天津沿海游艇通航安全风险分析及管控措施研究

2022-11-20赵佳玉李日岭天津海事局天津300456

中国海事 2022年9期

文赵佳玉，李日岭（天津海事局，天津 300456）

一、背景

（一）游艇定义

交通运输部2008年出台的《游艇安全管理规定》对游艇定义作了具体规定：本规定所称游艇，是指仅限于游艇所有人自身用于游览观光、休闲娱乐等活动的具备机械推进动力装置的船舶。此外，游艇从事营业性运输，应当按照有关营运船舶的管理规定，办理船舶检验、登记和船舶营运许可等相关手续。如果游艇乘员定额为12人以上，则应按照客船进行安全监督管理。

（二）天津游艇发展现状

相对于南方沿海城市，天津游艇业的发展相对较晚，但天津市在京津冀地区拥有独特地理位置优势、周边地区市场消费需求较高、造船技术的成熟发展、小型游艇造价越来越低等因素促进了游艇业近年来的快速发展。目前天津辖区内登记注册下水游艇近300艘，而且数量还在增加，加之天津作为北方重要的国际邮轮母港，对游艇产业发展也起到了较大的推动作用。

但游艇新业态快速发展的同时，出现了游艇停靠无资质码头、浅滩水域私自停靠上下人员、私用游艇海钓、不遵守海上交通规则等影响通航安全的诸多问题，致使游艇事故时有发生，造成极大的通航安全隐患。

二、游艇通航安全管理存在的问题

（一）新《海安法》对游艇通航监管带来的新挑战

新《海安法》对游艇适用主要有两方面依据：一是新《海安法》第二条和第一百一十七条对游艇适用范围作出了明确规定，游艇属于定义的船舶范围之内，游艇活动属于与海上交通安全相关的活动。二是根据上位法优于下位法的原则，《交通运输部海事局关于进一步做好〈海上交通安全法〉学习贯彻的通知》明确要求，“各级海事管理机构要严格按照《海上交通安全法》《行政处罚法》和新修订的《海上海事行政处罚规定》实施行政处罚。交通运输部规章和我局规范性文件与《海上交通安全法》不一致的，不得再作为依据实施”。新《海安法》生效前，针对游艇违法行为处罚的主要依据是部门规章《游艇安全管理规定》以及地方性法规，在效力上均低于新《海安法》。据此，对游艇的违法行为应该以新《海安法》和配套新修订的《海上海事行政处罚规定》为处罚依据，但监管过程存在下列挑战。

1. 处罚金额高，导致游艇影响通航的违法行为行政处罚难度大。新《海安法》第九章对各类违法行为的法律责任进行了严格规定，其中对游艇影响通航安全的违法行为的罚款金额大幅提升，比如游艇未持有合格的检验证书、登记证书，按照《游艇安全管理规定》对所有人处罚额度为1000元以下，而新《海安法》处罚额度高达三万以上三十万以下。高额的处罚金额有时会比游艇的自身价格还要高（一般小游艇的售价几万到二十万不等），游艇从业人员抵触情绪大，致使开展行政处罚难度较大。

2. 游艇停泊存在问题，现有码头和泊位不适应游艇快速的发展需求。新《海安法》对游艇停泊码头和泊位作出明确要求，第四十七条规定：“船舶应当在符合安全条件的码头、泊位、装卸站、锚地、安全作业区停泊”。这要求游艇需要停靠在具有游艇停靠资质的码头和泊位。区别于广东、海南等对游艇码头有所规划的地区，现阶段天津沿海多数游艇停靠于自发形成的临时停靠点，尚未设置专门的游艇码头和游艇泊位，与游艇快速发展的需求不匹配，导致很多游艇停靠位置不固定且安全性较差。

（二）游艇行业安全基础不够牢固

1. 游艇经营范围混乱。游艇除用于海上观光休闲外，还存在营业性海钓现象，甚至非法改装从事非法涉渔活动。行业自律基础薄弱，安全隐患较大。

2. 游艇从业人员安全意识以及专业能力有待提升。大多数游艇从业人员，其管理意识和管理经验较为缺乏，驾驶人员一般为船东自身或雇佣的游艇船员，虽然持有驾驶证书，但不够熟悉避碰规则，航海经验不足，安全风险较大。部分游艇存在不顾恶劣天气、禁限航管理规定、检验证书限制和通航环境限制，超限超速航行等行为，具有一定安全风险。

（三）游艇通航自然环境存在风险

1. 风的影响。天津港强风向和常风向均为东向，出现频率为11.71%，次常风向为南向，出现频率为10.34%。大于6级的大风所出现的频率为3.65%。造成本地区大风天气过程主要是冬、春季的寒潮和夏、秋的台风（含热带风暴），冬季寒潮大风较为频繁，台风（含热带风暴）出现频率较小。天津沿海的游艇主要是在夏、秋季节运营，大风天气对游艇航行安全带来不利影响，游艇不宜出航。

2. 潮汐的影响。天津港属于不正规半日潮港，有日潮不等现象，低潮显著。大沽口低低潮出现的时间各季不同，一般春季发生在日间，秋季发生在夜间，夏季发生在午前，冬季发生在午后。天津港的潮汐受风力的影响较大，如强东风，在起风之后，潮升显著增大，且可提前涨潮，落潮迟缓；强西风连续几日后，第二三天高潮即受影响。有的游艇在浅滩水域靠泊，潮汐的突然变化，一定程度会影响其靠泊安全。

