需求侧创新政策国外实践及对我国的启示

祝 侣，武雨婷

（上海市科学学研究所，上海 200031）

1 引言

需求侧创新政策已经成为许多国家或区域层面创新战略和产业政策的一部分，政策的实施范围从公共创新采购，到基于需求的价格补贴或税收补贴，以及通过标签、演示项目增强意识和提供信息等［3］。近年来，在生产性公共支出和社会需求强劲的领域，如环境、能源、卫生和食品领域，需求侧创新政策受到了重视［4］。

与国外在需求侧创新政策方面开展深入的理论探讨和丰富的实践探索相比，我国相关理论和实践都处于摸索阶段。本文在总结回顾需求侧创新政策理论的基础上，系统梳理了国外主要创新型国家在需求侧创新政策实践方面的最新进展，对于我国完善需求侧创新政策、推动需求侧管理与供给侧结构性改革有效协同具有一定的参考指导意义。

2 文献回顾与理论探讨

2.1 创新需求的作用

需求作为经济增长和创新的动力，历来是经济理论和政策发展的一个重要方面，政府和公共部门作为消费者在经济中通常扮演着重要角色。许多学者都强调了需求的重要性，强调技术和创新的供求之间的相互作用，将创新的概念从线性驱动扩展到更具系统性的驱动模式。弗里曼指出，成功的创新是基于对用户需求的了解［5］。需求也是波特关于国家竞争优势的钻石模型和集群模型中的因素之一，特定的需求条件可以解释特定国家、区域或集群中企业竞争优势的提升［6］。伦德瓦尔也强调了创新需求的重要性，特别是创新的用户和生产者之间的互动，以及公共部门是新产品和新服务的重要用户的事实［7］。

虽然关于创新需求的研究已被政策界广泛采用，但直到近些年，对更有针对性的需求侧创新政策措施的关注才有所增加。伴随着一系列国家和区域举措的出台，2003年创新政策中的需求工具才开始被运用。2011年，经合组织发布了一份关于需求侧创新政策的战略文件［8］，提供了相关基本原理和类型，以及一系列国家实例。欧盟在国家层面推出了一系列更为有效的创新政策工具，越来越多的地方当局也参与其中［9］。

2.2 需求侧创新政策的定义与实施理由

近几十年来，政府在需求方面的积极干预被认为是不合适的。该观点认为，市场力量本身会确保创新活动的最优配置，潜在用户最了解自己的偏好。但国外研究证明，支持国家在需求方面进行干预具有强有力的依据［10］，主要有以下3个方面。一是解决市场失灵和系统故障问题。通常情况下，创新产品或服务不被购买和使用的主要原因是需求和供给之间信息不对称并缺乏互动，生产者不完全了解用户的市场偏好，而用户又对创新产品或服务的成本和效益缺乏充分了解。对潜在用户来说，创新产品或服务最初售价往往太高。支持需求的表达有利于产生更多的创新需求，加快创新扩散。二是满足公共需求和私人需求。制定创新解决方案有助于实现这一目标，促使公共服务更加高效。三是促进社会经济发展。通过测试市场和示范效应，产生规模效益，对有类似需求的市场提供“主导设计”，从而使投资地更具吸引力。因此，需求侧政策可以成为智能产业的一种支持方式，同时与社会需求相联系。

2.3 需求侧创新政策的类型

需求侧创新政策可以根据概念类型、政策实践等进行分类。例如，经合组织将需求侧创新政策分为6类：政府采购、法规、标准、消费者政策、用户导向性创新计划和领先市场行动计划［8］。欧盟委员会根据私人消费周期的特定阶段提出了需求侧创新政策的4种类型：在购买制造产品之前运用信息工具、在购买产品时运用基于价格的工具、在制成品的使用时运用法规、在产品使用后运用针对废物收集和处理服务的政策工具［11］。联合国工业发展组织根据在需求驱动的产业政策中政府所发挥的作用，从政府作为消费者、监管机构、信息提供者、创新的创造者或共同创造者等4个方面对需求侧创新政策进行分类。学术界经常用到的是由埃德勒等人提出的分类方法，该分类法将需求侧创新政策分为4类：公共采购、法规和标准、支持私人需求以及系统性政策［12］。

