复杂情境与韧性建构：Na-tech风险治理的国际经验与启示

王宏伟副教授 钟其锡

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

0 引言

全球气候变化加剧，极端天气常态化趋势凸显，现代化进程带来工业生产蓬勃发展、城市系统加速迭代、经济社会高速变迁，形塑高度复杂、相互关联的灾害风险与事件，以自然灾害引发的技术灾难(Natural and Technological，Na-tech)事件最为典型。Na-tech事件这一概念于1994年由SHOWALTER和MYERS[1]提出，主要指2方面内容：自然灾害可能引发危险物质释放，威胁生命与财产安全，造成环境污染，重创经济活动[2-4]；自然灾害易造成关键基础设施瘫痪，使得城市生命线(电力、水和通信系统等)受损，对应急响应造成负面影响，给综合风险治理带来巨大挑战[5]。

我国Na-tech风险形势严峻，事件多发，造成广泛的经济与社会影响。例如，2008年南方特大雪灾对交通运输、电力设施和工农产业均造成重大影响；2015年天津港“8.12”火灾爆炸事故发生的直接原因是危化品在高温(天气)等因素的作用下加速分解、放热、自燃；2015年“东方之星”号客轮翻沉，国务院调查组将其认定为一起“由突发罕见的强对流天气带来的强风暴雨袭击导致的特别重大灾难性事件”；2021年河南郑州“7.20”特大洪涝灾害导致河南省多个城市的城区发生严重内涝，郑州市地铁全线停运，全市大面积断电、停水。上述Na-tech事件的发生暴露出我国防范化解综合风险的短板，我国Na-tech风险应对实践与理论发展还处于初步探索的阶段。自2018年应急管理部成立之后，我国对自然灾害与事故灾难进行统筹，包括Na-tech风险应对在内的综合防灾、减灾、救灾实践得到一定程度深化。现阶段，综合防灾减灾、综合风险普查、多灾种和灾害链综合监测、综合救援、综合协调、综合治理等要求发挥应急管理部门综合优势的提法在《“十四五”国家应急体系规划》得到突出和强调，完善Na-tech风险治理工作体制机制势在必行。

然而，相对实践发展，国内相关理论研究显得较为滞后，已有研究主要从概念理解[6]、风险评估方法[7]、演化规律分析[8]等角度进行研究，文献数量较少，且聚焦于工程与技术维度，从制度、政策等非工程角度探讨如何构建Na-tech风险治理体制机制的研究较为鲜见。其中，有学者基于1991-2012年我国城市洪水灾害案例，在对城市洪水引发Na-tech事件演化过程的分析中考虑到组织因素的干预作用，强调针对城市洪水引发的Na-Tech事件，应整合政府、社会、媒体等应急组织的力量，增强灾害综合应对效果，具有一定指导意义[9]。

综上，国内Na-tech风险形势严峻，但灾害与风险应对实践还处在探索期，理论研究发挥的牵引作用也较为局限，学习国外有益经验，开展国际理论与实践借鉴显得尤为重要。基于此，本文在制度设计的层面回溯全球典型国家(地区)或国际组织的Na-tech风险治理实践，旨在回答以下3个层次的问题：

(1)国外Na-tech风险形势呈现什么样的特点，构成了什么样的风险情境？

(2)面对Na-tech风险情境，国外政府或国际组织采取了什么样的风险治理措施？

(3)上述措施对我国开展Na-tech风险治理乃至更广义的综合风险治理有何启示？

本文结构安排如下：第一部分主要阐述如何理解Na-tech风险情境与治理行为的理论概念与分析框架；第二部分描述与分析国外Na-tech风险情境的特征；第三部分系统梳理国外Na-tech风险治理制度；第四部分总结并提炼对我国的启示。

1 理论基础与分析框架

Na-tech风险治理的逻辑起点是对Na-tech风险的理解。Na-tech风险是多灾种(Multi-Hazard)风险，本质是一种灾种之间的关系与相互作用(Hazard Relations and Interactions)[10]。实际上，Na-tech风险产生、积累进而爆发事件、形成危机的过程早已超出其概念中“自然—技术”的范畴，是工业社会和后工业社会综合风险的缩影，其特点为：跨越不同领域，涉及不同的利益相关群体，且这些群体在传统的风险管理过程中没有太多互动，如技术、自然、行业企业、民防等[4]。为治理这种风险，需要改变风险治理的思维与模式，承认风险的多样性和跨学科性质，同时考虑风险的自然、技术与社会经济等驱动因素[11]。一个基于复杂性、不确定性和模糊性的综合风险治理视角有助于对其形成一定的认识。

