我国农业绿色发展的政策演进、分析与展望

文│朱爱孔 谷佳璐 宋乡圆 魏美娟 易涛乐 陈晓凤 薛严严 韦新怡 胡冰 （广西民族大学）

农业产业政策与绿色发展始终贯穿于我国社会主义农业发展各阶段的治理之中。种植业和畜牧业的高质量发展与农业绿色产业政策发展具有高度耦合性。然而当下我国农业发展与生态保护仍然存在着脱钩的现状，农业产业政策在实施过程中其精准性、有效性有待提高。农业产业政策作为国家公共治理的主要手段，指导着我国农业的发展方向，笔者对我国农业产业政策按照时间序列进行文本分析，并立足于绿色发展目标对未来产业政策发展提出展望。

一、绿色农业发展的历史背景

从构成上看，农业包括种植业、林业、畜牧业、渔业、家庭副业五种产业形态。随着绿色发展理念的推动，农畜牧业总产值占农业总产值的比重逐年增加，2020年我国畜牧业总产值为40266.67亿元，农业总产值71748.23亿元，占农林牧渔总产值的比重为29.22%和52.07%，二者合计占到农业总产值的82.3%，农牧产业成为农业经济发展的主要力量。农业绿色发展其核心是促进人与自然和谐，经济发展与生态保障的动态均衡。不同的发展时期，农业发展模式也有所不同，对畜牧产业的影响也有所差距。

二、我国农业产业政策的演进

1.新中国成立初期到改革开放前期的农业政策。为了适应社会发展的需求，农业政策经历了多次所有制结构调整。新中国成立初期，我国农业基础薄弱，生产力水平低下，侧重点是进行土地所有制改革，其目的是实现农业生产要素之间的分工协作和集中统一管理，提升农业发展水平。国家颁布了一系列的禁止屠宰耕畜、奖励畜牧养殖、畜禽传染病防治方面的措施，畜牧业发展与农业发展相适应，并且作用种植业的生产力要素，促进农业发展。

60年代初期，农业发展的目标是实现农业机械化、水利化、化肥化，但是与此同时，为了解决化肥资源的不足，政府提倡发展家庭养殖，来获得种植业所需要的肥料。这一时期的农业产业政策倾向于国民经济调整与鼓励发展畜牧业。1966—1977年，我国农业政策集中于在处理好农村土地产权关系基础上，在生产要素协作、生产方式变革上进行探索，重视畜牧业和粮食种植的协同作用，畜牧业的发展一方面消耗了农业生产的秸秆，另一方面也为农业供给所需的肥料资源，二者协同发展，这些都为我国当代的农业绿色发展奠定了理论和实践基础。

2.改革开放后的农业产业政策。党的十一届三中全会后，在农业经营体制、市场经济、农业科技等政策支持方面进行了一系列的创新。在农村实行家庭联产承包责任制，解放了农村生产力，农业改革逐渐向专业化、商品化和社会化发展，畜牧产业也逐渐融入市场经济体制，调动畜禽养殖业的发展。但是二者发展协作模式也逐渐被进一步割裂，高速发展带来的生态破坏效应明显，环境承载压力增大，绿色发展理念势在必行。改革开放以来，我国农业经历四个发展阶段。

（1）第一阶段（1978—1984）为高产阶段。十一届三中全会的召开制定了改革开放的基本国策，如何对内改革，尤其是关系国计民生的农业发展，1979年党的十一届四中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，为了尽快解决好广大人民群众的温饱问题，中央和地方对外加快引进西方的农业现代化基础设备。决定同时提出了“迅速增产化肥、农药、民用塑料和各种除草剂”的发展决策。

这一时期，为了解决人民的温饱问题，片面追求农业产量的提升，对化学、农业等生产资料的依赖较大。畜牧业发展迅速，农业产业内，种植业与畜牧业的有机联系逐渐分开，生产投入与农牧产业的割裂导致了农业可持续发展的生态环境日益恶化。但是相关经济体制改革为我国农业发展起到巨大的促进作用。

（2）农业绿色发展的萌芽与探索阶段（1985—2002）。农药、化肥的大量使用确实带来农业产量的提升，但是伴随而来的是对农家肥需求的减少，土壤肥力下降与环境承载力压力增加。这一时期政策倾向于对种业研发，丰富农产品的多样化需求，实现农业优质发展。1992年，我国政府明确提出了发展“高产、优质、高效”农业发展方针，把产量、质量和效益放在同等重要的位置，构建了农业绿色发展的初始政策架构。

对于畜牧业而言，1985年开始逐步取消畜牧产品计划摊派和统一定价，促进新兴市场的发展，畜牧养殖开始朝向商品化、市场化、专业化发展。进入90年代，农业开始出现结构性过剩，食品安全与生态保护压力剧增。1993年为了促进生态环境保护与改善，我国原农业部首次出台了《绿色食品标志管理办法》，制定了绿色食品的监管规范。1998年我国农业连续三年丰收，但是制约农业发展的基础设施，自然灾害、农业生态破坏、结构过剩的问题还没解决。