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本文遵循埃德勒等人的方法对需求侧创新政策进行分组，具体如表1所示。第一类是公共采购。公共采购是需求侧创新政策最直接、最有针对性的形式之一。公共部门是创新产品或服务的买家，他们的采购或供自己使用或与私人机构联合使用，以激发更广泛的需求。第二类是法规和标准。这类措施对于创建市场非常重要，因为它们营造了对未来市场趋同的预期。第三类是专门针对私人需求的措施，分为直接支持和间接支持。第四类是系统性政策。其通常是结合各种需求侧政策工具的战略协调措施，能够加快创新应用和传播的过程，在将用户和供应商聚集在一起方面发挥着关键作用。

表1 需求侧创新政策工具类型

3 国外需求侧创新政策工具的应用实践

3.1 公共采购

公共采购是公共部门从第三方获取各种商品和服务的主要方式。公共采购活动可以分为两种：一种是商业前阶段的采购，又称为商业前采购（Pre-commercial Procurement，PCP），指购买具有（部分）成果的创新过程，即尚不存在的研发服务；另一种是商业阶段的采购，又称为创新的公共采购（Public Procurement of Innovation，PPI），指购买他人创造的创新成果。PCP和PPI的主要区别在于两者处于不同的商业化阶段，如图1所示。

图1 PCP与PPI对应的创新阶段情况

3.1.1 商业前采购（PCP）。PCP旨在支持从构思阶段到原型或现场测试阶段的创新解决方案和创新项目的开发。公共采购商所购买的研发服务的成果，与市场（如产品设计或原型）之间可能有些距离。PCP尽管被称为“采购”，但实际上强调研发资金是针对非常具体的公共需求目标的开发。它可以被视为一种计划形式，在公共机构和私人供应商之间共担风险和共享利益，促进建立公私伙伴关系，从而推动创新并满足公共需求。例如，美国小企业创新资金（SBIR）实际上就是一个面向小企业的公共采购项目，中小企业可以在商业化阶段之前获取早期金融支持。美国对SBIR进行了几次评估，结果表明：该计划产生了积极影响，SBIR获得者在就业和发展方面的增长明显更快，比其他企业更有可能吸引到风险投资［16］。

3.1.2 创新的公共采购（PPI）。与PCP相比，PPI所采购的解决方案和产品，需要在商业上可行并在功能上可用。PPI在支持创新上发挥两方面作用：一是触发作用，即公共采购商使用PPI来表达其需求，并触发尚不存在的解决方案的开发；二是响应作用，即公共采购商通过PPI采购已经商业化但尚未被大规模使用的创新解决方案。国外在PPI实践中鼓励公共管理创新，提高公共合同的现代化程度，通过良好的政策设计确保PPI实施的有效性。

一是提升公共采购机构的能力。采购从业人员的培训和联网机制对于提高效率至关重要。例如，荷兰公共采购专业中心（PIANOo）通过培训、专家指南和出版物、定期会议、支持伙伴关系以及国家信息和咨询门户网站等一系列服务，支持公共采购，提高政府部门采购和招标的专业化水平，以更好地遵守采购规则并提升效率。多年来，它已经发展成为公共采购商重要的知识和经验来源地［14］。

二是识别、指定和传达需求。欧盟国家采取竞争性对话、前瞻性承诺采购（Forward Commitment Procurement，FCP）等特殊程序来促进表达需求的过程，以此降低市场风险。竞争性对话是一种允许就合同的所有方面进行对话的程序。投标复杂的创新系统时，经常需要这种对话。讨论合同期限、最佳合作模式和融资形式、解决方案的生命周期成本等也是对话的目标之一。例如，哥本哈根为了实现2025年碳中和的目标，需要大幅降低街道照明的能源消耗。公共采购商选择了竞争性对话程序，与供应商讨论城市需求、技术要求等，整个过程花费了16个月，方才签署合同。最后，通过改用LED灯，能耗降低了57%，同时减少了碳足迹和维护成本［17］。

