中国农村宅基地制度的演化及改革展望

刘俊阳赵华甫

(1.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京 100083；2.自然资源部土地整治重点实验室，北京 100035)

引言

农村宅基地制度是我国土地制度的重要组成部分。在乡村振兴战略背景下，在农村发展中起到重要作用的农村宅基地制度如何改革完善受到社会各界的关注。农村宅基地制度是在我国体制改革和社会经济发展中逐渐形成的一项特殊制度，在保障农村社会稳定、农业持续发展、农民安居乐业中发挥了重要的作用[1]。改革开放后，我国社会经济进入了快速发展阶段，工业化、城市化水平快速提升。在经济、社会、政策的多重推动下，农村大量劳动力进入了经济更发达、劳动力需求更大的城市地区。与此同时，大量农村人口进城落户，导致广大农村地区宅基地闲置，部分农村地区出现“空心化”现象。在我国现有的宅基地退出机制尚不完善的背景下，使得大量农村建设用地闲置浪费。此外，随着民众产权意识的不断提升[2]，土地所蕴含的巨大经济价值越发的受到重视，农民对宅基地所包含的财产功能日益关注。有学者认为，现行宅基地制度在保障农民居住方面发挥了重要的作用，但弱化了宅基地的财产功能[3]，缺失规范化和法治化[4]，难以有效解决宅基地低效利用的问题[5]。

针对当前农村宅基地制度和管理上存在的问题，2020年6月中央全面深化改革委员会审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，将在全国107个地区启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点。在此背景下，本文对建国以来我国农村宅基地制度进行系统性分析梳理，从多个角度分析农村制度的特殊性，重新审视现有的宅基地管理体系，识别农村宅基地存在的问题，并就未来改革进行展望，以求为相关研究工作提供参考。

1 我国农村宅基地制度的演变

在不同的历史阶段，由于国家政策的调整，我国农村宅基地制度具有较为显著的差异[6-8]。为此，本文以1949年为节点，从“两权分置”的角度对我国宅基地制度的演化进行系统性的梳理和总结。

1.1 宅基地所有权的演变

在整个权利束中，所有权居于核心地位，包括占有、使用、收益和处分权。宅基地的所有权根源于我国的社会主义体制。在建国初期具有其特殊性，即“农民私有”，宅基地自然也是农民私有，并惯例“房地一体”的原则[9]。但随着我国的社会主义化建设，宅基地农民个人所有随之演化为集体所有，并延续至今。宅基地所有权是宅基地制度安排中最为特殊的部分，也是改革中不可触及的红线和底线。简而言之，根据所有权主体的不同我国宅基地所有权自1949年以来可以划分为2个阶段。

1.1.1 农民所有阶段(1949—1961年)

这一阶段的主要特征为农民拥有宅基地所有权。新中国成立伊始，中国共产党继续领导全国人民进行土地改革，废除了旧中国时的地主阶级封建土地所有制。农民获得了土地和建造住房的“地基”并享有私有权。农民享有未曾发生分离的宅基地所有权和使用权，此阶段也表现为“两权合一”。在初级合作社时期，以1955年《农业生产合作社示范章程》为节点，每个农户将属于自己的土地入股，由合作社统一经营使用。但是农民仍拥有土地的所有权，也继续享有宅基地的全部权利。高级合作社时期，形成了土地公有和集中经营为特征的土地产权结构和组织形式，农户个人产权转为集体，私有产权完全消失。但宅基地并未沿用这一制度设计，农民仍拥有宅基地的私有产权，可以出典、租赁、继承和转让[10]。

1.1.2 集体所有阶段(1962年至今)

人民公社化时期，农村土地公有形式得到进一步加强。1962年颁布的《农村人民公社工作条例》指出，生产队范围内的土地，都归生产队所有，禁止买卖或出租生产队所有的土地。“宅基地”这一词也是首次出现于该条例中。随后颁布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，进一步明确了宅基地的权利结构和取得方式，第一次提出了宅基地的“两权”分离，生产队拥有宅基地所有权，农户享有宅基地使用权，农民拥有其住房的所有和使用权。该通知也明确了宅基地的取得方式为福利性分配即农民无偿申请取得。1986年出台的我国第一部《土地管理法》沿用这一规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。这一制度安排成为今后宅基地制度的基础，并延续至今。

1.2 宅基地使用权的演变

依据《民法典》，宅基地使用权被设定为一种用益物权，按其内涵应具有占有、使用和收益的权利内涵。但在我国的不同阶段宅基地使用权所包括的用益物权的内涵却大不相同。按照用使用权内涵的不同可分为3个阶段。

1.2.1 完整用益物权阶段(1949—1961年)

