“代建+监理”一体化建设管理模式发展分析

庄永强 谢智潮 陈少华

（福建路信交通建设监理有限公司，福建 福州）

一、“代建+监理”一体化建设管理模式的适用范围

关于“代建+监理”一体化建设管理模式的适用范围，首先要从两个方面来考虑，一个是“代建制”的适用范围，另一个是强制实施监理的工程范围。

对于“代建制”，按照《公路建设项目代建管理办法》，推行“代建制”的目的是为了提高公路建设项目专业化管理水平，推进现代化工程管理。根据《公路建设项目代建管理办法》第四条，“项目法人具备交通运输主管部门规定的能力要求的，可以自行进行项目建设管理。项目法人不具备规定的相应项目建设管理能力的，应当委托符合要求的代建单位进行项目建设管理。”那么，对于建设管理能力要求较低的小型项目，若项目法人具备相应能力，既可以自行进行项目建设管理，也可以委托符合要求的代建单位而省去自行管理的麻烦和人力消耗。而对于规模大、投资额度高、技术复杂的大中型项目，项目法人不具备相应管理能力时，则应当委托符合要求的代建单位进行项目管理。因此，从这个角度来说，不论大中型项目、还是小型项目，均可实行“代建制”，但是对业主而言，大型项目更适合采用“代建”管理。

对于工程监理制，根据《建筑法》和《建设工程质量管理条例》等法律法规规定，五类工程必须实行监理，即：①国家重点建设工程；②大中型公用事业工程；③成片开发的住宅小区工程；④利用外国政府或国际组织贷款、援助资金的工程；⑤国家规定必须实行监理的其他工程。原建设部《建设工程监理范围和规模标准规定》（建设部令第86号）对上述五类工程分别进行了详细规定，其中“⑤国家规定必须实行监理的其他工程”中明确，总投资额在3000万元以上的铁路、公路、管道、水运、民航，以及其他交通运输类项目，必须实行监理。

综合以上讨论，再将“代建+监理”一体化试点项目的组织机构实际人员配置与传统模式所需管理人员、监理人员数量进行对比分析，可以看出，为了最大程度上发挥其特点，“代建+监理”一体化管理模式更适合于超过一定规模的大型公路工程建设项目。

二、“代建+监理”一体化建设管理模式的优点

（一）行业发展角度

1.有助于解决业主无限扩张问题。建设单位根据地方政府下达的建设任务，进行公路工程项目建设。但若每个公路建设项目均需组建项目公司，招聘管理人员，那么随着建设的推进，管理人员将非常庞大，项目建设完毕之后，也将面临着人员的分流问题。推行项目代建制之后，可委托监理单位作为代建单位，实行“代建+监理”一体化建设管理模式，项目法人仅需按照《公路建设项目代建管理办法》履行办理相关审批手续、筹措建设资金、组织项目交工验收和竣工决算等相应职责即可，而代建单位则应依据委托合同开展项目管理工作，可以真正实现“小业主、大监理”的项目管理模式。因此，能有效避免因众多项目持续建设而导致的业主无限扩张。

2.有助于拓展监理企业发展方向。工程监理制是我国的特色，制度建立时的初衷是取代政府的微观工程管理职能，并为业主（建设单位）提供专业服务。但随着工程建设的发展，这两个目标均有所偏离。在工程建设发展过程中，传统监理企业话语权被逐步弱化，地位边缘化，监理人员自身定位不准，地位尴尬；监理行业无序竞争、恶性竞争频出，监理人才流失严重。面对这些监理行业发展的问题，仅依靠企业自身难以根治。《公路建设项目代建管理办法》明确提出“代建”模式之后，有前瞻性的监理企业积极提升自身管理实力，大力试点“代建+监理”一体化管理模式，在承担原本的监理任务的同时，充分发挥监理人员项目管理能力，实现“专业人干专业事”的目的。“代建+监理”一体化模式，促使监理企业发展了代建能力，重点是代建管理。朝着这个方向，监理企业还能将业务不断延伸，从施工监理到全过程监理，从立项决策咨询、项目管理、造价咨询等发展到全过程工程咨询——这也正是国家鼓励的发展方向。