1.1 风险的复杂性、不确定性与模糊性

在考虑自然、技术与社会经济因素的基础上，综合风险治理理论强调从复杂性、科学不确定性和社会政治模糊性的角度来理解风险[12-14]。

复杂性指潜在风险因素与特定负面影响之间的因果关系是难以识别和量化的[15]，其本质可以追溯到这些因素之间的互动效应，包括协同、对抗、正反馈、负反馈等。风险的复杂性使得科学调查成为必要。

科学不确定性是对复杂性进行科学回应的一种失灵。实际上，在对复杂性进行科学调查的过程中，人类知识总是不完整和有选择性的。科学知识，特别是数据、信息的局限与缺失，使得人们难以对风险发生的概率和可能结果进行客观、精准的评估[16]。于是，风险评估和管理机构需要在风险估计过程中加入主观置信度，找到因果关系的潜在替代途径，权衡性地给出一个风险估计范围，放弃全面评估而去找最大损失情景等[17]。

社会政治模糊性进一步暴露出从复杂性和不确定性角度理解风险的局限性，更多、更好的数据和信息可能会减少科学上的不确定性，从而有助于人们更好地理解复杂性，但这并不一定会减少社会中的风险分歧。模糊性意味着对同一风险现象及其环境的不同主观解释会重新塑造风险[14]。不同的风险可接受水平、道德基础、生活质量等都会影响多元社会群体对风险的定义，进而影响风险治理主体的行为。

1.2 综合风险治理的韧性建构

面对风险日益增加的复杂性、科学不确定性和社会政治模糊性，需要更加有效的治理。国际风险治理委员会2005年提出的治理框架也将韧性描述为风险管理系统处理高度不确定事件或过程(意外事件)的规范性目标。它既是系统的一种特性，强调能够承受压力(客观韧性)，同时也是风险管理参与者能够掌握危机情况的信心(主观韧性)。风险管理机构需要更充分的治理结构和程序，使其能够整合专业评估(系统知识)、制度过程(政治合法性)、公共资源(效率)与公众认知观念(价值观和偏好)，从而建构风险治理的韧性(Resilience)。可以看出，韧性的概念回应了风险复杂性、科学不确定性与社会政治模糊性中的自然、技术与社会经济因素。具体而言，风险治理的韧性大致可以被分解为3个维度[18]：适应、处置、参与，由此形成3种不同的治理路径：基于适应能力的风险感知，强调提高系统稳定性，从而更好应对复杂性；基于处置能力的风险预防，强调提高系统的灵活性，从而更好应对不确定性；强调基于参与能力的话语建构，强调提高系统的包容性，从而更好应对社会政治模糊性。

具体而言，韧性的适应维度强调的是获取更为充分的信息，增强科学判断，运用更完备的知识降低复杂性。具体措施包括：代表相关认知群体的专家对其进行系统参与和审议，依托技术基础设施和配套制度实现风险的监测以识别风险源，即致灾因子，以辅助科学决策。适应既包括短期的应对，也包括创新以实现更为长期的应对结构[18]；处置维度强调当不确定性无法通过信息收集和知识积累降低时，应促进和加强预防战略，降低风险影响区域的脆弱性，提供更加冗余、可替代的应急准备，强调手段多样化、响应及时化以及方式灵活化[19]；参与维度强调当对风险的理解具有极为明显的社会分歧时，仅仅依靠“命令—控制”的手段往往具有负面效果，应当最大限度地保障多元利益主体风险信息获取、意愿表达、协商与互动的渠道，最大可能地消除分歧，形成一致性意见[20]。

需要指出的是，风险的复杂性、科学不确定性与社会政治模糊性之间的边界是模糊的，正因如此，相对应的治理路径有所重叠，主体往往通过对其进行组合、融合形成更具现实回应力的治理模式，但作为一种研究视角，复杂性、科学不确定性与社会政治模糊性构成的风险特征与在其基础上发展的适应、处置、参与构成的韧性建构成为本文分析国外Na-tech风险情境和治理行为的有力支撑。

