政府会计制度背景下高校内部控制建设探析

戴文昭

（长沙学院计划财务处，湖南 长沙 410022）

近几年来，为加强行政事业单位内部控制建设和适应政府会计改革的需要，财政部制定了行政事业单位内部控制报告管理制度和政府会计制度，这些制度均已在各行政事业单位得到全面实施。高校作为行政事业单位的关键组成部分，肩负着培养人才、科学研究等重要职责。然而，当前我国很多高校在接受上级巡视检查后被曝出各种问题，这些问题背后折射出的是内部控制建设存在漏洞，这将对高校的声誉造成不良影响，不利于高校竞争力提高和长远发展。因此，加强我国高校内部控制建设，保证高校按照政府会计制度要求编制财务报表具有重要意义。

一 政府会计制度及高校内部控制建设的内涵

政府会计制度是指为适应权责发生制的政府综合财务报告制度改革需要，规范行政事业单位会计核算并提高会计信息质量，增强行政事业单位间会计信息的可比性，对财政收支的数目、性质、用途、关系和过程进行全面准确记录与整理的程序和方法。

高校内部控制建设是高等学校为实现办学目标，保护资产安全和保证会计信息的真实可靠，依据国家法律法规等要求制定制度、执行程序、实施措施的总称。

二 高校执行政府会计制度与内部控制建设的关系分析

高校内部控制建设旨在发现各项内部控制制度执行和业务活动过程中的缺陷，提高财政资金的使用效率和效益，以进一步规范管理，优化服务水平，实现办学目标。内部控制建设经济业务层面主要包含预算、收支、政府采购、国有资产、建设项目、合同业务等，这六大业务层面的建设质量夯实了政府会计制度实施的基础。只有制定合理的内部控制制度、设计科学的业务流程、梳理并防控内部控制制度执行过程中的风险点、严格落实内控执行情况监督检查，才能形成良好的内部控制环境，保障高校提交合规的财务报告。

政府会计制度的实施以预算管理为主线，对于提高会计信息可比性、实施全面预算绩效管理等具有重要的政策导向作用。高校预算绩效管理注重社会效益的产生，能够推进其效能型内部控制的建设。首先，高校可利用财务报表进行相关指标分析，清晰地反映会计信息和预算执行情况，借助指标可实现对单位层面和业务层面内部控制的考核评价，从而弥补内部控制的不足并提升资源配置的科学性。其次，政府会计制度的实施有助于推动高校实现业财融合。权责发生制的引入对经济事项权利和义务的确认时点要求更精确，高校应更加关注国有资产管理、建设项目、合同管理等与财务核算密切相关的业务层面的内部控制建设，促进业财融合发展。

综上所述，高校执行政府会计制度和内部控制建设是不可分割、相辅相成的。

三 高校内部控制建设存在的问题

（一）内部控制环境松散

为贯彻落实财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设工作的要求，我国很多高校已成立内部控制工作机构，但在内部控制建设方面并未设置专职机构，而是由校领导和内部控制相关职能部门负责人以兼职的身份作为领导小组和工作小组成员，且多由财务部门牵头，组织涉及内部控制六大业务层面的职能部门召开会议，进行内控评价任务分解，再由各相关职能部门协作完成，其他教学院系及职能部门对内控评价的知晓度和参与度极低。很多高校还存在管理者内部控制意识薄弱，基层教职工误以为内控仅是领导的责任，参与内部控制建设积极性不高，内部控制环境松散的不良现象。

（二）风险评估机制不健全

高校内部控制体系本质上体现的是一种管理的思维，其主要逻辑是从“目标”到“风险”再到“控制”，即从高校所要实现的目标出发，识别影响其目标实现过程中的各类风险，在此基础上进行充分的风险评估，并采取相应措施来应对各种风险。由于政策性因素和自身发展需求的影响，高校的业务和管理活动日趋复杂，风险点逐渐增多。比如，有部分高校由于校园规模扩大及教学仪器设备采购所需资金仅靠财政的支持无法满足而向金融机构举债，若不预先进行风险评估，则会导致资金运用不当，产生财务风险；还有部分高校受到内部管理环境对报销、资金支付等环节的复杂性影响，从而导致财政资金滥用的风险和廉政风险加剧。但是，由于高校的主要目标不是营利，很多高校忽视了风险，未建立健全风险评估机制［1］。

（三）控制活动设计缺乏合理性

目前我国很多高校未根据政策的变化并结合自身实际情况制定或完善相应内部控制制度，这使得控制活动的设计缺乏合理性，从而导致某些制度的执行流于形式。2019年1月1日开始实施的政府会计制度强调以预算绩效控制为核心，很多高校并未根据最新制度完善预算管理活动和相关的控制活动设计，存在预算绩效管理观念薄弱的现象［2］。预算业务控制作为内部控制的关键控制活动，应重视绩效的产生，很多高校却主要关注提高预算执行率，这种“重支出轻效益”的模式不仅造成财政资金浪费，还会导致预算绩效管理与实际需求脱节。再加之绩效评价结果和预算经费安排之间缺乏有效的联动激励机制，其他控制活动的设计与预算绩效管理关联度低，岗位权责不明晰，给高校的内部控制建设带来严峻挑战。