3.有助于项目管理经验教训的总结和传承。在传统的业主管理模式下，项目结束之后，管理人员随即分流解散，少有人员继续到下一个项目任职，项目实施过程中的相关管理经验极少有人从不同层面去总结，每个项目实施结束之后都有着很多不足，这些更是宝贵的财富，是花钱买来的代价，没有稳定的管理团队，这些教训更是难以传承。实行一体化模式之后，监理企业可大力发展稳定的项目管理团队，培养高素质的项目管理人才，形成可传承推广的项目管理经验，打造标志性的管理品牌，提升企业软实力。

4.有助于提升监理主体地位。采用“代建+监理”一体化模式，可有效提升监理方的主体地位，明确岗位职责，进一步解决工程代建、工程监理之间的权责问题，作为代建方的监理单位直接对项目的质量、成本、进度、安全、环保等目标负责，而不仅仅是为委托方（项目法人）服务，因此可以充分发挥监理企业的主观能动性，发挥监理人员的专业性和积极性，有利于项目的全过程建设管理和高效监理，从而确保项目质量、进度、造价、安全、环保等得到有效控制。

（二）项目建设角度

1.简化管理环节，节约管理成本。新管理模式下，项目管理机构进行重新整合，代建项目部和项目总监办下属部门合并调整，避免相同职能部门的重复设置，针对各自在管理方面的优势，重新进行了管理职能的划分，精简管理人员，简化工作流程和管理环节，有利于项目的组织和工程的推进，节约了整个项目的管理成本。

2.减少职能交叉、提高管理效率。新管理模式下，代建项目管理机构负责总体协调，现场工程质量、安全在总监理工程师领导下，利用现场驻地监理管理方面的经验行驶监理监管职能，具体负责现场质量、安全、进度管理，代建项目管理机构其他部门可以侧重资金管理、技术管理、合约管理及协调沟通等方面的统筹管理工作。可有效减少传统管理模式下部门之间的职能交叉，有效杜绝管理方面的互相推诿，提高管理效率。此外，项目管理机构人员全部来自同一单位，有共同的企业文化熏陶，长时间的合作共事关系，工作方式和管理理念趋同，管理过程中磨合期短，上手快，决策、执行效率高，综合管理效益显著。

3.提升项目管理能力，促进项目管理专业化。新管理模式下，代建项目管理机构将根据自身项目管理优势及项目管理特点，选择经验丰富的项目负责人和总监理工程师，配置业务能力强、技术水平高各类管理人才，以实现资源的优化配置，并实施目标考核，务求管理取得实效。根据《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》（JTG 3830-2018）规定，管理费、监理费进一步降低，在一定程度上可促进项目管理和监理行业转型升级，精简人员，消除人才队伍不稳定、管理水平低对项目带来的不利影响，促进提升管理和监理人员的专业化水平。

4.强化目标项目管理，切实提升工作效能。新管理模式下，代建项目办主任全面负责主持项目管理机构工作，项目办副主任和项目总监理工程师协助项目办主任，做好各类现场质量、安全及进度监管活动。项目管理过程中，可有效强化目标项目管理考核，通过内部考核机制，可有效提升项目人员管理水平，转变管理工作作风，强化岗位责任意识，切实提高工作效能。

三、“代建+监理”一体化实施过程中存在的问题

运用“代建+监理”一体化模式进行项目管理，一定程度上解决的部分建设单位管理能力不强、管理不够专业的问题，以及促进监理企业转型升级，提升监理品牌效益，加快推进综合管理人才的培养，一定程度上缓解了目前监理行业人才流失，工程监理遇到发展瓶颈的问题。“代建+监理”一体化新型管理模式的运用在实际工程管理中起到了积极的作用，有利于项目管理更加专业化以及项目建设投资效益的提高，但在实际应用过程中还存在一些问题：

（一）一体化项目管理水平有待提高

根据当前实施“代建+监理”一体化管理工程项目现状情况，“代建+监理”单位的资质要求和管理水平有待进一步提高。目前，“代建+监理”单位的资质根据招标的内容，参考监理招标或者设计招标相关资质要求设定，没有相对统一和独立的资质标准，这就难以完全确保“代建+监理”单位管理水平和管理能力能达到项目建设需求。