2 理解全球Na-tech风险

包括Na-tech风险在内的综合风险应对是全球性的难题。例如，2011年东日本大地震和海啸引发福岛核事故，核污染影响巨大[21]；2013年厄瓜多尔山体滑坡破坏输油管道，导致大范围环境污染[22]；2017年飓风哈维在美国德克萨斯州造成多起石油和化学品泄漏[23]。Na-tech风险的重大影响倒逼全球国家政府、国际组织采取应对措施，开展一系列的政策、制度设计乃至立法方面的探索。从国家与地区的角度看，美国加利福尼亚州通过解决自然灾害对危险行业影响风险的具体立法——《加利福尼亚意外释放预防计划》，要求对地震期间潜在危险物质的释放和泄漏进行风险评估，并定义和实施适当的预防和缓解措施[24]；日本石油协会在地震和海啸引发化学工业重大Na-tech事件后，制定或更新若干法规[25]；法国和德国都有较明确的Na-tech风险降低计划，这些计划以化学事故预防法案为基础[26-28]；哥伦比亚政府于2012年4月通过《减少灾害风险法》，要求对自然、人为和Na-tech风险进行综合管理，实施风险减缓行动[29]。从国际组织角度看，在欧盟，塞维索三号令(SevesoIII)特别要求在其风险评估规则中分析潜在的Na-tech风险[3]；经济合作与发展组织(Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD)实施具体的Na-tech风险管理计划，发布Na-tech风险减缓指南[30]；世界卫生组织也已将Na-tech事件纳入其定义清单[31]。综上而言，美国、日本、法国、德国、哥伦比亚以及部分联盟国家、国际组织是当前全球Na-tech风险治理理论与实践的先行者。最重要的是：这些国家、地区与国际组织的Na-tech风险治理制度涵盖属地、国家与跨国的层面为本文从制度设计的角度分析Na-tech风险治理行为提供良好的场域。

本文将立足风险的复杂性、科学不确定性与社会政治模糊性对上述国家和地区的Na-tech风险情境进行描述，之后从适应、处置与参与的维度对其Na-tech风险治理行为进行梳理，最后总结和讨论。

2.1 Na-tech风险的复杂性

Na-tech风险主要源于极端天气、气候变化、地震、工业与城市基础设施之间的复杂互动。首先，就极端天气而言，美国1990-2008年间发生的Na-tech事件中由暴雨引发的危险品释放事故占26%，由飓风引发的事故占20%，因其他与天气有关的非特定类型现象引发的事故占25%，欧洲国家也发现了类似的结果[32]。全球气候变化的加剧和快速的城市化进程将带来更多的自然灾害。CRUZ等[33]研究显示，位于低洼沿海地区和受恶劣天气影响的地区、涉及大量危险品的石油和天然气行业具有极高的脆弱性。其次，除天气之外，由于城市地区的地震(7.0级及以上)导致危险品释放的事故正在增多，例如：2001年印度古吉拉特邦地震、2004年印度洋大地震和海啸、2008年我国汶川大地震[34]和2011年东日本大地震[35]均在不同程度上导致危险化学品的释放。最后，发生Na-tech事件的可能性还取决于技术设施的暴露程度，工业企业涉及的化学品类型、数量、储存条件(压力和温度)、储存容器(结构设计、使用年限)等复杂因素[36]。另外，传统的民防措施极易失效，如住宅建筑的结构完整性在地震期间遭到破坏；疏散路线可能被山体滑坡掩埋、被海啸吞噬；水、电力和通讯等设施遭到破坏使大量应急资源无法使用，从而影响Na-tech风险监测预警过程与事故救援过程。

2.2 Na-tech风险的科学不确定性

Na-tech风险分析受到模型局限和情景稀缺的影响，且后者带来的挑战更大。Na-tech事件的描述数据主要从事件的过程分析和经验教训中获得，风险级联情景的评估非常复杂，需要大量基础数据，但现实中数据的可及性和可用性较低[37]，主要有3方面原因：第一，自然灾害发生后，提前预置的数据收集设备被损坏，如东日本大地震与海啸发生后获取有关潜在化学危害详细信息极端困难[38]。第二，有关技术风险的信息通常被视为行业与企业的商业机密，一般不会轻易公开。更重要的是， 即便存在告知性的数据上报与信息收集要求，涉危企业的经营者为避免对其商业活动产生负面影响，不愿意披露经营过程中的事故信息。目前，许多国家并没有Na-tech事件登记规定，监管机构通常不知道国内危险装置的数量、类型和位置。第三，一旦媒体对Na-tech事件的关注减弱，会间接导致公众对Na-tech事件的关注度降低，反作用于企业的规章制定和政府的政策制定，导致用于缓解特定风险的数据收集资源投入减少，增大数据获取的难度。

