农村基础设施事权与支出责任划分原则及方案

郝二虎（湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉 430205）

胡 凯（中南民族大学 经济学院，湖北 武汉 430074）

一、引言

高质量农村基础设施是实现乡村振兴战略的重要支撑。近年来，我国农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设步伐不断加快，农村生产生活条件逐步改善，但由于供给模式落后、决策机制不合理、投入不足等原因，农村基础设施质量仍然不高，与乡村振兴的要求还有较大差距。

为实现农村基础设施提档升级，《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发[2017]17号）提出要明确各级政府事权和投入责任，构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、县级负责的农村基础设施投入体系。

要实现农村基础设施高质量供给必须合理划分各级政府事权与支出责任。政府间事权与支出责任的划分有利于明确各级政府的责权利，激励与约束各级政府行为，降低交易费用。但是，现实中农村基础设施政府间事权与支出责任还不够清晰（倪红日等，2012；阎坤等，2013；刘承礼，2016），这严重阻碍了农村基础设施的高质量供给。

综上所述，政府间事权与支出责任划分是实现农村基础设施高质量供给的重要制度安排。那么农村基础设施事权与支出责任划分的原则是什么？应该采用怎样的划分方案？从现有文献来看，还缺乏系统深入的研究，本文将系统回答上述问题。

本文后续章节安排如下：第二部分系统回顾相关研究文献；第三部分阐述农村基础设施政府间事权与支出责任划分的原则；第四部分提出农村基础设施事权与支出责任的划分方案。

二、文献述评

（一）农村基础设施质量影响因素

1.供给模式。指各类供给主体组合方式对农村基础设施质量的影响。政府和私人部门在提供者、生产者角色中不同的组合能够提高公共产品的供给效率，应根据不同农村公共产品的经济属性设计具体的供给模式（Coase，1994；Ostrom，2000；Savas，2002；贾康等，2006；赵子健，2009；刘书明，2016），推行政府、市场和社会组织的多元供给模式。大量文献证明多元供给模式对农村公共品供给绩效存在正向影响（沈 坤 荣 等，2007；范 逢 春 等，2014；Chen etc.al,2013；李燕凌，2016）。但是多元化供给模式主体过于分散，也可能导致特大型农村公共产品供给不足（Frug,2010）。

2.决策机制。“自上而下”的决策机制容易忽视农民的需要，致使农村基础设施与农民偏好偏离（樊丽明等，2008）。农村政策执行协商可以提升农村公共政策质量，更好满足农民需要（Michener，1998；Corus&Ozanne，2012；赵永亮等，2012；吴比等，2016）。农民需求表达机制的完善是提高农村公共服务质量和效率的关键（刘书明，2016）。

3.投入不足。投资主体单一是农村基础设施投入不足的重要原因（周宁等，2015）。一些学者探讨了如何激励农户、企业参与投资的对策（钱文荣等，2014；戴伟倬等，2016）。另一个重要原因是基层政府事权与财力不匹配（樊丽明等，2008）。此外，腐败也会降低公共投资数量（Egger et al.，2006；Beekman et al.，2014）。

4.建设实施。腐败是影响建设成效的重要原因：腐败会扭曲资源配置（Mauro，1998；Breen et al.，2012；吴俊培等，2008；刘穷志等，2011），提高企业“以次充优”概率（黄寿峰，2016）。另有一些学者直接指出了农村基础设施建设实施中的不足：组织领导不力、部门协作不畅（马晓河等，2011），执行成本偏高（樊丽明等，2008），村集体管理和监督优势未能有效发挥等（罗仁福等，2014）。

5.管护机制。管护主体不清、经费来源不足、管护方式单一致使农村基础设施难以发挥良好效益（马晓河等，2011）。激励农户参与是提升农村基础设施管护水平的重要途径，影响农户参与管护的因素有：制度规则和干群关系（何凌霄等，2017）、社会网络和社会信任（刘彬彬等，2013；苗珊珊等，2014；蔡起华等，2015）。

（二）财政事权与支出责任划分的研究

1.问题及原因。财政支出责任“错配”表现在财政与市场、中央与地方、地方政府之间三个层面，其原因有：政府组织固有缺陷、政府财政支出能力的差异、忽视了公共服务的层次性、忽视了公共服务的外部性、缺乏节约交易费用的意识和缺乏政府联合支出获得规模经济的意识（阎坤等，2013）。刘承礼（2016）发现不同省份事权总量和结构差异较大，同一省份内部省市县事权多有交叉重叠。中央决策权过大、公共服务职责错位和转移支付制度的不规范将导致基本公共服务的非均等化（倪红日等，2012）。