（二）一体化综合管理人才不足

“代建+监理”单位人员大部分由监理企业转型过来，传统的监理工作方式和思维，导致人员专业性较强而综合管理能力不足，综合协调管理能力较弱。在一体化项目的全过程管理过程中，缺少经济、法律等综合知识面比较齐全的人才，所以如何培养复合型的一体化管理人才是当前需要深入考虑的问题。

（三）“代建+监理”单位责权利不对等

目前，相较于传统管理模式，虽然“代建+监理”一体化模式中监理单位的主体地位和管理权限有所提升，但是项目法人单位仍在项目管理中占主导地位，项目相关技术要求、设计方案以及对外协调决策全权按照项目法人单位意见和要求开展，“代建+监理”单位权利非常有限。按照《公路建设项目代建管理办法》，依据相关法规和合同，“代建+监理”单位需履行工程质量、安全、进度、计量、资金支付、环境保护等相关责任，项目法人的众多责任和风险转移至代建单位。根据《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号），代建管理费或建设管理费大幅下降。加上交通建设行业目前缺乏“代建+监理”方面的标准范本，不能对双方形成有效制约，造成“代建+监理”单位责任大、权利有限、利益缩小的不对等现状。

（四）“代建+监理”单位法律地位不明确

在项目试点过程中，“代建+监理”管理制度还处于推广应用阶段，国家尚未出台配套的法律、法规等政策性文件，“代建+监理”单位的法律地位不明确。另外，在开展项目建设管理过程中，大部分项目从实施阶段开展“代建+监理”一体化模式，前期手续均由业主办理，而实施阶段的部分手续以及对外协调仍需要建设业主单位行文盖章或协助办理，未得到充分授权，法律地位不明确，有时严重影响项目管理实施的整体效率。

四、“代建+监理”一体化发展的相关建议

（一）提高一体化项目管理水平，出台“代建”资质

“代建+监理”一体化建设管理模式的重点在于“代建”，按照《公路建设项目代建管理办法》，“代建+”项目应当通过招标等方式选择代建单位，而代建单位目前是没有资质要求的。不论是“代建+监理”或“代建+设计”模式，均需对代建能力进行综合评定，仅依据其监理资质或设计资质，不能客观评价代建单位的项目管理能力。因此，建议有关部门出台“代建”资质，明确相应评价标准，既能帮助规范代建市场，又有助于全面提升代建单位的综合项目管理能力。

（二）加强综合管理人才培训培养，提升管理实力

从性质上看，工程代建和工程监理是一样的，均属于工程咨询行业范畴，其专业技术水平和人才培养开发是企业发展的核心动力，监理企业现有的技术人才是其转型开展工程代建的关键基础。目前，虽然工程监理人员积累了较多的现场施工管理经验，但是对项目代建管理工作，有些法律规范、经济金融和基建程序制度等相关理论知识有所欠缺，所以一方面应该加快做好企业内部人才培养、进行专业培训，或者通过外部人才引进等方式加快各专业人才储备，使专业技术人员即具有现场项目工程管理经验，又具备项目全过程管理知识和能力；另一方面，高等院校和社会教育机构也可加强综合性、复合型人才培养，并加强工程实践锻炼，为全社会注入新鲜的、有创新能力的综合性管理人才。

（三）明确项目法人和代建单位的法律地位，责权利对等

对于“代建+监理”单位责权利不对等、法律地位不明确等问题，根本原因在于项目法人和代建单位的法律地位和法律关系不明确。在之前的建设模式下，项目法人和代建单位之间、项目法人和监理单位之间，均是委托关系，均应签订委托合同。那么，若代建单位和监理单位为同一法人，形成了“代建+监理”单位，虽然与项目法人仍然是委托关系，签订的仍然是委托合同，但“代建+监理”单位的责任被放大，需履行工程质量、安全、进度、成本等整体责任，而权利仍受制于项目法人，无法完全履行职责，并且利益规模缩小的情况下，缺少整体激励机制，也不利于节约总成本，责权利完全失衡。建议从法律法规层面明确“代建+监理”单位的权利，给予更大的权利空间去实现项目目标，才能真正有利于建设目标的实现。同时，代建的利润缩小却没有相应补偿激励，将不利于项目目标实现，也不利于吸引专业化人才，因此，也建议从费用方面，对“代建+监理”给予补偿和目标激励。