中国债务催收行业监管制度困境与解构

迟文婷 张 铎

（吉林师范大学,吉宁长春，130000）

催收行业作为有效出质个人不良资产的中坚力量，在国内消费信贷市场迅速扩张和个人不良资产规模日益扩张的环境下应运而生。通信技术、经济流动使得世界变得更加互联互通，然而也将在各个层面造成并加剧紧张局势。物联网接连的加深和传播，使世界紧密联系又向不同地方分散。超互联的信息环境促进世界的全球化，也导致世界的去中心化和分散化。旧制度、治理类型将不断被侵蚀，如何构建文明的新模式已成为重要议题。妥善处置个人不良资产，着力缩短经济进步与监管步伐之间的距离越发变得尤为重要。

20世纪上半年，金融危机发生后，不少欧美学者和政治家提出了很多解决方案。可惜的是，在金融危机面前，传统宪治理论不足以解释现实，这不得不迫使我们对传统宪治理论进行反思。为此，托依布纳对社会的体制结构进行了二阶观察，并将卢曼的政治宪法学说扩展到政治之外的其他社会领域，重新审视宪法的社会功能后，提出“金融宪法”新概念。托依布纳通过理论的创新开辟出一条突破金融困境的新路线，为低沉的欧美金融市场解开迷思[1]。

在经济流动日益迅猛的背景下，鉴于数字经济的创新发展和风险监控的平衡点是动态变化的，催收行业的转型进程需要带有前瞻性思维和预见性策略[2]。全球社会宪治的重要标志是宪法的双重片段化，社会子系统里包有政治现象，宪法符码理应分散在各个社会系统脉络之中，通过各自的沟通媒介实现宪法与其他社会领域的碰撞。故而，解决我国催收行业不适时的监管漏洞，需要以经济全球化为视角，正确认识全球宪治现状，采用托依布纳的“去中心化”与“分布式”的理念，设计一项符合时宜的专业化催收监管制度。

一、新金融宪法的本土化缘起

社会宪治是对实定宪法的重要补充,是在职权功能分化的条件下，在法律外部思考宪法与催收的关系。是在确认政治治理职能的基础上，洞悉社会碎片化并兼顾多元化治理功能的必要性[3]。托依布纳的新金融宪法观，本质上是以社会宪治为基准点的一种“去中心化”和“分布式”的理念。通过洞察社会，托依布纳提议不能把所有的社会政治问题都放到“一个箱子”中解决，应该把社会问题分散化解到不同场所，对各种场所的具体问题进行针对性的观察，通过试验多样化的解决方案，得到最完美的解决方法。该理念是指：在演化过程中，各个节点相互连接，编织成网络化架构。一方面，各个节点以中心化的方式进行评判，另一方面，经过各种外部压力和自我思考，将其他节点的规范以及整体秩序的规范吸入自己的内部思想[3]。例如：在金融领域以“中央银行”为中心，每个具体行业在中央银行范畴下自成体系，进行自我更新后，并将更新内容融入中心轴，形成一套科学的制度规章。每个领域细化后，又集成一起，金融领域在整个行业发展的推动下将更上一层台阶。

中国催收行业已经成为金融热潮，近年来相继出台了多部相关法律，法律的出台为主体行事设立框架。以前纠纷大多数都发生在领土主权范围内，国家最高代表性的“宪法”可以保证金融市场的发展，符合国家意志和民众意识。但从当下格局来看，金融市场已经超出主权国家的领土逻辑，成为全球化体系，例如：跨国公司的债务纠纷。传统宪法和法律监管措施，已无法介入到新体系之中，继续使用传统宪法监管措施，催收行业的监管弊端将暴露无遗。此时，托依布纳提出的“去中心化”和“分布式”宪法观，开辟了一个解决当今金融领域弊端的新方向。该倡议在欧盟地区广泛推广，欧盟各国与中央银行通力合作，形成一种区域性的金融宪法体系。在全球一体化的当今时代，我国可以借鉴托依布纳的宪法观，构建新的监管制度，借此提高金融市场质量。