这一阶段农民拥有《物权法》中所规定的全部用益物权内涵的宅基地权利，即包含占有、使用和收益权。1950年颁布的《土地改革法》中规定：“农民享有土地所有权，可依法取得土地和房屋所有权证书”。农民均拥有较为完整的土地产权。1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》中并不包含对宅基地公有化的内容，农民仍然享有宅基地所有权和使用权于一体的全部权益[11]。《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》首次确立了宅基地所有权与使用权相分离的“二权分离”制度安排。可见在此以前并不存在宅基地“二权分离”的概念和制度安排，宅基地所有权与使用权为“两权一体”，宅基地可出典、出租和继承。即此阶段的宅基地使用权具有《物权法》中所定义的全部用益物权权能。

1.2.2 受限阶段(1962—2007年)

根据宅基地所有权第二阶段划定的结论，这一时期宅基地的所有权和使用权发生分离。生产队所有其生产范围内的土地，禁止流转和租赁宅基地。1981年颁布的《关于制止农村建房侵占耕地的禁止通知》指出“社员只有被分配的宅基地的使用权，禁止流转和出售”。其中规定的主要限制性内容在1982年发布的《村镇建房用地管理条例》得到延续，并被采用在1986年第一版《土地管理法》中。严格限定对农民集体所有土地的使用权的出让。这一阶段农村宅基地的流转受到限制：“流转或租赁住房后，再申请宅基地的，不予批准”。对于经济较落后的农村地区而言，农民几乎不可能将自己安居立命的房屋及宅基地出售，对于宅基地使用权的流转起到了重要的限制作用，约束了“转让权”，则宅基地使用权的财产功能难以发挥，用益物权中的收益权则难以实现。

1.2.3 赋权与扩展阶段(2008年至今)

以2008年颁布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为节点宅基地制度走向了新的历史阶段，此阶段宅基地使用权有2个明显的特征。赋权，即扩大宅基地使用权能，体现在推进实现宅基地及农房的抵押和依法流转，更多的寻求宅基地财产权利的实现。这一时期国家颁布了如《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》等重要文件，主要方向及内容包括：“加强宅基地的管理、完善宅基地制度存在的弊端、保障农户宅基地的用益物权、宅基地的抵押担保试点、探索增加农民的财产性收入等”。宅基地使用权的扩展或者说分离。2018年中央一号文件创新性的提出，探索实现宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。在农地“三权分置”成熟经验的基础上，对宅基地制度进行创造性变革。在所有权衍生出使用权后，再次从所有权和使用权中衍生出“资格权”，形成“三权分置”的制度安排。对原有的产权制度和权利结构进行继承发展，用“资格权”来实现保障性和福利性，类似于原有的成员权，承担身份属性。而借以不带有身份属性的使用权实现“转让权”，进而实现宅基地所蕴含财产价值。在不打破原有的制度习惯下，实现了宅基地改革的制度性突破。

2 宅基地管理体系审视

在管理体制层面，我国已经形成了较为明晰的宅基地管理体系。在国家机构改革，农村宅基地的相关管理职权划归农业农村部门后，我国的农村宅基地在管理体系上已经形成了新的格局。我国于2018年进行了新一轮的国家机构改革。为统筹实施乡村振兴战略，推动农村全面进步、农民全面发展，加快实现农业农村现代化，组建了农业农村部。农业农村部门成为农村宅基地的主管部门，并负责监督与执法。这是自1986年国家初设国家土地管理局，农村宅基地管理职权正式变更为农业农村部门。规划上形成了自然资源部门主导，多部门统筹，农业农村部门参与的新机制。宅基地的审批权限由最初的乡镇政府审批、县级政府审批再演变为乡镇政府审核、县政府批准。新修订的《土地管理法》中又将审批权限下放给乡镇政府，多部门负责相关流程。自然资源部门负责确权登记。新一轮国家机构改革前，由原国土资源部负责全国土地产权登记工作。国家机构改革后，由自然资源部履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记。

3 现存问题

一户多宅、面积超标问题突出。我国人口众多，土地资源相对紧缺，在耕地保护与建设需求的任务和压力下，20世纪80年代开始对宅基地使用面积进行限制。《土地管理法》中对宅基地使用面积进行了明确的限定。但在现实情况中，农民的宅基地使用权可以依法由子女继承并办理产权登记。进城落户的农民，可依法继承农村的住房，按照我国惯例的房地一体原则，取得农村房屋后即可取得宅基地使用权。私下流转、隐形交易大量存在，基层对此监管难度大，使得“一户一宅”的规定并未落足于实际。有学者对厦门市调研发现，1/3的家庭拥有多处宅基地[12]。此外，20世纪90年代至今，我国乡村人口减少数量近以亿计，而1990—2018年村庄用地现状面积却由1140.1万hm2增至1392.2万hm2，农村人口大量离乡而用地面积却大幅增加。

