政府购买服务绩效评价

□文/郭小语

（山东工商学院 山东·烟台）

［提要］在全面预算绩效管理背景下，国家再次提到积极开展政府购买服务绩效评价工作。虽然各地都在进行政府购买服务绩效评价的探索和实践，但目前仍存在多元主体评价机制未建成、绩效评价结果公开不全面、绩效结果不能充分指导预算编制等问题。因此，本文结合全面预算绩效管理，提出引入学者、媒体等多元主体共同参与评价、规范政府购买服务绩效评价信息平台管理、建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制等对策。

一、研究背景

2013年《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出建立全过程预算绩效管理机制的要求，推进政府购买服务绩效评价工作，这是我国首个有关政府购买服务的正式文件。2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度推动绩效管理全面实施，并指出需要积极开展政府购买服务绩效管理，这表明全面实施预算绩效管理工作的落实情况受到政府购买服务绩效评价工作成效的影响。2020年印发的《项目支出绩效评价管理办法》，将政府购买服务纳入执行范围，这表明政府购买服务绩效评价是绩效管理不可或缺的一部分。该《办法》提出采用多元主体进行综合绩效评价，即采用单位自评、部门评价或财政评价、第三方机构评价方式，应用规范的评价方法进行绩效评价工作。

自党的十九大报告正式提出“全方位、全过程、全覆盖”以来，绩效管理战略地位显著提升，它已不仅仅是支出效益的评价工具，更是我国治理体系现代化建设的重要途径。积极开展政府购买服务绩效管理是全覆盖范围延伸的新领域，也是全覆盖的重要举措。

二、政府购买服务绩效评价概述

（一）政府购买服务绩效评价的内涵。政府购买服务的资金来源于财政，开展政府购买服务绩效评价是国家从经济性、效率性、效益性和公平性四个维度来考量财政资金使用的“值不值”。政府购买服务绩效评价贯穿于服务购买的决策、过程实施、服务产出、项目效益的全过程，从政府部门付出资源获得服务，到评价主体对承接主体的服务质量出具评价报告。

（二）政府购买服务绩效评价的必要性

1、监控预算执行情况，指导预算安排。政府通过对购买服务绩效评价预算执行情况进行动态监控，及时掌握项目实施进度和目标完成情况，督促承接主体严格履行合同，保证服务质量；通过对购买服务绩效评价结果进行分析，评价该项购买服务是否达到预期目标，并查找实际与目标的差距，对其中存在偏差的部分进行重点关注和整治，并作为下一年度预算安排的重要依据。

2、提高财政资金使用效益，提升政府服务效能。政府购买服务绩效评价在购买决策、服务过程、产出效益等方面考核政府购买服务资金运用情况。及时发现和修正出现的绩效偏差，从而提高财政资金使用效益。政府购买服务绩效评价属于预算绩效评价的一部分，而绩效评价是全面预算绩效管理的核心，因此进行政府购买服务绩效评价是推进全面预算绩效管理工作的重要举措，有利于提高政府服务效能。

3、规范政府购买服务行为，筛选最优承接主体。政府购买服务绩效评价可以在效益性、经济性、公平性等方面对购买行为做出客观的测量、分析和评判。结果的客观性一定程度上规范了政府部门内部服务采购者的采购行为，减少了在采购环节出现徇私枉法的情况，从而有利于政府部门根据市场中购买内容的行情、承接主体专业性水平、信用状况等因素，通过公平竞争择优确定承接主体。

（三）政府购买服务多元主体综合绩效评价机制。地方政府购买服务绩效评价暂行办法中明确提出建立购买主体、财政部门或预算部门、第三方机构等组成的多元主体综合评价机制。（表1）

表1 综合绩效评价机制一览表

三、政府购买服务绩效评价问题分析

（一）多元主体综合绩效评价机制未建成，第三方绩效评价存在局限性。《项目支出绩效评价管理办法》明确指出采用购买主体、各级政府财政部门或预算主管部门、第三方机构综合评价方式。但在具体实践中，存在评价主体单一问题，多数采用自评方式，公示购买服务绩效评价结果的地区也以自评报告为主，未能建成多元主体综合绩效评价机制。

部分引入了第三方评估机构的项目，也存在独立性、客观性不强的问题。第三方绩效评估机构受政府部门委托，对政府购买服务进行绩效评价。由于政府部门事业单位的属性，政府部门和第三方绩效评估机构之间存在着不平等关系，政府部门可能会间接操控评价过程和结果，从而可能导致评价报告成为双方商议的结果。此外，第三方绩效评价的收入一般来源于政府部门的财政支出，这种经济的非独立性也可能影响结果的客观和公正，从而会造成评价信息的部分失真。

（二）购买服务绩效评价细化以及差异化政策法规较为缺乏。不同的服务类型有其自身的特性和差异性，需要评价体制的具体化和规范化。目前尚未专门针对政府购买各类具体服务及其绩效评估出台相关细化政策，各类服务绩效评价大多仅停留在宏观层面，缺少具体、细化的政策。此外，部分地方政府还未依据《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》出台相应的具体实施细节和相配套的地方政策，在进行政府购买服务绩效评价的工作过程中，地方仍拥有较大的自主权，这就使得评价指标的设定和考核更偏向主观性。

（三）绩效评价工具仍待规范化。评价工具是绩效评价工作的基础，规范合理的评价工具可以提高绩效评价工作的客观公正性。虽然《项目支出绩效评价管理办法》给出不同评价主体评价指标体系参考框架，但未对具体的购买服务内容做分类规定，仅停留在方向的指导性层面。较强的整体概括性使得在进行绩效评价的过程中，评价主体的主观能动性强，评价结果缺乏客观性。