托依布纳的社会治理观认为，每个社会系统都有自己的内在逻辑，创建了独具特色的内部/外部，即系统/环境区分规则。个体又在社会体系运作规范的不断内部细化的情况下，形成了“档案”“简历”等篇章记录[4]。这就意味着，突破现状实现催收行业的行稳致远。一方面，宪法对催收系统运动的规制需要严格地遵循催收业的发展轨迹和演进规律；另一方面，稳定的催收机制需要外部的刺激，宪法在外部应当对催收机制形成促动和压力[5]。依照当前局面，可以“中介理论”为切入点，深入分析催收机理，以便在经济与法律结构耦合之处，产生金融监管机构，并且根据金融监管机构对系统性催收活动进行“二次定位”。中央银行作为经济与法律的“连接器”，可以将中央银行升格为“金融管理局”，舆情监控催收活动的合法性[6]。

二、债务催收的现状及困境

现阶段，我国催收行业的监管环境存在空隙，债务催收主体往往具有边缘化的战略思维、越界行为、并且试图打破监管路径。债权债务纠纷的频繁发生，不断试探监管红线。过于滞后的监管，将衍生出一系列攻击性硬暴力和精神上软暴力的催收乱象。一旦监管机关威慑力不足，制度约束失衡，职责定位不清，监管责任便如同虚化，就会导致经济发展失序和金融风险聚累。民商事领域真谛在于维护平等主体间的法律关系，但在专业化催收团队面前，债务人的力量形单影只，常处于弱势地位。同时由于缺少细节化的行业监管规则，贷款人遇到恶性催收事件时，经常会出现投诉无门现象，投诉热线形同虚设。可见，我国催收行业仅靠自治规则与职业道德确保催收正常进行，尚未形成科学的监管规则。

（一）信用措施的缺陷性

全球疫情下，数字经济创新已成为各种形态和规模企业的头等大事。据预测，2021年金融科技产业将呈现以下发展趋势：（1）嵌入式金融将跃升为新的北极星，即相关服务和相关合作关系将大幅增加。（2）支付领域的投资在全世界范围内都将变成热门活动，特别是一些发展不成熟的市场。（3）数字账本技术的发展,加上稳定货币和数字货币与日俱增的兴趣,可能会打开通向跨境支付领域的支付之门。

展望未来，金融环境在平台线上化、服务自动化等方面的优势会越发突出。数字金融的迅猛转型，对实现强大的信用数据管理会造成一定的阻碍。如何实现从单一角度处理来源于不同分散渠道的信用数据是一项持久的挑战，尤其是当越来越多的信用资料不断以各种格式生成之时，同时这已成为一个难以隐藏的问题[7]。从某种意义上讲，随着数据量的增长、行为结构变得更为复杂，以及监管机构不断对数据的存储和保护提出更多要求。这意味着，对信用数据的监管领域需要投入更多的资源，通过分析数据集来了解各行业、各类别的信用状况。银行需要吸纳高科技人才负责处理信用数据和个性化模型，自动化地来推动个性化信用数据管理机构，发挥信用评级的“看门人”作用。

（二）投诉处理的局限性

2020年内，众多企业纷纷寻求流程数字化，寻求以高效率的方式处理投诉工作。银行在资本管理与纠纷处置层面，高度聚焦于资本处置，而疏忽化解经济纠纷。大量案例资源表明，央行在投诉处理透明度方面及资源投入方面，缺乏行动力。债务人遇到暴力催收事件时，虽然可以去银监会官网或21CN聚投诉进行投诉，但监管部门对投诉的处理力度始终是有限的。同时投诉又需要达到一定数量后才会起到维权效果，并且缺少规范的实事记录与后续的跟踪。这就不免大多数催收暴力事件，最后都以贷款人为受害者而告终。受诉处理的监管制度的简陋性，肆意增加了催收滥象的发生率。投诉处理是开拓法外之路解决债务纠纷的路径，受诉处理能力越强，暴力催讨业务的可能性越低。将投诉约束作为债务催讨的驱动内核，有益于督促催收者使用平和手段解决经济纠纷，同时可以更好地平衡债权实现，也将协调债务催收与社会公正的关系[8]。

（三）监督部门的被动性

目前，我国法律尚未对债务催收行业的监督机构作出明确规定，监督部门长期缺位，处于较为隐秘的状态，监督工作又存在高度不确定性，造成了监管动力不足的局面。实践过程中，金融机构进行债务催收作业时，更多地只是为了扮演“甩手掌柜”角色，疏于自律监管债务催收行为，导致自律监管的效果不均衡。监管部门的不作为态度，致使公民权利救济存在被动性，又有悖于金融机构存在的基本法理。传统监督模式下的催收逻辑，不仅造成债权人、债务人权利地位不均衡的恶性局面，还给经济回流带来严重冲击。为挽救现状，应当对触痛监督行为进行深思考量。