2.3 Na-tech风险的社会政治模糊性

Na-tech风险的复杂性与不确定性助长了政府、企业、社会媒体与组织、公众对Na-tech事件认知的分歧，形塑了Na-tech风险的模糊性。从公共部门的角度看，Na-tech风险治理的知识和责任分布在不同行政层级的不同参与者之间，但是，信息却不能在包括工业部门、劳工、民防、环境和应急管理部门(包括国家、地区、地方)在内的各种管理主体之间有效流动，导致对Na-tech风险的低估、忽视[39]，或响应的失灵，如土耳其的炼油厂消防系统采用美国规范和标准，而土耳其消防部门的工作流程采用德国标准，这种信息、数据与标准的壁垒使炼油厂的消防工作效率降低[40]。更值得注意的是，首先，从业人员和政府官员对化学事故预防的管理实践往往过度自信，认为已有的工程与非工程措施提供足够的Na-tech风险防范能力[4]。其次，从社会媒体的角度看，虽然核工业活动中的Na-tech事件频繁发生，但直到日本福岛灾难之后，广大公众才开始注意到这个问题及其潜在后果的严重性。随着媒体的曝光和公众的关注，日本国内乃至全球的国家政府才对其给予更多的注意，如欧盟相关监管机构对核电站进行压力测试，更新核应急响应计划以改善Na-tech风险管理[41]，呈现出“吃一堑长一智”的被动学习状态。最后，即便组织打破壁垒并对公众诉求进行回应，实现对Na-tech风险有效的感知，但也无法对其形成有效防范，因为感知本身依然具有主观性。与实际引发Na-tech事件的自然灾害相比，欧盟过分强调对强风和地震的感知，而低估闪电和低温造成事故的风险[42]，这样的偏好不仅存在于对致灾因子的感知过程中，对工业设施、城市基础设施脆弱性的感知过程也是如此，这些偏好最终使得风险与事件超出应对主体基于过去经验的想象。

3 面向Na-tech风险的韧性

作为对Na-tech风险复杂性、科学不确定性与社会政治模糊性的回应，不同国家、地区和国际组织均在不同程度上推动Na-tech风险的韧性建设。目前，较为全面、系统和具体的Na-tech风险治理制度仍然较为鲜见[43]。本文并没有按照国别进行治理实践的梳理，而是以韧性建构的适应、处置与参与作为框架，突出不同国家在韧性建构方面的有益做法，尝试性地形成更为系统的总结，为我国Na-tech风险治理理论与实践提供参考。

3.1 适应：系统评估与技术赋能

该部分重点梳理国外对Na-tech风险如何形成专业的风险感知，主要包括系统评估与技术赋能2个路径。

3.1.1 系统评估

整体上看，实现对Na-tech风险的有效感知意味着将包括自然致灾因子、生命线、工业设施、组织、社会系统因素纳入自然灾害风险分析[44]，主要从致灾因子、脆弱性与潜在后果3个角度分析。欧盟SevesoIII指令[45]指出，Na-tech风险评估包括过程安全分析、缓解措施评估、外部事件分析与后果分析。在保加利亚，致灾因子评估包括确定该地区的水文和地质特征；脆弱性评估包括考虑不同类型构件的磨损和腐蚀、结构的施工变化、施工构件的替代或持续超载等因素；脆弱性评估完成后，评估地震引发的技术灾难的潜在后果，包括对国民经济的影响、可能受到其威胁的人口规模等[46]。

3.1.2 技术赋能

对致灾因子数据的收集和分析极为关键，技术发展能够为数据收集和分析实现赋能。OECD国家要求公共部门应收集有关自然灾害和Na-tech事件的数据，并利用这些数据绘制自然灾害与Na-tech事件风险图，用于信息传播。风险图应包括有关地区可能引发或恶化化学品事故的所有危害，并服务于化学事故预防、准备和反应等各个方面的决策活动。此外，考虑到极端气象条件，如强降水、大风、低温或高温等气候与环境变化的动态影响，应定期审查和酌情更新地图[47]，以更好地为土地利用、空间规划、城市规划和海洋空间规划政策的制定提供参考[42]。

为了对致灾因子、脆弱性与后果进行全面评估，欧盟委员会联合研究中心(European Commission's Joint Research Centre，JRC)开发了用于Na-tech风险快速分析和绘图的RAPID-N系统，这是一个基于网络分析和决策支持的系统，旨在以最少的数据评估和可视化Na-tech风险，并供全球公众免费使用。该系统支持探测Na-tech风险热点，结合土地使用和应急规划，实现快速的Na-tech事件损害评估，能够帮助行业和公共部门识别和降低风险，以便在派遣救援队或提醒民众之前进行应急响应决策，还有助于筛查Na-tech事件发生后的连锁效应风险。该系统的数据库结合了欧洲地中海地震中心(European-Mediterranean Seismological Centre，EMSC)和美国地质调查局(United States Geological Survey，USGS)的长期数据，且可以自动更新[48-49]。