为了促进农业更好更快地发展，这一时期的农业产业政策开始逐渐向着食品安全、农业生态保护、农牧产业结构调整方面发展。有研究认为，1999年中央《关于加快畜牧业发展的意见》的出台，标志着我国畜牧产业结构调整的开始，政策导向也开始由重视“量的提升”向“质的转变”发展。2002年，原农业部在全国范围内推行“无公害行动计划”主要针对农业种植与畜禽养殖过程中的药物使用进行监管，保证农牧绿色供给的基础质量完善。这一时期农业政策着力加强农业基础设施建设和生态保护建设，提高农业整体生产力，增加农民收入。农业绿色发展的理念已经有所体现，相关的政策体系建设也初步完成。

（3）农业绿色发展的成长阶段（2003—2015）。2003年我国在农业领域开始探索低碳循环农业的生产方式，主要侧重于农业生产方式的改变。伴随着农业生产要素投入的不断增加，所面临的资源禀赋十分严峻。城镇化工业化的发展导致农业赖以生存的耕地资源逐年减少，生态破坏现象严重。

为了激活绿色发展潜力，2003年原农业部在原有“高产、优质、高效”的政策导向基础上，重视“生态、安全”的农业绿色发展要素。在绿色产品体系建设方面，原农业部通过完善政策法规，逐步形成了无公害、绿色、有机三级产品认证体系，有效促进了农牧产品质量体系的结构调整和优化，提升了绿色农产品的市场适应性。

这一时期是农业绿色发展的快速转变阶段，虽然资源禀赋形势严峻，但是2015年农业供给侧改革的提出明确的绿色农产品供给侧改革的要求，为农业经济发展和生态保护的耦合协调关系奠定了基础。政策上打造以可持续发展为核心的无公害、绿色、有机三级绿色农产品市场认证体系，鼓励“高质高价”的市场定位，增加农业绿色收益。

（4）农业绿色进入新的发展阶段（2016—）。在新发展阶段，农业发展与生态环境破坏尚未实现完全脱钩。农业生产粗放式发展的经营方式依然没能得到有效改善，农业高速发展伴随着化肥、农药过量使用，而农牧产业的割裂也导致畜禽粪便、农作物秸秆资源化利用率降低，资源禀赋压力加大，农业产业政策仍需要在农业面源污染与绿色治理方面与时俱进。

2016年绿色发展首次写入中央一号文件。文件明确了加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展路径的探索，并明确在构建农业新发展格局中要做到资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全内外联动、协同发展的演化脉络。最具代表性的文件是2017年原农业部《关于实施农业绿色发展五大行动的通知》，五大行动方案包括畜禽粪污资源化利用、有机肥替代行动、东北地区秸秆处理行动、农膜回收行动和长江水生物行动。其目的是增强农业绿色发展的可持续性，提高农业发展的质量与市场竞争力。

2018年1月，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出把实施乡村振兴战略作为“三农”工作的总抓手，全面推动农业产业升级，加强农业面源污染防治，实现化肥农药投入减量化，生产清洁化、废物资源化、发展生态化。政策把乡村振兴战略的实施与农业绿色发展有机结合起来，可以持续有效地解决我国农业发展不平衡不充分的产业结构问题。

与此同时，地方政府在中央政策的指导下，也在积极探索适合地区发展的农业绿色发展机制，生态环境保护、资源利用方面实行清单管理制度的探索，农牧产业模式耦合上，不断推进发展种养结合的循环农业绿色发展先行区。2018年原河南省农业厅发布《2018—2020年化肥使用量零增长方案》以实际行动落实农业绿色发展的行动需要。根据国家“十四五”发展规划要求，地方政策在绿色农业发展道路上将加快构建农业绿色发展技术体系，政策倾向于绿色投入，节本增效，生态循环，绿色规范化建设等方面。

三、农业产业政策分析

农业产业政策统筹考虑了社会效益、经济效益和生态效益，农业绿色发展实践目前取得了一定的成效。但是农业政策在涉及农业技术创新应用、农业生态保护、农业补贴方式优化、政策精准化执行方面与我国农业绿色发展目标有待进一步协调，政策的精准性与适配性还需要进一步提升。

1.供给型政策工具分析。以“粮改饲”政策为例，政策目标是以完成既定的“粮改饲”种植面积转变，补贴标准以“粮改饲”青贮吨位为补贴标准。政策虽然可以促进“粮改饲”项目的顺利实施，但是忽视了对“粮改饲”效益、青贮质量方面的政策导向与政策监管，对政策执行的效益和效果还有待进一步评价。