（四）催收程序的混乱性

我国宪法、法律、行政法规仅对公民人身权益和财产权益做出概括式保护，监管条例不够精细，操作不够明确。新兴市场的架构体系又处于薄弱姿态，缺乏充分的制度支持，某些催收行为可能违反公平正义原则，甚至威胁民众的财产安全和人身安全。不同催收机构经营理念、管理方式又各有千秋，监管细化的失衡与催收程序的混乱致使整个行业处于畸形发展状态。

程序规范是开展数字金融业务需要遵循的行为取向，是推进监管科技的战略指南。数字化潮流加速普及，实体经济越受关注，考虑行业基本面的稳健，越发持续看重催收程序行为。当前，急需祛除催收行业弊病，构建程序修复渠道，制定规模化、行业化体系规则。

三、债务催收制度的新构想

托依布纳的宪治理论强调，宪法的社会功能不在于取代宪法在金融领域的规范判断，而是将社会中的“价值”通过宪法转换到法律系统中，从而成为沟通法律制度与其他社会制度之间的桥梁。托依布纳认为所有子系统中，都存在“合宪、违宪”的基础符码。金融系统中，金融宪法在基础符码的作用下，一方面将经济原则并入法律体系，另一方面将“法律、经济”的区分再纳入经济体系，继而显现出符合宪法精神的经济约束力[9]。

构想终于付诸于行动，纵观全球可以观察到数字化格局是大势所趋，金融科技的数字化创新不可能停止。引入社会宪治对催收行业的监管进行扩展，必将打破数字经济瓶颈，竭力实现数字时代目标。当今格局下，我国金融市场呈现全球化、合作化运作体系，金融决策不能再仅由国家或企业单独拍板，应当通过创新型金融内部的公共制度，实现金融系统与全社会整体利益的协调。可以借助中央银行在金融系统和法律系统的优势地位，将中央银行作为独立的金融机构，发挥其运作枢纽的作用，增进金融体系的经济效益目标，增强金融市场交易的透明度。利用中央银行的双重位置，优化金融资源配置，突破金融活动的经济效果，严肃法律—经济的良性互动反应，调节经济运行、促进经济循环。

催收行业，作为金融市场的新兴产业，其兴盛之势必定有助于整个金融领域的繁盛。催收行业的阳光化进程同样需要政府加强管理，但这种监管的最终目的并不是“控制”金融机构，而是借助政府力量助推金融体系自主管理，即“金融宪政”的萌生[3]。以托依布纳理念为基点，充分发挥“中央银行”监管作用，将“中央银行”提升至重要地位。例如：中央银行可以加强信用评价设施，利用“大数据技术”成立新型金融检测分析平台，合理分析客户需求。并且广泛接受公众投诉，制定一套标准化的操作流程，做好风险监督防范工作。借助中央银行这个管道，介入金融机器运作的核心体系，在债务人、催收者和中央银行之间建立新的经济和宪法关系，用此种新宪法理念处理各种问题。

（一）中央银行建立信用措施

虚拟资产领域，在全球疫情的席卷下，表现得尤为活跃，电子服务提供商如雨后春笋般涌现。众多非金融服务公司积极推动嵌入式金融服务。例如：2020年下半年，在线支付巨头Cash App所有者Stripe宣布与高盛、巴克莱银行和花旗集团合作，通过其平台向用户提供嵌入式金融和支付功能。在开放式金融服务局势下，鉴于远程公务的增加，金融网络信贷监管亦成为重点关注领域。在金融设施紧锣密鼓的开发下，央行应当根据自身实际制定科学化、全局化驱动战略。

银行内部自主进行系统性信用评价，可以强化信用环境空间的安全性。体系化信用措施可分为信用数据收集、信用评价等级两个层次。银行需要将高保真、高完整的信用数据信息，与先进型信用评价等级相结合，最终作出必要的信贷决策和针对性授权。可见，信用数据与信用评价，二者密切合作、联合行动，早已成为信贷决策不可或缺的一部分。中央银行建立一站式信用评级合作机制，日益成为决定信用评价成败的关键因素。