3.2 处置：工程性与非工程性

该部分重点梳理国外对Na-tech风险如何进行充分的风险预防和应急准备，主要包括工程性措施与非工程性措施2个方面。

3.2.1 工程性措施

(1)结构加固。法国将地震区工业设施分为2个风险组：正常风险和特殊风险，处在特殊风险区的装置必须达到特定的机械阻力要求，确保其在地震荷载下能够遏制危险物质的释放。OECD要求其成员国管理部门根据原始设计中未考虑到的自然灾害属性，对现有设施进行改造。自2011年东日本大地震以来，日本对高压天然气储存设施的地震规范进行改进，充分考虑长周期地震运动引起的液体晃动对储罐的影响，使其抗震能力得到提高。此外，2013年日本出台新的国土韧性基本法，目标是通过可持续建筑设计促进长期适应力的形成[35]。

(2)设施选址和土地使用规划。一些工业装置或基础设施的使用寿命较长，而Na-tech风险会随着时间的推移而变化，因此，无论在设计还是运行期间都应考虑Na-tech风险。有学者认为，预防Na-tech风险的最佳方法是通过适当的土地利用规划(Land Use Plan，LUP)，使危险设施远离自然灾害易发区域。不仅如此，还应在规划过程中充分利用风险感知阶段得到的各类风险信息，对特定区域与设备采取额外的保护措施，实施更严格的设计、施工和操作要求[43]。

3.2.2 非工程性措施

(1)应急响应规划的修改与制定。德国在进行Na-tech风险应对的过程中引入“尽管有预防措施，但仍会发生事故”的创新概念，要求即使其风险已得到缓解，但仍然将Na-tech风险情景纳入应急预案；OECD国家强调应该根据现有Na-tech风险形势重新审查现有的应急规划，以确保它们能够应对地震、洪水、极端天气和其他可能的自然灾害。在规划制定中，应当考虑到灾害对基础设施和响应能力产生的影响，如灾害对电力供应路线、通信系统等的影响。此外，OECD国家还建议将危险设施应急规划与自然灾害和民防应急规划相结合，实现更加协调一致的应急响应[44]。

(2)预警系统的完善。OECD国家要求定期测试、维护和更新自然灾害预警系统，将即将发生的自然灾害或灾难通知公司和社区，并强调向响应人员提供有效的信息，以便有效地开展Na-tech风险的预警与响应[47]。

(3)人员教育与培训。欧盟国家在认识其面对Na-tech风险的脆弱性时，突出强调2点：缺乏应对“单个或多个来源的危险品同时释放”情境的响应人员的培训；缺乏关于“所在区域内Na-tech风险的潜在威胁以及应对措施”的信息和教育。OECD也要求其成员国应向负责设施选址和土地使用规划的人员提供有关Na-tech风险管理的知识与技能培训。

(4)负向激励。为激励企业在其生产经营过程中积极防范Na-tech风险，采取措施对其形成有效感知，OECD确立了针对Na-tech事件的“污染者付费”原则(Polluter-Pays-Principle to Natechs)。这实际上拓展了Na-tech风险受概念制约的线性关系，即由自然灾害引发的技术事故或将导致环境污染，最终反作用于自然环境，孕育新的自然灾害的发生。具体而言，“污染企业应承担所在国家公共部门确定的污染预防和控制措施的费用，以确保环境条件处于可接受的状态”。OECD还规定一系列豁免条例，如运营商遭遇无法合理预见的严重自然灾害等。即便存在许多责任豁免的情况，但这样的机制设计显然对相关企业进行风险感知形成负向的激励[50]。