（四）内部控制信息系统不完善和沟通不畅

高校执行政府会计制度并非简单依靠财务部门改变账务处理科目来实施，更需要各部门之间的信息沟通。比如，政府会计制度要求对新购入的固定资产和无形资产全部进行资产化处理，再通过计提折旧和摊销的方式实现分期费用化，而国有资产管理及折旧、政府采购业务是资产管理处的主要职责，计划财务处需通过资产管理处提供的折旧数据和政府采购合同及发票等报销材料进行账务处理，由于我国很多高校资产管理系统和政府采购系统尚未实现与财务系统的对接，资产管理和折旧数据的信息共享受阻，偶尔会出现政府采购业务在账务处理环节时预算项目余额不足的情况。此外，我国很多高校仍采用手工管理模式对建设项目业务和合同业务进行管理，尽管有少数高校已建立建设项目和合同业务信息系统，但尚未通过软件升级等途径与预算和收支业务模块实现互联互通，也未把收付款确认时点、收付款方式、建设项目及合同完工程度等政府会计制度要求的管理功能嵌入到信息系统中，从而无法实现对建设项目和合同管理从签订、执行、收付款、纠纷和归档方面进行全生命周期的实时追踪管理。内部控制业务模块信息系统不完善与沟通不畅将导致内控信息不能在各关联业务部门之间进行准确及时的传输，很多信息如统计数据的报送依靠关联业务部门人工操作来完成，造成内控体系工作效率低下和信息精准性欠缺。

（五）内部控制建设缺乏监督，评价结果运用欠佳

当前，部分高校在接受上级巡视检查后的反馈意见中存在诸如政府采购和工程项目招投标监管缺失、国有资产经营管理混乱等问题，这些问题反映了这些高校对内部控制建设缺乏监督，对其名声和长远发展将造成不良影响。高校设立的审计部门和纪委监察部门主要负责后勤维修、基建工程项目、金额较大的商品和服务类采购以及领导干部任期内经济责任审计和监督，很少针对内部控制建设进行专项审计，因此监督效果有限。另外，很多高校在内部控制评价方面也缺乏监督，其内部控制评价主要以涉及内部控制六大经济业务层面的职能部门自评加财务处汇总填入财政部统一报表系统的模式进行。各职能部门在开展自评时主观性较强，自评满意度往往较高。财务处对这些部门内部控制制度的真实执行过程无法获取明显证据，仅能获取一些反映结果的支撑材料，而未进行真实性验证。上级主管部门对于各高校提交的内部控制评价报告也未进行检验。上述因素导致内部控制在执行和评价等方面缺乏监督，势必会影响内部控制评价报告的客观性。很多高校在完成内部控制评价报告的报送后便认定该项工作已经结束，对于评价结果并未制定相应的可对内部控制建设起到实质性作用的后续整改措施。

四 政府会计制度下完善高校内部控制建设的对策

在政府会计制度背景下，为了完善高校内部控制建设，应当以相关法律法规和制度要求为准绳，从内部控制五要素出发，结合自身实际情况，积极做到“严格规范、程序到位、方案完善”，全面建成“权责一致、相互制约、科学管理”的内部控制体系。

（一）优化内部控制环境

高校应把内部控制环境建设列为重要工作，提高学校领导与教职工的内部控制意识和能力，优化内部控制环境。高校可成立专门的内部控制工作机构，配备专职的内部控制工作人员，健全内部控制实施体系等。应针对国家相关政策、学校内部控制管理制度、内部控制拟实现的目标和措施多形式地组织开展学习培训与业务指引活动，可印发学习手册、设立相关政策宣传栏、组织全校教职工开展学术讲座和业务培训，使教职工熟悉政府会计改革和内部控制建设对个人和单位发展的影响。此外，其他领域如教学和科研制度的建立和执行、校园安全保障及校园文化建设等方面的内部控制也关乎学校的整体发展，高校的内部控制体系应拓宽至所有部门及岗位，细化各项业务和管理活动的评价，明确岗位职责权限，鼓励全员主动学习内部控制知识，使全员都可通过往校园意见箱投递信件、填写内部控制调查问卷等方式参与单位内部控制评价。

（二）建立健全风险评估机制

政府会计制度对于五大财务会计要素和三大预算会计要素的核算要求更为严格，这对高校的风险评估和控制提出了更高的要求。因此，为确保各项业务顺利开展并降低风险，高校应该立足自身实际，明确主要目标，规范风险评估的具体流程，建立并完善风险评估机制，组建专门的风险评估工作小组，增强风险评估机制的科学性和合理性，把风险评估列为一项日常性工作来开展。此外，高校还应针对不可抗力事件制定应急预案。高校应树立忧患意识，全面梳理和精准识别各项内部控制业务流程中存在的风险点，根据政策法规环境、内部管理目标、机构组织架构、内部运行流程、实际执行成本等因素的要求制定并更新风险防控流程图，用定性与定量相结合的方法对风险发生的可能性进行评估和排序，针对潜在风险点制定应对策略，构建切合实际、流程科学、措施缜密、职责明晰的风险防控体系，降低财务风险和廉政风险。