数据是新一代金融科技监管的命脉，是所有金融机构的核心。新的变革型数字流程，可以实现金融监管最大程度的优化。要重视信用收集基础，数据主题要切合处理目的，确保数据精准且高质量，夯实最小化原则。通过自动化云端和以人工智能驱动的决策流来实现信用数据整合处理工作，快速访问可靠数据，通过系统性工作，适当保留合理的、充分的并且与处理目的相称的信用数据。数据控制者在提高处理速度、敏捷性和规模的同时，还应当聚焦数据主体权利，开展一致性审查、传输工作，对高敏感信息，落实安全性、保密性、防御性等合规事项。

信用评价是一项系统性工程，需要立足整体，高效率地收集、加工、处理信息，全面辩证地观测信用等级，对综合信息进行专题分析。信用评价为资金供求双方的信用信息缺口开辟一条通道，有利于提高中央银行的管理效率，进而提升金融市场的整体效率。中央银行应当建立个人征信体系，将目光穿梭往返于信用评级与市场经济运行之间，善用动态观点加以分析，从量变中看到质变，明晰评价客体的现状与未来，清楚预测出潜在的危险。

面对数字化互联世界和开放银行的发展形势，中央银行可以通过信用基础设施，借助大数据及消费者的消费力度，综合评估债务人经济情况与道德标准。凭借债务人综合信用额度，掌控债务人与债权人之间的交易金额，遴选并识别优质客户。严格甄选借款人，将资金分配给有预期还款能力且较强主观意愿的人，从源头加强风险管控。同时确保做好信息公开工作，保证对消费者的调查情况，能够反馈到催收者手中。中央银行的实际调查与信用评估的综合判断，可以保证降低催收违约率，降低不确定性交易，帮助债权人实现预期利益。因此，建立专业化信用基础设施是催收行业迈上良法善治的第一步。

（二）中央银行设立投诉机制

在大多数催收纠纷中，债务人处于相对弱势的地位，不良催收行为，危及债务人安全感。民事主体可以采取公力救济手段，保护自身合法权利。但是现实情况表明，公力救济道路较曲折，周期较长，需要消耗大量人力物力。可以尝试善用辩证思维，如实看待纠纷背后的本质，在原有基础上创造新型未来管控模式。在制度规范层面，应当加强监管工作，建立投诉处理制度，从源头加紧风控，实现对风险的全面监控。中央银行作为法律、经济的“中间剂”，可以借助其中间地位的优势，尝试超越司法力量，通过法律赋能设立受诉部门，由其创建新型受诉制度。中央银行特殊的耦合位置，奠定了由其处理投诉案件，是一项不失公力与私力的决策[10]。中央银行应当秉持以人为出发点、着力点的理念，在回应经济时代现实需求的同时，监管制度的构建应当实现规范式转化。在平衡债权人经济安全，实现经济效益之外，追求人本主义。

1.统一投诉处理政策。异地受侵害者可以向任一个监管机构投诉，建立跨地域投诉受理体制。为了方便受侵害者行使权利，投诉方式可以采取多元化的形式，采取线上电子联络，兼用线下会见的投诉渠道。

2.制定保护债务人权益。债务人可以在受到侵害之日起向监管机构投诉，并且为了避免滥诉发生，同时规定投诉要受到三年受理时效的影响。与中央银行相比，债务人处于弱势群体，为了避免失衡现象，可以规定：债务人一经投诉，中央银行应立即采取措施。

3.落实后续跟踪工作。始于受诉登记，终于后续跟踪，是一条完整的投诉处理工作链。仅有结果没有行动的答案，是不能真正维护债务人合法权益的。中央银行公示处理结果后，仍需跟踪后续情况，这样才称得上真正落实投诉处理机制。

（三）中央银行成立监督部门

党中央高度重视金融行业健康规范发展工作。中央政治局会议、中央经济工作会议对相关金融管理工作已提出明确要求。中央银行作为推动经济双循环的重要力量，理应树立严格落实监管要求的合规意识、坚决维护公平竞争环境的市场意识。在实践道路上，中央银行必须秉持“零容忍”的态度，将各项催收活动纳入监督范围。

中央银行出台的政策，更倾向于维护经济地位，在操作过程中尽量避免了公权力宪法的插手。然而，作为经济领域与政治领域的枢纽，中央银行仍要承担政治责任。因此，为了避免权利自由裁量的无限扩张，需要赋予中央银行监督催收行业的权利。在已有的权利范围内，新增审核主体、审查催收行为等资格，保障中央银行确有防范、化解金融风险的能力。首先，审核催收主体属于合法催收者或者催收公司[11]。其次，监督催收行为是否在法律规制的范围内行动。保证一条产业链可以按照预期目标收益，监督部门发挥的作用是必不可缺的。同时，由于中央银行的主张欠缺政治威力。为此，在监督过程中若发现不良违法行为，应立即向司法机关报告，对于违法行为，交由司法机关进行惩治。这样，既可以避免过分依赖行政手段，又能兼顾金融市场优良环境。