3.3 参与：社区、国家、跨国3级联动

该部分重点梳理国外对Na-tech风险如何形成广泛的风险认知与应对共识，主要包括社区与企业、国家(中央政府)与跨国3个层次。

3.3.1 社区与企业层面：直接应对

联合国环境规划署(United Nations Environment Programme，NEP)和部分国家政府及其工业行业制定了“地方一级应急意识和准备”( Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level，APELL)计划，旨在社区一级构建风险意识，启动风险缓解措施，并在行业、地方政府和当地居民之间开展准备工作。在2015年的修订中新增对Na-tech事件的综合应急计划，且并不局限在Na-tech事件，而是以更加宏观的综合防灾减灾角度进行制度设计。其中，综合指的是与现有计划相整合，并整体考虑所有可能影响社区的潜在事件以及这些事件之间的关系。该项目搭建了一个多方利益相关者对话的平台，让利益相关者明确其角色，在准备、实施和评估计划的过程中构建风险与应急意识，并由行业或地方政府供给“化学品危害和特定的应急响应设备”的相关知识，帮助其认识潜在的Na-tech事件情景。多年来，在实施APELL的过程中，当地社区具有识别当地风险的能力，并做好在发生事故时做出适当反应的准备，地方一级应急服务得到更好的开展[24]，反映出权力与资源下放对处理属地复杂风险的潜在优势。除了社区之外，OECD国家对同样在基层的行业、企业也做出了规范，强调行业运营商应不断通过企业安全政策或安全管理体系的完善，建立并促进企业安全文化[44]。

3.3.2 国家层面：统筹协调

哥伦比亚的国家灾害风险管理系统(National System for Disaster Risk Management)在全国的Na-tech风险治理工中发挥重要的统筹协调作用和分立的部门对综合风险应对的参与作用。该系统由6个政府指导和协调机构组成，包括：国家风险管理委员会(National Council for Risk Management)，该机构负责指导整个国家灾害风险管理系统的最高政府机构，由哥伦比亚总统领导，国家规划部、国家减少灾害风险部等各相关部门领导组成；国家灾害风险管理联席会(National Unit for Disaster Risk Management)，该政府机构具体协调系统运行并领导风险管理战略的实施；国家风险意识委员会(The National Committee for Risk Awareness)，该政府机构负责为风险意识战略的实施提供建议和规划，由国家减少灾害风险部主任领导，成员包括规划部，统计部，地理研究所，地质和采矿研究所，水文、气象和环境研究所，海事总局，区域公司自治协会，国家部门联合会和市政府联合会；国家风险减少委员会(The National Committee for Risk Reduction)，该政府机构促进和监督计划的制定，以及减少灾害风险过程的损失，由国家减少灾害风险部主任担任主席，由规划部、安全理事会、区域公司组织协会、市政府联合会、保险公司联合会以及公立和私立大学的代表构成；国家灾害管理委员会(The National Committee for Disaster Management)，该政府机构负责为灾害管理流程的实施提供建议和规划，由国家减少灾害风险部、计划部、陆军、海军、空军、警察、民防、红十字会和消防员委员会的指挥官或主任领导；部门、区和市政局的风险管理部门，这些机构监督每个国家战略项目对应的区域实体的协调、指导、规划和监控过程，确保风险管理流程的有效性和清晰性，地区一级，省长有责任监督风险管理和风险管理流程的实施[51]。

3.3.3 跨国层面：合作交流与知识生产

OECD国家要求各成员国应在Na-tech风险的预防、准备和应对方面开展合作，包括[47]：①确定可能在跨越国际边界造成Na-tech风险的自然灾害；②起草和分享自然灾害地图；③建立、维护和改善自然灾害预警系统；④开发、实施和改进Na-tech风险管理的方法和要求，修订应急计划，强调应急反应协同。

此外，各国还就自然灾害识别、灾害测绘和自然灾害管理等涉及Na-tech风险预防、准备和应对的良好做法交流经验。2012年5月，德国德累斯顿国际会议中心举办OECD国家关于“Na-tech风险管理”的研讨会，澳大利亚、奥地利、捷克、法国、德国、冰岛、以色列、意大利、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、波兰、斯洛伐克、韩国、瑞典、瑞士、土耳其、英国和美国共20个成员国均向JRC提交了Na-tech风险管理认识和实践案例的报告[50]，这对促进Na-tech风险相关的理论积累与实践发展起到了较好的作用。

4 总结与启示

4.1 总结讨论

借助风险复杂性、科学不确定性与社会政治模糊性的特征与韧性建构中适应、处置、参与的能力框架，本文研究国外Na-tech风险治理的主要风险情境与制度。

从风险情境来看：首先，气候变化、地震灾害成为孕育Na-tech风险的重要致灾因子，工业与城市基础设施日益增加的脆弱性使得自然灾害与技术过程的互动效应增强，在提高科学调查难度的同时还阻碍了现有风险应对资源的有效利用，塑造出Na-tech风险的复杂性；其次，数据收集设备被自然灾害所破坏、经营者出于商业目的隐藏或隐瞒数据信息、数据收集的投入随媒体关注而变化，这些共同增大了风险应对主体对Na-tech风险不确定性的应对难度；最后，Na-tech风险的综合应对与按职责划分的公共部门形成强烈张力，现行信息标准不统一、人员认知局限，政策学习较为被动，风险感知受到主观偏好的干预，这些均使得风险的客观属性与风险分离，造就Na-tech风险社会政治模糊性生长的土壤。