FCP是向市场提供未来需求的预先信息并做出前瞻性承诺，即在特定的未来日期购买目前不存在的产品或服务，前提是这些产品或服务可以达到约定的性能水平并符合成本预算。该方法的特点是通过潜在的采购商和供应商之间的密切互动，在性能合理、成本合理的情况下达成购买协议，降低市场风险。英国皇家监狱局采购“零废床垫”即采用了FCP的示范项目。该机构每年用于供应和处置监狱床垫废弃物的综合成本远远超过300万英镑，不利于环境的可持续发展。为了寻求兼具成本效益和环境可持续发展的解决方案，该机构面向市场发布了一份包含背景、要求和市场机会规模等详细信息的招标书，并签订了“远期承诺合同”。其结果是所采购的解决方案，预计在合同有效期内节省500万英镑的成本。

三是在公共合同中采用激励创新的授标机制。常规采购通常根据最低价格授予投标者。而最常见的激励创新的授标机制是基于绩效的招标，也被称为“最具经济效益的招标”。这一方法提供了所有相关的质量、技术和其他标准，并结合不同的权重，供公共采购商在决定授标时加以考量。另一种是基于生命周期成本计算的招标，即将成本与产品的整个生命周期相关联，其中包括所采购产品和服务的生命周期的部分或所有阶段的成本，如购置成本、用户维护成本以及拆除或回收成本。

四是提供创新解决方案的激励措施。主要通过新产品认证、给予采购人补贴或保险金等方式，弥补采购与创新之间的缺口。例如，“韩国新技术采购保证计划”在1996年首次启动时便遇到了困难，因为采购商对中小企业开发的新产品缺乏兴趣和信心。自2005年重新启动以来，该计划通过新的功能设计，如构建性能认证系统对产品进行授权、运用性能保险系统对采购人的潜在损失进行补偿等，获得了较高的使用率。再如，芬兰国家技术创新局通过“公共采购创新计划”，为公共采购商和中小企业提供研发补贴。

五是建立创新伙伴关系。随着欧盟公共采购法的现代化，创新伙伴关系已作为一种新的采购程序被纳入其中，旨在推动创新产品或服务研发并促使其持续供应［18］。创新伙伴关系将研发与实际采购联系起来，鼓励公共采购商发现产品采购需求，并与供应商在共同研发产品方面建立合作关系。

3.2 法规和标准

法规和标准作为政府监管的工具，可以对产品质量进行规范，提高产品性能，减少不确定性，并追求各种其他目标，包括可持续性、包容性、健康、福利、环境保护、安全等，使社会期望和未来发展与规范保持一致。

3.2.1 法规。法规对创新的影响表现在两个方面：一方面激励创新，通过法规提出对现有产品或服务相关要求的修订与完善；另一方面诱发创新，通过法规的出台带来新的市场机会，带动新兴产业的发展［19］。例如，德国在《可再生能源购电法》废止后，立即出台了《可再生能源法》。该法在多年的发展中经历了数次修订，已经形成了较为先进的法律体系，有效促进了新能源市场的形成［20］。法规、指令这类政策工具在禁止特定制成品或有害物质进入市场方面也非常有效。例如，截至2019年，非洲已有34个国家颁布相关法令，禁止一次性塑料包装袋的使用或对其征税，此举加强了环境保护［21］。

3.2.2 标准。在新市场出现和促进知识传播的过程中，标准的制定是非常必要的，它体现出对需求方的干预。最直接作用于创新的是技术标准。在欧盟，符合技术标准的政府采购是促进科技创新的重要手段。欧盟通过推行绿色采购，全面提高政府采购标准［22］。其在技术标准和法规、安全认证制度、绿色包装制度及标签制度、绿色环境标志和绿色卫生检疫制度等方面，建立了系统的技术标准体系。

再如，瑞典公共采购署推行的环境标准范本，将公共采购的创新环境标准分为3个级别：基本、高级和先锋（如氢动力汽车目前被归类为先锋解决方案）。这一做法加速了能源密集型行业创新解决方案的部署和市场的推广，如白色家电、公共交通或供暖，有助于将瑞典对核能的依赖降低 15%［17］。

3.3 支持私人需求

在支持私人需求的需求侧创新政策中，直接支持是通过补贴、税收减免来降低投资的进入成本，使创新产品或服务在市场上更具竞争力；间接支持旨在缓解信息不对称和认识缺陷问题，以各种形式提高用户的能力等。