（三）创新并完善控制活动，促进全面预算绩效管理

高校应该以政府会计制度为机遇，以绩效导向为出发点创新全面预算管理制度和控制活动。首先应结合自身的战略发展规划确定合理的绩效目标，再从项目是否应该实施、资金投入是否合理、管理过程是否规范、产出是否完成、效果如何、是否可持续等方面着手构建预算绩效评价指标体系，实现其他控制活动与预算绩效管理融合，提高控制活动的合理性，明确各岗位权力和责任，在绩效评价结果和预算经费安排之间建立联动激励机制。高校还应加大对失职、渎职、滥用财政预算资金甚至舞弊等行为的查处力度，严肃追究资金使用相关部门的主体责任，从多方位多层次采取措施提升预算绩效管理水平。加强全面预算绩效管理是高校预算业务内部控制的科学发展方向，是高校精细化管理的要求，能够对预算执行起到约束和激励的效果，促进内部控制建设。

（四）加强信息系统建设与沟通

政府会计制度要求高校公开的财务管理情况应从预算管理、绩效管理、资产管理、内部控制管理、人才队伍建设等方面反映其加强财务管理所采取的措施和取得的主要成就，这需要财务与科研、资产、基建、后勤、合同、人事等职能部门和二级学院加强内部控制信息系统建设与沟通。随着大数据时代的飞速发展和政府会计制度的实施，高校应该充分利用信息化手段，以“数字化”为导向，将各项经济事项及业务事项的责任落实到人，与各关联软件公司积极沟通，结合自身风险管控的关键点，在保证信息安全和遵循成本效益原则的基础上进行软件的升级和功能优化，促进内部控制业务层面信息系统模块之间的互联互通，建立业财流程一体化机制，促进业务流、资金流、信息流的有效共享与精密融合。比如，资产管理系统和财务系统对接可实现国有资产折旧等数据的及时传输；政府采购业务系统和财务系统关键环节进行对接可实现通过政府采购订单审核、经费冻结等步骤预防账务处理环节出现预算项目余额不足的局面；合同管理系统、建设项目系统与财务系统对接将实现合同执行环节发出付款和收款提示，保证合同的按期执行，各相关业务部门也可对一定时期的合同签订情况、执行情况进行统计分析等。内部控制信息化建设应实现流程环节公开、办理进度可查并在审批环节设置智能化提示，使各业务系统按照标准规范建立数据库，开放数据端口，实现流程联动和数据贯通，确保内部控制业务流程管理的高效性、合规性及可追溯性。

（五）联合内外部监督，充分运用评价结果

任何政策和制度的推行都离不开约束机制，高校内部控制评价和监督机制是政府会计制度和单位自身内控制度得以推行的利器。一是要建立内外监督联合机制。高校应该适应中央及省委巡视、专项检查、行政执法等外部监督常态化的特点，充分发挥职能监督与民主监督等监督机制的功能，建立检查监督联动机制，加强内部控制专项审计和监督，提高审计人员的专业素养和水平，可采取定期审计和突击检查等方式对内部控制执行情况进行监督。二是要完善对内部控制评价的监督。高校内部控制评价应该涵盖所有学院及职能部门的自评、内控办公室以及上级主管部门的抽查。内控办公室可运用问卷调查法、实地考察法等进行自评报告的抽样检查，获取内部控制设计和运行缺陷的证据、形成工作底稿并及时与相关人员核实情况。对于内部控制评价认定的缺陷，应责令相关学院及职能部门落实整改，并由审计部门联合纪委监察部门进行审计，建立问责机制，将内部控制评价审计结果与相关教职员工的个人考核挂钩［3］，作为选拔任用的参考，以促进高校内部控制的良性循环。上级主管部门亦可对各高校提交的内部控制评价报告进行抽样，委托会计师事务所进驻高校开展内部控制评价审计，以达到“以评促建”的目的。

五 结语

高校肩负着立德树人的重要使命，内部控制建设质量是影响其自身发展和我国人才战略实施的关键性因素，贯穿于高校治理的始终。而政府会计制度的落地实施是我国财政体制改革的一项重大成果，顺应了行政事业单位发展的需求。高校应该乘着改革的东风，科学分析自身内部控制现状，优化内部控制环境，建立健全风险评估机制，创新并完善控制活动，促进全面预算绩效管理，以人财物业务数据的挖掘、整合和分析为着力点加强内部控制信息系统建设与沟通，联合内外部监督并充分运用内部控制评价结果，提高自身财务管理和治理水平，从而更高质高效地办好高等教育。