从制度来看：综合适应、处置与参与3个韧性建构的维度可以进一步提炼出国外进行Na-tech风险应对的经验。

(1)系统评估、技术赋能与分散式风险感知。为形成对风险复杂性的应对，国外设计了系统的风险评估过程，实现对数据收集、分析与评估利用充分的技术赋能，尤其是建立全面评估、实时更新、开放使用的RAPID-N系统，不仅确保面向风险复杂性的适应力的形成，还有利于各个治理主体获取风险信息，开展分散式风险感知[52]，最终对风险情境达成共识，这同样回应了风险的社会政治模糊性。基于对复杂性和科学不确定性更多的感知，属地可以因地制宜地调整治理安排而不是盲目进行政策学习，为实现处置的灵活性提供基础。

(2)工程性措施靠前与非工程性措施多元。更加冗余的风险预防与应急准备理念在国外Na-tech风险应对实践中得到充分体现。一方面，国家与国际组织努力在源头上开展工程性风险预防与应急准备实践，从结构整改加固到设施设计再到土地使用规划，工程性措施不断提前，为不确定性的应对预留空间；另一方面，非工程性措施多元化程度高，表现为：应急响应规划与预警措施、对相关群体的知识培训、市场手段的负向激励与合理的豁免机制使得面向风险不确定性的处置更加灵活。

(3)治理下沉、国家统筹与跨国合作。首先，行业、地方政府、当地社区与居民是国外Na-tech风险治理过程中占据重要地位的主体。从构建风险意识、培训风险应对处置知识，到准备、实施和评估风险缓解计划，众多利益相关者在成为风险应对一线人员的同时，逐渐形成对风险的共同认知，塑造对风险较为一致的可接受性和承受力，保证处置的灵活性和参与的有效性。其次，在形成风险治理主体与资源下沉的同时，国家在政策制定与知识供给方面进行统筹协调，主要措施有：风险意识战略的建议与规划，联合政界、学界与商界的风险减缓共同体，跨政、军、民的公共部门协同，延伸到市一级(基层)的流程监督，为适应、处置和参与力的存续提供国家层面有力的制度保障。最后，国外充分考虑到Na-tech风险的跨界性，从国际合作的角度推动风险识别、系统构建、计划修订、协同响应等活动，在促进风险应对的同时，以研讨会、报告递交的形式进行理论总结以牵引实践，拓宽参与的范围，在为社会政治模糊性的缓解做出努力的同时，突出适应力和处置力的合作属性。

4.2 启示

基于系统评估与技术赋能的适应力，兼具工程性与非工程性措施的处置力，社区、国家、跨国3级联动的参与力，这些形塑了面向Na-tech风险治理的韧性，对我国包括Na-tech风险应对在内的综合防灾减灾形成了以下3个方面的启示。

(1)以综合风险的系统评估为基础，强调适应的专业与科学。Na-tech风险的监测、识别与评估是后续风险预防与准备、风险管理过程的基础。对Na-tech风险信息的收集与分析既要依靠技术与设备的更新迭代，也要注重体制机制的设计；既要关注对致灾因子的监测，也要关注对承灾体脆弱性的监测。因此，需要构建全要素的Na-tech风险评估与监测预警机制。在技术手段上，发展全周期和全链条式多灾种风险评估技术，考虑灾种的动态演化及耦合作用，依靠大规模计算和模拟仿真技术构建以Na-tech事件为核心的事故数据库，强化风险感知能力，为土地利用规划、应急准备等后续决策提供尽可能充分的数据参考；在制度上，整合现有的自然灾害风险监测与技术设施风险监测的体制机制，全面建立面向自然灾害风险普查与减灾能力调查制度，推行重大技术设施、基础设施、生命线工程、工业企业等重要承灾体强制性灾害风险评估制度。在运用技术手段、做好制度安排的基础上，充分保证专家学者对风险评估过程的参与，提高系统面向Na-tech风险复杂性的专业程度。