3.3.1 直接支持。直接支持最常见的类型之一是使用部分补贴或赠款来购买创新技术。创新补贴可以促进特定人群所需制造产品的开发。例如，美国通过对新能源汽车购买者的税收抵免和购买补贴，促进新能源汽车的制造和销售。在许多中欧和东欧国家，这种对企业创新需求的直接补贴往往用于购买通用的研发工具，如新的生产设备，从而提高生产和促进现代化。例如，德国巴登-符腾堡州实施的“技术融资计划”，支持中小型企业对新工厂和新机器的融资，支持重点便是购买机械生产设备［9］。

3.3.2 间接支持。间接支持方式包括开展宣传和提高认识行动、促进社交媒体的使用、引入自愿或强制性标签、实施营销措施、促进公众或社区参与、数据收集、指标制定和审计等。其中，标签经常用于增加透明度。例如，国际公平贸易标签是一套认证体系，用来让消费者辩识符合标准的商品。这个体系由国际公平贸易标签组织和国际公平贸易认证组织负责监督，其对生产者及交易者进行独立审计，以确保商品能符合标准。国际公平贸易标签不仅保障价格公平，同时要求各主体必须严守国际劳工组织的标准以及联合国人权宪章。而发展中国家正在寻求通过国家品牌宣传活动来助推国内产业。拉丁美洲推出的“厄瓜多尔第一”（Primero Ecuador）即为目标明确的国家品牌推广活动案例。“厄瓜多尔第一”由厄瓜多尔生产、就业和竞争力协调部（MCPEC）发起，旨在帮助消费者区分使用国家投入生产与包含国际投入生产的商品，以促进国内产业发展，提高国内产品的消费力和产业竞争力。该品牌下属的产品必须具有高质量、高本地含量的特征，并以对社会和环境负责的方式生产。MCPEC提供的数据表明，被授权使用该品牌的企业数量稳步增加，且该品牌得到了消费者的肯定。

3.4 系统性政策

在系统性政策类别中，领先市场类型的措施和集群政策占了最大比例［9］。具有代表性的是领先市场倡议（Lead Market Initiative，LMI），它实质是公共采购、法规、标准、用户补贴等多种需求侧政策的组合，旨在增加创新的需求。而“生活实验室”是将用户驱动的创新延伸到最终用户，促进买方、供应商和最终用户之间的面对面互动，共同创造价值。

3.4.1 领先市场倡议（LMI）。2006年，欧盟在关于创建创新型欧洲的《Aho报告》中引入了LMI的概念。领先市场被定义为“具有特定属性的区域市场，可以增加本地首选创新设计在国际上获得成功的可能性”［23］。首批共有6个领域被确定为重要的领先市场，分别是电子保健、防护纺织品、可持续建筑、生物基产品、回收和可再生能源。例如，欧洲患者智能开放服务是由欧盟资助的电子保健领域的LMI项目之一。该项目的重点是为欧洲国家之间就患者的摘要数据交换和电子处方提供安全、可靠和高质量的服务，以改善欧洲公民前往另一个欧洲国家时的医疗保健服务。这些协同平台得到了广泛的应用，不仅使电子健康技术有所扩散，而且由于几个欧洲国家的相互合作，其在标准领域也取得了进展。与国家层面相比，在区域层面实施LMI的决策优势之一是，更容易选择数量有限的部门、技术或专题优先事项，以及符合地域具体优势的领先市场。再如，日德兰半岛是丹麦领先的食品产业集群之一，拥有许多领先的研究机构。日德兰半岛制定的“未来食品创新计划”，即通过一系列项目和新的合作方式，将研究、业务和用户聚集在一起，开发新技术、新包装，并提供新口味解决方案，进行可持续生产等，以此推动集群的发展。

