民意机关监督国家财政，资政院在有限的会期内完成了预算案的审议，将度支部原奏的预算赤字修正为盈余，而其间存在的程序问题值得反思。程序问题的背后是晚清新政下资政院权力地位的写照，资政院并不具备完整的议会权力。 故而，从法政角度观之，权力的名实不符，程序的便宜处分，实为近代财政反思之一端。 究其缘由，作为新政机构的度支部和资政院，二者均缺失规则意识。 度支部虽颁布多部规章，强力规制各部院及地方配合财政清理，但对于自身责任之规定付之阙如，囿于传统的政治说辞，很难纾解多方之猜忌；资政院逾越既有规定，将预算案由赤字改为盈余，希望以忽视程序之代价强化自身的政治地位，仍难以克服协赞机关之固有定位。 度支部权责规则不尽，资政院超越既有规则，倘若二者都能在完备的规则下行事，更能与各方达成共识。 近代财政之转型牵一发而动全身，但财政本身又具有极强的技术性，需要明确的规则予以规范。 尊重规则这一共识之外在形式，不超越既有规则，就是在法政秩序下运行，乃化解扞格、沟通新旧的绝佳方式。 通过宣统三年全国预算案，在法政视角下管窥近代财政，对规则的服膺乃题中应有之义。 在转型政治下，通过规则实现权力的自洽，达致良好的法政秩序，效果更佳。