(2)以综合风险的协调、协同为支撑，强调处置的灵活与冗余。综合风险应对的统筹协调是有效开展Na-tech风险治理全过程的有力支撑。无论是风险信息的收集还是对致灾因子、承灾体脆弱性全要素的综合评估，都不可避免地涉及不同领域公共事务的交叉，极易因为部分职责的分割而产生缺口和矛盾。因此，需要加强Na-tech风险应对的综合协调，从央地2个层面加强综合防灾减灾总体制度、专项制度、部门制度和地方性制度的体系建设，完善综合风险统筹协调部门的组织架构，进一步优化地方与地方之间、部门与部门之间的风险沟通，为开展府际协同提供制度保障。以综合协调、府际协同的体制机制为基础，在更有效地开展风险评估的同时，重视风险预防与准备环节，协调工程与非工程措施。

从工程性的角度看，需要基于风险评估，布局综合风险兼顾的防范设施。将企业生产经营所需与城市居民生活所需结合起来，适当加大涉危企业技术设施的安全冗余程度，提高周边居民生活区基础设施的防灾抗灾能力；政府风险治理相关部门需要对其形成更多的风险治理资源投入，更好地满足不同风险类型、事件破坏等级的应对需求。

从非工程的角度看，需要立足复杂情景，制定跨层级与部门的多灾种应急预案体系。高度复杂性和高度不确定性的灾害风险可能不会重复现有的规律，也可能使对未来的预测失灵。以复杂情景为基础的预案制定将问题设想的足够复杂，符合底线思维的逻辑。在科学合理预案设计的基础上，还必须开展包括演练、修订等在内的环节，使得应急预案工作变成一个动态的过程，与风险与灾害应对的实际需求更加吻合。

(3)以政府、市场、社会的整合为保障，强调参与的有效性与广泛性。多元风险治理主体及其背后逻辑的整合是开展Na-tech风险系统评估，更好发挥风险综合协调与协同效能的充分保障。

从政府的角度看，需要整合与构建面向综合风险的人才队伍。在风险治理与应急管理学科发展、高等教育与职业培训的过程中，增加对多灾种、灾害链救援理论的研究、学习和场景模拟与演练，充分增强国家综合性消防救援队伍的综合性指向，对危害、多灾种风险情境具有较为充分的应对处置能力。

从市场的角度看，应当适时探索完善巨灾保险制度，逐步实现Na-tech这一类系统性风险的风险共担。在我国综合防灾、减灾、救灾实践中，市场作用的发挥极为局限，特别表现为巨灾保险制度的不健全。虽然我国在巨灾保险的发展上有了不小的进展，但普遍存在公众保险意识差、保险公司不愿意开展巨灾保险业务等问题，致使保险在巨灾风险转移与分散方面的作用有限。因此，需要进一步完善巨灾保险制度，提升公众参保热情。

从社会的角度看，在着力打造企业防灾减灾文化的基础上，应该开展全民公共安全教育，提高全社会尤其是基层民众、企业职工的应急意识与风险意识，重视综合风险引致重大突发事件所产生的社会舆论管理，培养公众以及社会媒体对危化企业、关键基础设施的科学、理性关注，重视风险治理资源的下沉。党委与政府应当立足权威引领整合多方治理资源，注重基层对属地复杂风险的防范应对能力建设，配套下沉更多的风险治理资源，包括知识培训、工具赋能，设计相关激励机制等，让更多有效的具有属地特色的综合防灾减灾实践涌现出来，及时提炼总结并探索推广，发展具有中国特色的综合风险治理体制机制。

5 结论

当前，我国应急管理理论的构建主要基于工业化时代复杂性、不确定性较低的风险，自然灾害与事故灾难理论互不衔接，更没有锚定复杂性、系统性风险，面对 Na-tech风险表现出阐释乏力的现象。Na-tech风险对经济社会发展具有极大的扰动作用，对我国应急管理事业形成巨大挑战，开展Na-tech风险治理的国际借鉴工作具有极大的理论和实践意义。

基于综合风险治理的理论视角，本文对国外Na-tech风险治理的情境与制度进行了系统梳理。

(1)从自然致灾因子与工业设施脆弱性相互作用构成的Na-tech风险复杂性，数据有限与缺失导致的Na-tech风险科学不确定性，组织壁垒、漠视与偏好孕育的Na-tech风险社会政治模糊性3个方面描述了全球Na-tech风险的情境。

(2)从基于系统评估与技术赋能的适应力，兼具工程与非工程措施的处置力，社区、国家、跨国3级联动的参与力3个方面分析Na-tech风险治理的韧性。

(3)未来，我国应立足综合风险的系统评估，强调适应的专业性与科学性；以综合风险的协调、协同为支撑，强调处置的灵活性与冗余性；以政府、市场、社会的整合为保障，强调参与的有效性与广泛性。