3.4.2 生活实验室。生活实验室是用户驱动创新的本地化场地，为区域提供了研究和共同参与创造的平台。其模式优势在于建立用户与技术之间的新关系，支持用户参与技术创新的共同设计，使新技术经过不断的试验测试后，更加符合用户需求，从而强化创新技术的本土化，并将其应用到区域环境中，推动区域创新。近年来，生活实验室新倡议的数量在欧洲各国大量增长［24］。例如，芬兰“智能卡拉萨塔玛计划”是生活实验室建设智慧城市的示范案例。该计划由卡拉萨塔玛市议会于2013年发起，旨在将数字服务、传感器和物联网纳入基础设施，并提供一种新的城市服务，以改善居民生活质量和优化时间管理。2015—2018年该计划又启动了“敏捷试点项目”，在区域内推行创新产品的先导测试，各种试点主题从能源节约型解决方案到智慧生活等，分别代表了智慧城市发展的不同方面。实施过程中，企业、客户和最终用户之间直接互动，通过共同创造和改进产品，满足客户和最终用户的需求［25］。

4 对我国完善需求侧创新政策的启示

需求侧创新政策可以有效地支持供给侧政策工具刺激经济增长，特别是2008年金融危机以来，各国政府一直在寻求支持企业和产业的新途径，并将注意力转移到需求侧创新政策工具中来，将其作为进一步推动经济增长的关键。需求侧创新政策涵盖了多种政策工具，我国在促进创新的政府采购方面也有一定的实践基础，但在商业前采购、法规和标准、买方激励、领先市场等需求侧创新政策工具方面的运用还不够。未来我国实施需求侧创新政策的关键在于如何将政策引入具体的创新环境中，以实现创新政策的目标。

一是充分了解我国的创新能力和政策可用的空间，选择有效的政策工具。具有制定明确目标的能力和对国家背景的深刻理解，是面向需求的政策工具发挥作用的先决条件。需求侧创新政策可以根据不同的对象和政策目标进行定制。例如，政府可以通过公共采购调动巨大的资源来刺激创新需求；引入财政和非财政激励或抑制措施，形成消费者偏好并提高各种产品之间的选择性；利用法规和标准引导公众更加关注环境保护，促进可持续发展等。对我国而言，实施需求侧创新政策是一个学习过程，要充分研究学习国外需求侧创新政策的经验做法，分析我国总体政策背景和创新政策的总体目标，如经济增长，制定和选择适当的需求侧创新政策工具。

二是创造性地思考公共采购创新的方式。对于发展中国家，城市化的快速发展使得公众对基础设施和服务的需求持续增长，公共采购创新具有较大的潜力。目前我国主要面向商业化阶段的创新产品进行采购，也应注重对商业化前阶段研发环节的支持，将采购内容由规模化生产的产品向之前的多个创新链环节转移，包括研发服务、产品创意、方案设计、样机原型制造等，加大对商业前采购、远期采购合约、创新伙伴关系等工具的运用。建立有利于创新产品政府采购的评标方法，避免制定主要关注价格的投标政策，引入最具经济效益招标法、生命周期成本法等进行政府采购，对创新产品进行全面评价。借鉴荷兰的PIANOo网络等做法，加强对采购从业人员和潜在供应商的培训和指导，提高采购人员技术、管理和法律等方面的能力，包括阐明性能标准和产品规格的能力，以及供应商在满足指定的性能标准方面所需的技术能力，以确保公共采购政策的有效实施。

三是在区域层面探索实施系统性政策或刺激私人需求的政策，满足当地创新需求。从国外实践来看，系统性政策或刺激私人创新需求的政策在区域层面更为普遍且更加成功。这是因为系统性政策有利于最终用户的参与，而且决策者更容易选择清晰的“领先市场”或优先考虑更有针对性的创新主题或部门领域；而“刺激私人需求”对于区域层面现有创新的传播非常有用。这两种方式都可以为公共部门自下而上的创新奠定基础。我国在数字化创新特别是智慧城市建设中，可以学习借鉴生活实验室等系统性政策工具，构建一个中立的平台和安全的空间用以合作与共同创造，动员和促进用户参与到创新中，通过试验得到创新解决方案，提供更具创新性、更加以用户为中心且可持续发展的产品或服务。

四是在政策执行过程中开展持续评估和修订工作。大多数研究都指出，基于政策学习的目的，必须对创新政策进行持续的监测和评估。美国小企业创新资金的实施和修订就是典型案例。通过越来越多的系统化监测所提供的数据生成功能，该计划得以改进，并提高了效率。对需求侧创新政策的效果进行持续评价，建立评价指标体系，选取评价方法，获取评价数据，这些是未来研究的重点与难点。