失业保险基金经济调节功能研究

□文/于 灿

（首都经济贸易大学 北京）

［提要］失业保险是我国社会保障制度的一个关键组成部分，其运作是否合理关系到社会的安定。通过对失业保险运行现状、政策等方面的研究，发现存在的问题，并提出相应建议。

一、失业保险基金基本状况

从1998年到2017年，我国已初步形成了一个较完整的失业保障制度，其运作和监督机制逐步完善。本文运用描述式的统计分析法，根据中国事业保险基金统计年鉴人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据，对1998～2020年我国失业保险基金的收入、结余等情况进行分析，清楚地反映出我国失业保险基金的实际运作状态。

从1998年到2014年，失业保险基金收入从68.45亿元增加至1，380亿元，之后有了下滑的迹象；收入增长速度在1999年达到最高，为83%，而2016年降到-10%。从整体来看，失业保险支出是上升的，在2016年达到最高，为976亿元。支出增长速度也在1999年达到峰值，为76%，而2017年最低，为-8%。截至2014年，该年度余额持续增加，最高为765亿元，其后每年递减，与基金收益的变动规律基本一致。累积余额从1998年的133亿元不断增长至2018年的5，817亿元。从2019年起，我国的失业保险金余额出现下降，至2020年底，比2018年减少了2，463亿元，而在此期间，我国的失业保险费支出规模超过了其收入规模，两者之间的差距也在逐步扩大。通过我国失业保险金的运行实况分析，发现收入多、支出少，这就造成了失业保险金的大量结余。

从整体上看，各项统计指标均较高。在2003～2008年期间、2011～2012年期间，失业保险的收入增速比支出快，而其他年份收入增速慢于支出。从总体来看，年度的结余率和累积的结余增长率呈现出两次升高和三次下降的趋势，变动幅度较大。2007年的年度结余率是57%，2012年是60%，高于其他年份；而累积结余的增长率，2006年为39%，2012年达到最高水平，为31%，2017年的增长率最低，为4%。这几项数据反映出我国失业保险基金收支和结余变动相对较大的特点，特别是自新冠肺炎疫情爆发以来，失业保险资金的变化尤为显著。

二、疫情前后我国失业保险制度经济调节功能比较

在经济衰退时期，失业率不断攀升，通过增加失业保险金的开支来刺激需求，从而达到促进经济增长的目的；经济繁荣时期，则相反，这就是失业保险制度平滑经济波动的功能。而目前我国的失业保险体系中，因存在着巨额的结余，导致了保险金收入和支出与社会发展之间不能实现良性的互动作用。在2019年之前，保险金收入与支出之间没有交集或相交，即在紧缩时期，它没有起到减少收入、扩大支出进而促进消费的作用，这说明了其对社会经济的调控作用不强。自疫情爆发后，由于政策的持续推动，保费到了今年的首次出现了年度差额，而累积余额则是首次出现了减少。不过，薛惠元和曹思远认为，如果不将财政补贴考虑在内，2020年的累积失业保障资金余额会显著减少，2021年的降幅会急剧缩小。这表明，在面对疫情的时候，政府制定了一套新的措施，既缓解了企业的负担又有效地解决了下岗职工的问题。总之，尽管在疫病之前，我国的失业保险体系的经济调控作用已经逐步扩大，但总体上还是处于弱势地位，而随着一系列政策的实施，其调控作用将会更加显著。

三、失业保险基金经济调节功能不明显原因分析

（一）覆盖面不断扩大，但整体受益率偏低。根据统计调查，2010～2020年我国的失业者比例呈上升趋势，失业保障覆盖面持续扩大。然而，截至2020年底，我国共有75，064万名在职人员，21，689万名失业人员，有29%的在职人员没有加入到失业保障制度中。例如，由于灵活就业者的就业与失业状况很难确定，且很难纳入失业保障体系中，也就没有从中受益，进而影响了失业保障制度的整体收益率，使其呈现出偏低的现象。其测量指标是投保人的得偿率和失业者的得偿率。一是投保人（退休金）比例（退休金人数在投保人中的比例）较少，退休金人数从2010年的209.1万人增长到2018年的228.3万人，增长幅度为9%；其中，投保人从13，375.6万人增加到2，054.27万人，增加了54%。在此期间，参保受益率也由2010年的1.56%下降到了2019年的1.11%。投保人数量的增加并未导致同等的受惠者数量的增加。二是失业者的得偿率较低，也就是说，在登记失业者中，领取失业保险金的人数比例较小。十多年来，我国失业受益率虽然略有波动，但是一直处于20%～25%左右。这表明，在登记的失业者中，有2/3以上的人由于各种原因没有领取到失业救济金，造成了我国巨额的失业保险金余额。

（二）失业保险基金利用率低，导致平滑经济波动的功能不明显。我国失业保险基金余额持续滚动，截至2018年已达5，817亿元，但在2019年，由于保费收入减少，支出增加，第一次出现了下滑。失业保险金以“按支定收、收支平衡、略有结余”的原则进行管理，其巨额结余与其成立的本意相矛盾，其总体利用效率还需进一步提升。这是因为参保人群与高危性失业人群不相匹配，参保的大部分人都是城市中的在职人员，但对于流动人口，比如农民工来说，他们不受制度的保护，这就造成了失业保险资金的结存率不断升高。另外，失业保险费用于促进就业、防失业资金投入不足，即保障资金利用率低下，从而对其经济调控作用产生一定的不利作用。当前有关稳岗补贴、技能提升补贴等政策中，出现了诸如申报经费计划不明确，实际职员与申报人员数量不符等问题。因此，要加强对目前游离于制度之外的失业者的保障，并发挥其促进就业的作用，增强其利用率，突出其调控经济的功能。