（四）游艇航行存在一定通航风险

游艇的航行安全存在较大安全风险，应当在其证书所确定的适航范围或者海事管理机构核定的活动水域范围内航行[1]。目前，由于尚未对游艇划定专门的航道和航线，使得游艇与商船在同一区域内航行，增加了游艇以及商船航行的危险性。另外，游艇速度较快，遇到突发情况或驾驶员操作不当情况，极易发生翻扣、碰撞等事故。据统计，2021年天津港船舶进出港达8.6万余艘次，船舶进出密度大，游艇活动路线与商船进出港航线存在交叉，期间必然出现游艇商船会遇局面，一旦游艇船长不按照避碰规则进行避让，极易造成紧迫局面甚至发生碰撞事故。

（五）游艇事故后续处置困难

游艇驾驶具有风险，尤其是在水上驾驶或停靠的过程中有时存在难以预知的风险，可能导致驾驶人或者他人身体、财产等方面的损失而产生诉讼案件。在中国，并没有全面的游艇保险制度。目前，游艇相关的主要保险条例——《英国协会游艇保险条款》以及《沿海、内河船舶保险条款》在中国都不具有使用标准。游艇商业保险投保率低，致使受损方往往难以获得有效的救济和经济赔偿，此外游艇的所有人极有可能是该游艇驾驶员，发生游艇事故时其所有人可能受伤甚至死亡，这些因素都会导致游艇事故后续事故调查以及理赔处理困难重重。

（六）游艇安全监管压力大

一是游艇安全监管配套法律法规未及时更新，例如《游艇安全管理规定》自2009年1月1日施行以来，一直没有修订，部分条款已不能适应游艇发展的需求。二是对游艇活动、游艇人员的监管缺乏实时性，由于游艇尺寸小、吨位小且未安装AIS等设备，雷达对其识别难度大，特别在船舶密集区域。

（七）游艇管理合力尚未完全形成

面对数量庞大的游艇，海事部门仅凭一己之力对每一艘游艇进行全面安全检查是颇有难度的。在发达国家或地区，对游艇的安全监管，通常以自律管理为主，在游艇结构改变和影响技术性能、游艇乘员出现超额的情况下，才对游艇设施开展特别的安全检查[2]。欧洲有些国家对游艇的现场管理是采取抽查的方式对证书、开航前报备内容进行检查。对于游艇安全方面的治理来说，海事机构属于主体，游艇的行业协会、俱乐部、建造商以及应用者属于主体，海事部门与游艇行业尚未形成共同治理格局，游艇管理效果不佳。

三、游艇通航安全管控措施

通过对游艇监管时发现问题进行梳理分析，就创新游艇监管模式，服务好游艇新业态发展态势，提出以下几点建议：

（一）完善配套法规

结合新《海安法》，建议适应游艇新业态的发展趋势，积极推动出台游艇管理方面的地方性法规和规章，明确监管部门，厘清责任边界，为游艇划定特定的游艇停靠码头和相应的活动范围或区域。比如2022年3月2日生效的《秦皇岛市游船游艇码头管理规定》是全国首个专门针对游艇码头管理的地方立法，对游艇码头的选址、建设、运营、管理及其相关活动进行了界定，使相关码头停靠游艇合法化，这样就能从根本上解决游艇停靠的无序状态。

（二）夯实行业安全基础

一是提高游艇从业人员履职能力，加强安全教育培训，加强游艇操纵人员航海知识、实际操纵、避碰规则、水上应急等方面的安全教育和培训，确保真正符合适任要求。二是对违法问题持续宣贯，多措并举加强新《海安法》和游艇常见违法行为警示案例的宣贯，使游艇从业人员充分认识到游艇海上违法行为的高额处罚成本和巨大影响，切实提升游艇安全运营水平。

（三）健全游艇保险体系

一方面建议引入游艇强制责任人保险，保障民事权益，便利受损方获得较为充足的赔偿。另一方面引入保险也将提高游艇运营成本，迫使船况差的游艇或部分经济实力弱的游艇业主退出，客观上降低事故发生的概率。游艇业主通过强制责任保险可有效分散风险，减少事故发生的损失，提高游艇事故后续处置效率。

（四）更新游艇通航安全监管手段

一是加强港口信息化管理，鼓励游艇加装AIS，便于海事部门最大程度精准掌控每个游艇出行的动态，完善游艇监控技术，通过AIS将港口、锚地、水深、障碍物等相关基础数据服务以及发布海域的水文气象、航行信息、航海通告给游艇驾驶员，确保游艇驾驶途中的安全。二是及时提供预警信息服务，探索建立游艇出行电子地图，便于驾驶旅途随时掌握航线信息。

（五）探索打造综合治理模式

一是鼓励成立游艇俱乐部并加强管理，鼓励有条件的公司成立游艇俱乐部，引导游艇纳入游艇俱乐部进行专业的管理，从本质上提升游艇的安全管理水平。海事部门通过对游艇俱乐部批量化检查和实施抽查的措施，实现对游艇相对集中的安全监管；同时督促游艇俱乐部履行安全管理职责，保证游艇在开航前能满足适航条件。二是政府相关部门应该结合实际，增强对游艇相关活动的规划与管理；行业协会应秉持自治与自律的特点，进行专业化管理；游艇的使用人应承担自身风险。各方齐抓共管，着力形成政府负责、行业自律、海事监管、游艇依法自治等相互协作的共同治理格局。