（四）中央银行确立催收程序

体系性直接涉及预设价值的实现，是衡量催收规范是否精细的标准尺度。催收监管工作深刻地影响不良资产处置保护和数字经济发展的姿态。精确细致的催收程序，是新业务模式和资产回流的推动者和促成者，为保护合规工作提供了风向标。为实现资本回收最大化，防止不当催收行为发生的可能性，可以尝试透过金融监管，鞭策中央银行加强催收程序的规范化管理，建立更为完善的催收业务流程。制定完善程序维度的顶层设计，引导行业活动朝着规范化、良性化方向发展，可以防范化解恶性催收行为，避免不必要的经济风险。因此，在处置等方面进行规范、制定指南，引导银行聚焦主业、服务相对人。借助制定的程序框架，维护客户权益，进一步促使客户与银行运营之间达成良性平衡关系。

新的理论方案，应当宏观审慎监管的适当性，厘清行为内容，细化考量债务催收方法的合理边界。就实践而言，债权人财产性利益得不到实现时，可以让债权人先确定债务人具体信息及债务人无力偿还时间和原因，并且向中央银行有关部门报备。中央银行进行核实，符合催收条件的案件，债权人才可以进行催收活动。并且，监管机关在催收过程中也要提高风险底线意识，时刻追踪催收者的行为，以此提醒催收者在监管机关的监视下活动，确保催收员行为得当，避免出现恶性催收。受诉机构受理后，应立即深入调查处理，并且将处理结果在三日内告知投诉者，同时确保投诉者已经收到处理结果，聆听处理意见[12]。申请者不满意的处理结果，受理机构可以直接将案件转移到行政机关，自主为申请者寻求司法救助。消费者满意的处理结果，为节约资源成本，受理机关可以直接结案。另一方面，向中央银行备案的催收活动，中央银行可进行实质性参与。中央银行可以通过风险等级预测、逾期天数等变量量化，重新判断双方都能接受的还款方案。这样既能使债权人释放风险，又能降低催收滥象事件的发生率。借此提升市场主体参与催收活动、实现财产权利的能力，保持业务连续性，确保催收服务质量，最终实现资金流动最大化。

从宏观角度观测，我国整体处于加速转轨时期，市场经济朝纵深方向迈进。催收行业作为经济循环体系至关重要的环节，在经济市场里发挥着“造血输血”功能，不断焕发经济市场的活力，增强经济循环体系的灵活性。然而，作为刚步入新发展阶段的行业，债务催收的执行程序异常混乱，行为规则和竞争秩序失灵，难以形成统一的流程。加之信用体系建设的滞后和监管不善，致使债务人、债权人行走于刀刃之上，催收行业也因此陷入“万恶”的深渊。因此，全面梳理现有制度，弥补监管不均衡，将游离的催收行为纳入金融监管范围，遵循数字金融转型趋势，加快监管科技步伐，是优化我国金融产业链无法回避的研究课题。

法律以社会为基础，今日世界经济脉络贯通，法律需要全球化、开放式的思维。为寻求催收市场的持续化、规范化、良性化发展，对催收行业的监管方式同样要具备有开放性的眼光。以托依布纳“去中心化”“分散式”理念，洞察催收监管制度，建立“中央银行”中心化，符合中国特色的债务催收监管制度，是新时期规范并保障金融市场阳光化的有力武器。具体而言，借鉴托依布纳的新金融宪法观，实行简政放权政策，将监管权限下放至正规金融机构。具有全局思维的中央银行，能够全面掌控宏观因素，精准把握数字分析。因此，可由中央银行担任贯通经济与法律的正规机构，与债务人、债权人进行深入沟通，制定双赢方案，增进“社会福利”。从长远来看，中央银行身为金融系统的最高机构，在催收行业实现职业化转型的过程中，需要充当好经济守护者的身份，在金融系统范围内承担全新意义的政治责任。因此，构建中国债务催收职业化、全景化发展途径，需要经济系统与法律系统共同努力，需要各方力量秉持精诚团结的精神，发挥其久久为功的韧劲[13]。