（三）失业保险金工资替代率低。从表1可以看出，2016～2020年，我国失业保险待遇替代率一直低于20%，这个比例很难保证失业者的基本生存。发达国家的医疗保险制度较为完善，保险的转换率都在50%左右，比如美国的保险转换率是50%～70%，而瑞典的保险转换率是60%。与其相比，我国的失业保险代偿率较低。然而，发达经济体较高的替代率也会造成失业者重新就业的意愿降低，使其失业期延长，从而使他们的失业保障资金增加。与此形成鲜明对比的是，我国的替代率较低，失业人员衡量了领取失业保险金所花费的时间和机会成本远不及失业救济金带来的效益。这不但会降低失业者的生存品质，而且还会加大已有的失业保险金余额，从而导致失业保险金无法充分地起到平稳经济波动和调整两方面需求的作用。（表1）

表1 2016～2020年失业保险情况一览表

四、疫情防控期间政策调整对基金运行的影响

随着新冠肺炎疫情爆发，失业人口不断增加，在2019年，我国的失业保险资金的支出第一次超过了收入，并且资金余额出现了下降的迹象。我国社会保障部也适时地对失业保障制度进行了相应的调整，使其在经济发展中的调控作用最大化。一是延长保障期限。对距离法定退休年龄不足1年的失业人员，领金期限可延长至法定退休年龄，强化对大龄失业人员的生活保障。二是扩大保障范围。允许湖北等疫情严重地区，对符合领金条件的失业人员发放失业保险金，对其他参保缴费的失业人员发放失业补助金，具体期限由各省确定，确保参保缴费的失业人员在疫情防控期间都能得到基本生活保障。三是优化领金方式，畅通领金渠道。人社部官网、国家社会保险公共服务平台、微信公众号上公布了直辖市、省会城市、计划单列市失业保险金网上申领平台；对尚不能实现网上经办的地市，要公布办公电话或邮寄地址，尽可能实现不见面服务，既确保失业保险待遇应发尽发，又有效避免因经办接触可能带来的疫情风险。

这些措施可以减轻企业的负担，稳定就业，增加就业。但是，随着政策的推行，对我国的失业保障基金运作产生了一定的冲击。其中，一方面是对基金的收益产生了一定影响，其具体途径如图1所示；另一方面是基金支出的增多，根据国家人社部公布的数据，2020年第一季度全国失业保险基金收入211.1亿元，支出547.7亿元，基金赤字336.6亿元。疫情对失业保险基金支出的影响路径如图2所示。（图1、图2）

图1 疫情对失业保险基金收益的影响途径图

图2 疫情对失业保险基金支出的影响路径图

由于疫情的影响，我国的经济增长速度显著下降，企业的负担越来越重，保险业的基础收入减少，加上以上各项措施尚未完全落实，因此预计资金的总开支将会增加，赤字也会增多，年度资金余额将会减少。当投保人人数增速放缓、保费下降、赤字增加时，将会对地方资金运作和执行产生较大的冲击。在此过程中，我国失业保险费制度的变动显示出了其平稳经济波动和调控两方面需求的作用日益显著。

五、政策建议

（一）提高失业统筹层次，完善失业保险缴费制度。通过逐步提升综合水平、健全各省失业保险调剂体系、缓解城乡居民保险支付差距、充分利用其在社会经济中的调控作用，是促进我国社会保障体系的公正、可持续发展。首先，失业保险制度的运行周期、失业保险基金运行状况以及劳动力市场供求状况的变化都会影响到失业保险制度的实施。其次，根据不同行业和企业，实行不同的失业保险费率。这种弹性和差别化的缴费方式，既能缓解企业的资金压力，又能有效地遏制企业的任意解雇行为，又能使失业保险资金的收支得到合理的均衡。当前，我国实行的企业稳岗返还政策，实质上是差别缴费的一种有益的探索，同时也为进一步健全失业保障体系提出了新的设想。

（二）调整失业保险待遇支出结构，提高精准性和有效性。在保证失业者的基本生存条件下，我们应该“授人以渔”，重新就业是其终极目标，可以把大量剩余资金投入到重新就业计划中来。因此，应在做好对失业保障资金的监管与评价的前提下，对如何提高其使用效率提出了更高的要求。宣传稳岗补贴政策，引导和鼓励企业把就业补助用于开展职业培训、缴纳社保费等工作，真正缓解企业的压力，提高企业的人才素质。

（三）完善失业保险功能拓展项目，适当提升失业保险待遇水平。在保障下岗职工生活需要的前提下，应充分考虑到失业前的工资标准、全国各地的最低生活标准以及物价对下岗职工生活状况的影响，从而确定一个合理的失业保险待遇标准。为此，我国应尽快健全我国的失业保障体系的职能和作用，建立试点地区，加强对试点地区财政补贴的运用，以增强财政补贴的运用效益，使我国的失业保障体系能够得到更广泛的延伸，并尽快实施扩大失业保障职能的计划，以最大限度地发挥其作用。在政府许可的情况下，各相关单位要积极探讨符合当地实际情况的失业保障方案，以推动保障资金的有效利用。