2.环境型政策工具分析。环境类政策工具执行效果不突出。我国化肥使用面临着过量施肥和盲目施肥的现象。在推进化肥农药减量行动中，以肥料补贴为例，补贴政策在农业生产方式转变，调整种植结构中的引导效果不明显。补贴对象中，作为畜禽粪污资源化利用后的有机肥的补贴政策和化肥补贴力度趋同，不能很好地带动农业生产资料投入“转方式，调结构”的绿色转型。如何精准施肥，如何科学合理地进行畜禽粪污利用相关检测标准欠缺，依旧存在凭经验种植的现象。

3.需求型政策工具分析。需求型政策工具应用手段有待提升，需求型政策工具主要包括政府采购、政府与社会资本合作（PPP模式）、服务外包、示范工程等形式。以政策收储猪肉为例，2021年以来，猪肉价格持续低迷，中央持续分批开展冻猪肉储备收储工作，中央储备收储工作对于发挥政府和市场调节作用，稳定市场预期，保障人民生活质量，维护猪肉市场平稳运行具有积极的作用。中央猪肉收储对提升猪肉市场价格有积极的作用，但是对猪价的提升持续时间短，价格提升幅度小，不能达到理想的价格预期。需求型政策工具要想发挥可持续性的良性态势，还需要统筹市场供需关系，综合利用供给型和需求型的政策组合拳，才能促进市场经济的可持续发展，保障农业整体产业的绿色发展。

四、农业绿色发展产业政策展望

1.构建以提高绿色生态效益为目标的政策导向。农业绿色发展要立足于生态效益的提高，要让广大农民可以切实感受到到生态效益带来家庭经济收入增长的红利。积极探索“生态补偿”转移支付机制，完善农业生态保护的监管与评价，积极吸取政府在“退耕还林”方面的政策补偿方式上的优点，探索农业生产生态补偿绿色红利，将农药、化肥、农膜、畜禽粪污、秸秆利用等生产要素行为纳入生态考评范围，建立系统性可行的生态红利政策工具体系。通过农业生态效益的增加，切实提高农业的经济效益，提高农民在绿色发展转型中的参与积极性。

2.综合利用好供给型、需求型和环境型政策工具。农业绿色发展过程中，政策的制定要考虑好政策工具的优势互补与协同推进。以环境型政策工具为基础，农业绿色发展的政策目标要以环境承载力为基础，分类施策。在中央绿色发展产业政策的指引下，各级地方政府应该结合地方实际，以本地区的农业现状为基础，做好土壤肥力测定、畜禽粪污资源化与化肥替代性可行性研究的基础上，制定符合本地区发展需求的绿色发展政策目标。统筹利用法律、税收红利、环境绩效评估等监管手段，做好环境型政策的引领作用。

此外，优化供给型和需求型政策工具的结构调整。做到供给与需求政策工具的协同发展，在农业补贴供给型政策工具方面，做好补贴发放的标准与农业生态保护相关政策指标挂钩，引导农业生产者按照有利于发展绿色，有利于“提质增效”的方向进行农业生产，合理运用供给和需求型政策工具。在土地肥力测定、农业技术服务团队建设、猪肉收储、畜禽粪污资源化利用等领域，发挥好政府补贴供给类政策工具的基础上，适当增加需求型政策工具，通过政府采购、使用者付费或与社会第三方资本合作的形式，鼓励社会力量的参与，丰富政策工具的组合形式，加大政策工具间的配合，形成对农业可持续发展的驱动。

3.加快制定数字农业方面的政策法规。农业绿色发展要抓住数字产业化转型的机遇，需要农业政策对农业科技发展进行相关的产业引导与帮扶。数字农业包括了农业基础设施数字化、农业要素投入数字化、农业供应链数字化，而与之相对应的是农业技术、农业管理和农业产业链三个方面的内涵发展。

未来农业数字产业政策目标要以数字化发展为契机，加快推动农业绿色发展的数字动力变革。技术领域鼓励农业数字基础设施建设，如农业的机械化智能种植、智能灌溉等领域，畜牧业的数字技术配方、智能饲养等领域的数字技术发展。管理领域加快对农村数字化技术人才的培养。地方政府通过职业技能培训的方式，可以让基层的农业技术人员尽快掌握农业机械数字化新装备的操作规范，农业智能化操作系统的使用规则。做好对数字种植示范园和智能饲养企业的数字管理模式的推广，唤起农业领域对数字高效管理的认知。

农业产业链领域做好各行业的数字化供应链的建设，以种植-饲料加工-畜牧养殖产业链为例，政府部门可以牵头构建一个“供-产-销”基础性的产业数字化供应链体系，一方面可以减少产业内的交易成本，提升行业整体的供给优势，另一方面可以方便地进行市场供需预警系统的建立，化解因为信息不对称产生的系统风险。利用好农业产业政策在内各行业贯通供应链、提升价值链、强化流通链方面的宏观调控作用，在巩固好国家农业安全的基础上，更好地促进农业产业政策与绿色发展的耦合协调。