（四）绩效评价结果公开状况有待完善。完善的公开平台可以提高社会对政府购买服务绩效的监督。目前，地方相继建设绩效信息管理平台，但仍存在不符合财政部平台建设要求的情况。各地区平台建设进度参差不齐、覆盖程度各有差异。此外，不同地区政府购买服务绩效评价结果的公开程度和公开信息的详略度也有不同；大多信息平台存在入口难找、绩效评价公开信息缺失、评价结果未达标部分的整改公示不完全等问题。目前明显设置绩效管理版块的仅有上海市、天津市、北京市。

（五）绩效评价结果与预算安排的挂钩机制尚未建全。全面预算绩效管理背景下，预算绩效管理不仅是评估支出效率的工具，更是以预算绩效指导政府工作、提高治理水平的重要途径。但目前仍存在政府购买服务的预算执行情况和绩效评价结果与以后年度预算安排关联度较弱，评价的结果未能充分反映政府购买服务模式是否比政府直接提供服务更有效等相关问题。

四、解决对策

（一）促进多元主体综合绩效评价机制建设，提高绩效评价机构的独立性。在《项目支出绩效评价管理办法》引导下，加大开展单位自评的基础工作，引入学者、第三方绩效评估机构、媒体等多元主体共同参与评价。特别是第三方评价机构，存在专业能力强、人才充足、实践经验丰富等突出优势。但引进第三方绩效评估机构时，应该重点关注其独立性不强的问题。参考注册会计师的独立准则，评价主体应该做到精神独立、机构和人员独立。第三方评估机构及其工作人员必须遵守独立性的职业准则，将独立的精神贯穿在绩效评价实施的全过程中：独立地收集政府购买服务相关信息和数据，并对其绩效进行独立的分析、评价。评价结果不受其他各方利益群体的影响。第三方评估机构及其工作人员均不受政府的直接或间接领导，不与政府或相关部门存在除项目本身外的经济利益关系。除此之外，保持独立性要求第三方评估机构必须能够对评估结果承担法律责任。

（二）完善绩效评价相关法律法规与政策规定。加强政府购买服务绩效评价的法规体系建设，确定评价主体的法律地位，保证其参与评估活动的合法性，使得评价工作有法可依。此外，广泛征集各项具体购买服务绩效评价的建议，结合地方开展绩效评价工作的实践制定出各项具体购买服务的细分准则，化抽象为具体，以指导评价工作的进行。从整体来说，政府购买服务的全过程需要法律的规范。对于国家来说，完善购买服务绩效评价的制度建设来指导地方的具体实践工作；对于地方政府来说，在政府制度建设的引导下，对实践过程中的具体实施细节进行规范化的监督，保障政府购买服务绩效评价的科学性。

（三）加强评价工具的开发。一方面结合各方意见将理论和实践相结合，既运用科学的模型和评估方法，又参考评价工作实时运作情况，确定较为科学的评价指标以及相应的指标权重，使绩效评价体系更加科学和完善；另一方面按照中央部门的相关指导意见，结合各地购买具体服务情况探索符合本地精简实用的指标体系，做到指标具体、可衡量，数据和资料可采集、可获得。此外，做好事前、事中、事后全过程评价服务内容设计、执行和反馈情况，从而对购买服务绩效进行综合评价。

（四）实现评价结果的公开和有效应用。绩效评价结果的公开要实现信息的全面和透明。规范政府购买服务绩效信息平台运行与管理：各地区平台建设进度要尽快统一，进度快的地区可以向落后地区提供相应的技术支持和经验分享；对不同地区和购买服务种类的公开信息的详略程度尽量一致，便于对绩效评价结果进行横向和纵向的对比，分析可比地区和服务种类之间绩效评价结果的差异，从而更便于社会公众进行监督。对评价结果的应用要进行进一步的追踪，加强绩效评价反馈系统的建设，提供清晰的信息获取渠道对整改措施和整改结果进行进一步的反馈和公示。尤其加强政府购买服务预算执行情况的反馈和总结，在此基础上对下一年度的预算进行调整，以提高预算的效益性。

（五）促进绩效评价结果与预算安排挂钩机制建设。一方面将绩效评价结果与下一年度的预算安排和投入资金的政策支持紧密联系，建立健全绩效评价结果与预算安排挂钩机制。对于评价等级为“好”服务购买项目，地方政府适当考虑在下年的预算安排中给予一定程度的政策倾斜。例如：视实际需要在去年预算金额的基础上研究购买服务资金的“边际效益问题”，考虑提高预算数额或对同类服务项目进行重点支持；在财政资金有限的条件下，可以优先获得财政拨款等，从而形成一个螺旋式上升的良性循环，实现提高供给质量和服务质量的双重目标。对低效或无效的服务项目，一律削减资金或取消，并对项目涉及人员进行问责。另一方面以年初预算绩效目标为基准，将绩效评价结果与其对比进行分析和反馈，更合理地设定资金安排，以期下一年度预算绩效达到预期产出效果的目标。

综上，自2013年首个关于政府购买服务正式文件发布以来，政府购买服务规模大幅增长，到2020年，服务采购规模占全国政府采购规模的27.9%。政府购买服务的蓬勃发展，需要绩效评价的及时跟进，考量钱花的“值不值得”。因此，本文结合全面预算绩效管理的背景，从财政部关于政府购买服务绩效评价的相关政策入手，分析目前我国政府购买服务绩效评价过程中出现的问题，并针对重点问题提出规范政府购买服务绩效评价信息平台运行与管理、建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制等对策，以促进我国政府购买服务绩效评价体系的进一步完善。