2.划分原则。财政分权理论是政府间事权划分最为重要的依据，第一代财政分权理论认为外部性大、信息完全、集权有益的事权应配置予中央，反之则 应 配 置 予 地 方（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972）。第二代财政分权理论则认为政府官员并不是公共利益的天然守护者，所以应该设计出一套机制来激励政府官员，实现政府官员和地方居民福利之间的激励相容（Qian&Weingast，1997；Qian&Roland,1998）。财政支出要相对分权，分类解决公共服务集权与分权程度，赋予基层政府更多的自主权，另外还要规范转移支付制度，确保事权与财力相匹配（倪红日等，2012；李春根等，2015）。应该依据公共服务的层次性划分中央与地方政府的支出事权，依据财政支出能力、公共产品层次性、外部性、交易费用节约程度、规模经济效益发挥等原则划分地方政府间的支出事权（阎坤等，2013）。李森（2017）提出了功能覆盖型竞争性辖区模式、多中心治理模式和就近一致模式来解决共同事权的支出责任问题。事权划分要遵循经济标准和法律标准，前者由经典的公共产品分层理论推出，后者以秩序、正义等法价值为导向，后者可对前者导出的事权划分进行调适（刘剑文等，2017）。

3.划分方案。高等教育、义务教育、公共卫生、环保等由中央和省负责，农林水、科技等由中央、省、市和县负责；一般公共服务、城乡社区事务由市县负责（李春根等，2015）。国防、外交、国家安全、货币等由中央负责；地方基础设施、地方经济发展、警察、地区社区事务等由地方负责；教育、医疗、社保等由中央地方共同负责（刘剑文等，2017）。此外，一些学者对央地间的科技事权（聂常虹等，2017）、社会救济事权（杨红燕，2011）和水利事权（姜国兵等，2015）提出了具体划分方案。

纵观历史文献，学者们在农村基础设施质量影响因素、财政事权与支出责任划分方面都进行了深入的研究，为本文研究提供了扎实的基础，但还存在下列不足：（1）对农村基础设施事权与支出责任划分的原则研究不够；（2）对农村基础设施事权与支出责任划分方案的研究更少。

相比于既有研究，本文的贡献在于：（1）明确农村基础设施事权与支出责任划分的原则；（2）提出5种主要农村基础设施事权与支出责任划分方案。

三、农村基础设施事权与支出责任划分原则

一般而言，农村基础设施的供给由规划、投入、建设和管护四个环节组成。因此，农村基础设施的事权也应当按照这四个方面来划分。下文按照上述四个环节分别阐述农村基础设施事权与支出责任划分原则。事权与支出责任划分要合理划分各级政府的职责，使其各司其职、分工合作，实现农村基础设施的高质量供给。

（一）农村基础设施的规划环节

高质量规划的核心在于拟提供的农村基础设施尽可能满足农民的偏好。

规划必须遵循宏观性、信息获取的便捷性和受益范围原则。宏观性能保证农村基础设施的统一规划，避免各自为政导致的碎片化，从而最大程度发挥农村基础设施的效益。信息获取的便捷性保证了规划的效率实施。受益范围原则保证了规划的公平实施。所以这类事权应该由中等层级的政府来承担比较合适，比如县级政府。

（二）农村基础设施的投入环节

在合理规划的基础上，高质量的投入就是要保证农村基础设施资金的充足性。

对于政府投入为主的农村基础设施，应该遵循受益范围原则、财政支出能力原则和规模经济原则。受益范围原则就是谁受益、谁投入，这样有利于保证公平；财政支出能力原则就是要按照各级政府财力合理承担投入责任，有利于避免事权与财力不匹配的问题；规模经济原则就是对于具有规模报酬递增的农村基础设施采用联合提供的模式。

（三）农村基础设施的建设环节

高质量建设就是要在既定的投入下生产出尽可能好的农村基础设施，更好地满足农民需要。

虽然政府投入的农村基础设施可由市场生产，但政府要承担安排者职责，原则是谁投入，谁负责建设安排事宜；同时应该遵循行政效率原则，如果由高层级政府投入的农村基础设施，存在监管不便问题，可以委托低层级政府代理监管。

（四）农村基础设施的管护环节

高质量管护就是要保证建成的农村基础设施能够持续地发挥效益。

应该遵循受益范围原则、行政效率原则。受益范围原则就是谁受益、谁管护；行政效率原则就是依据管护的便利性将事权划分给能够实施便捷管护的政府。

四、农村基础设施事权与支出责任划分方案

依据上述原则，下面提出农村道路、供水、污水垃圾处理、供电和电信等基础设施的事权与支出责任划分方案，如表1所示。

表1 农村基础设施事权与支出责任划分方案