闲置浪费与稀缺性矛盾共存。随着城市化的推进，城乡流动壁垒消除，大量农村人口流向城市，由于我国对宅基地流转的限制以及缺乏有效退出途径，导致“人走房留”，农村宅基地闲置浪费。国内众多学者对我国宅基地和农房闲置情况进行了调查[13]。综合来看，调查数据表明我国宅基地和农房闲置的比例大概在20%左右，严重的地区可能将近70%，而这一情况也呈现出上升趋势[14]。此外，由于我国地区发展的差异，部分地区还存在宅基地资源的稀缺，难以保障法定的一户一宅。宅基地的取得仍坚持福利性分配的无偿申请取得，在市场竞争的现实条件下，在虚假的宅基地需求和建设用地指标紧张的双重挤压下，真实的宅基地申请需求难以得到满足。

缺乏流转与退出机制，退出渠道受阻。宅基地退出机制的缺失是我国宅基地闲置的另一重要原因。《土地管理法》中对收回土地使用权的情形进行了详细描述，但对收回的具体程序，尤其是补偿标准未予以明确，无偿收回显然不符合农民的利益，则难以使宅基地退出政策真正落地。2015年颁布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出要“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。但对转让人和流转范围限定在进城落户农民和本集体内，对于本身经济较为落后的农村地区进行严格的主体和范围的限定则难以达到政策的理想效果。如何落实有偿退出，建立合理的流转退出机制，未来仍需要不断的探索。

宅基地管理法规体系不健全。目前的法律法规中涉及宅基地管理管理的内容较少且分散。现实中的宅基地管理及行政司法行为主要还是有赖于行政部门及地方政府所颁布的行政法规、部门规章及规范性文件[15]。目前并没有一部专门针对农村宅基地管理的法律，缺乏统一性的规定和指导[16]。以农村宅基地执法监管为例，农村居民非法占用基本农田建房，依据《农业综合行政执法事项指导目录》，农村村民非法占用土地建住宅的行政处罚法定实施主体为农业农村主管部门。但是按照《自然资源部行政处罚事项清单》来看，非法占用基本农田的行政处罚实施主体为自然资源部门，则就产生了明显的争议。

4 改革展望

4.1 创新农村宅基地取得方式

在现行法律框架下，农户取得宅基地方式可分为2种。从农村集体处申请取得；从使用权人处取得，即流转取得或继承取得[17]。在建设用地指标紧张与受利益驱动的虚假宅基地需求的双重压迫下，农民真实的建房用地需求在原有的福利性制度安排下则很难得到满足。未来要对宅基地取得方式进行创新，使宅基地由福利性无偿分配的取得方式向有偿取得转变，利用制度设计来限制市场的盲目性和弊端，以提高资源利用效率和集约度。

4.2 宅基地有偿使用

在新时代的背景下，宅基地有偿使用有了新的实践需求和可能性。目前出现的一户多宅和面积超标问题，有关部门监管缺失，但其根源是宅基地使用的无偿性和无期限性。针对这一问题，要积极探索宅基地有偿使用，运用经济手段调控宅基地使用超标现象，提高农户粗放使用的经济成本，遏制一户多宅和面积超标现象。但对于有偿和无偿部分仍然需要探索，如对于符合一户一宅和法定面积的仍然采取无偿使用的方式，对于超标部分进行有偿使用，以及收费标准也需要在实践中进一步验证。

4.3 宅基地有条件的流转

农民宅基地的财产权利难以保障，主要体现在宅基地使用权限制流转和禁止抵押，农民难以同等享受到城市居民获得的房屋增值的收益，增加财产性收入的渠道受阻。对于放开宅基地流转限制的担忧，主要还是担心城市工商资本下乡大量圈地以及农民进城失败，使得农民流离失所，导致一系列社会问题的发生。有学者认为，土地权能的拓展反而增加农民对于土地的理智，农民作为理性人，会做出自身认为最优的选择[18]。而且长期以来，当地政府及主管部门对于隐形流转和私下交易行为监管难度较大。探索宅基地有条件的流转也是未来改革的一个重要方面。

4.4 推动宅基地立法，完善农村宅基地的管理

未来要建立健全农村宅基地管理体制机制，加快宅基地立法，制定并颁布专门的农村宅基地管理法，填补宅基地管理立法的空白。同时推进部门间的统筹和协调，对部门间的职权予以细化和明确，加强宅基地规范化管理。

4.5 探索“三权分置”的实施路径

宅基地“三权分置”的提出为宅基地制度深化改革提供了制度供给，推动了宅基地居住保障功能与财产功能的动态平衡。然而“三权分置”提出之时，原试点改革已进入了末期，尚未形成可复制、可推广的制度经验，且社会各界对“三权分置”权利内涵，甚至权利名称还未得到一致的认可。因此，需要在实践中进一步探索宅基地“三权分置”，明确权利权能和内涵，在扩展宅基地权能的同时弱化市场化流转的风险，寻找具体的实现路径。同时，参考借鉴农地“三权分置”的相关经验，在新一轮改革中针对相关问题进行试点，寻求解决方案和对策。